水安全保障管理體系的建立與實(shí)施
——《水利單位管理體系 要求》解讀

蘇玉明，賈一英

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；2.北京中水源禹國環(huán)認(rèn)證中心，100120，北京）

水安全保障管理體系的建立與實(shí)施
——《水利單位管理體系 要求》解讀

蘇玉明1，2，賈一英1，2

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；2.北京中水源禹國環(huán)認(rèn)證中心，100120，北京）

介紹了《水利單位管理體系 要求》（SL/Z 503—2016）標(biāo)準(zhǔn)的主要特點(diǎn)、修訂背景和主要變化，從預(yù)期結(jié)果、管理體系策劃、實(shí)施和績效評估與改進(jìn)等方面論述了水利單位水安全保障管理體系的建立和實(shí)施要點(diǎn)，并從國家、行業(yè)和水利單位發(fā)展需求等方面對標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用做出了展望。

水安全；水安全保障管理體系；水利單位管理體系標(biāo)準(zhǔn)

2016年4月26日，水利部發(fā)布了水利標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)性技術(shù)文件《水利單位管理體系 要求》（SL/Z 503—2016，以下簡稱《要求》），替代該標(biāo)準(zhǔn)的2010版，于2016年7月26日正式實(shí)施。筆者結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)的主要特點(diǎn)、修訂背景和主要變化，論述水利單位水安全保障管理體系的建立和實(shí)施要點(diǎn)，以期更好地應(yīng)用該標(biāo)準(zhǔn)。

一、《要求》的主要特點(diǎn)

《要求》的主要特點(diǎn)：①是國內(nèi)唯一以水安全保障措施的制定和實(shí)施能力為核心的管理體系標(biāo)準(zhǔn)；②是國內(nèi)唯一參照2015版質(zhì)量（ISO9001）、環(huán)境(ISO14001)、職業(yè)健康安全（ISO/ DIS 45001）和反賄賂（ISO/DIS 37001）管理體系國際標(biāo)準(zhǔn)修訂的多體系整合的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；③是水利行業(yè)唯一的管理體系標(biāo)準(zhǔn)；④是唯一將水利行業(yè)項(xiàng)目法人、科學(xué)研究、勘測設(shè)計、工程施工、工程監(jiān)理、監(jiān)測檢測、咨詢服務(wù)、運(yùn)行管理等水利單位日常業(yè)務(wù)聚焦到水安全保障能力建設(shè)上來的標(biāo)準(zhǔn)，也是評價各單位水安全保障能力和績效的標(biāo)準(zhǔn)。

二、修訂背景

1.保障水安全是水利單位的重要使命

水安全是免除了不可接受的水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)和水災(zāi)害損害風(fēng)險的狀態(tài)，是水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全、水災(zāi)害安全等關(guān)鍵要素的有機(jī)整合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是多要素均衡的系統(tǒng)安全，是經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)安全的控制性要素。

黨的十八大將生態(tài)文明置于與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)同等重要位置，黨的十八屆五中全會提出了包括綠色發(fā)展在內(nèi)的五大發(fā)展理念，2015年9月黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，同時國家“十三五”規(guī)劃綱要對強(qiáng)化水安全保障、加快改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)等做出了全面部署。水安全已經(jīng)上升到國家安全的戰(zhàn)略高度。

水安全保障有廣義和狹義兩種用法。廣義的水安全保障是水安全狀況和結(jié)果對相關(guān)事項(xiàng)的保護(hù)作用，主要用于水安全保障措施實(shí)施和運(yùn)行結(jié)果對糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和社會安全等方面的保障，是結(jié)果性、外延性的保障。狹義的水安全保障是對獲得期望的水安全狀況和結(jié)果的確保作用，主要用于水安全保障措施的制定和實(shí)施過程確保其結(jié)果滿足水安全要求方面的保障，是過程性、內(nèi)涵性的保障。《要求》所規(guī)范的主要是狹義的水安全保障。

保障水安全，需要制定和實(shí)施各類水利工程和非工程措施（水安全保障措施），水利單位是這些措施制定和實(shí)施的主體，通過制定實(shí)施統(tǒng)籌均衡、系統(tǒng)治理的水安全保障措施，從而保障防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會等安全，是新時期水利單位義不容辭的重要使命。

2.水安全保障管理體系是水利單位有效履行使命的根本措施

每個單位都有一個確保其經(jīng)營運(yùn)作的管理體系，所取得的各方面績效都是管理體系運(yùn)行的結(jié)果，只不過系統(tǒng)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化程度不同，所取得的績效也不同。建立、實(shí)施、保持和持續(xù)改進(jìn)以滿足水安全要求為關(guān)注焦點(diǎn)、以確保和提升水安全保障能力為主線和框架的水安全保障管理體系，能夠幫助和確保水利單位有效履行使命，獲得滿足水安全要求的預(yù)期結(jié)果。

基于水的固有特性及水安全關(guān)鍵要素的專業(yè)領(lǐng)域，水安全保障措施制定和實(shí)施的管理涉及質(zhì)量、環(huán)境和安全等多領(lǐng)域、多學(xué)科的管理理論和方法，任何單一的管理方法及管理體系都不能覆蓋水安全的多重屬性，不能全面有效滿足水安全保障管理的需要。

3.相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)換版為修訂標(biāo)準(zhǔn)提供了有力支持

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）制定的質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)提供了集現(xiàn)代國際上管理科學(xué)技術(shù)和多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為一體的現(xiàn)代質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理理念和方法，特別是新版標(biāo)準(zhǔn)融入了組織環(huán)境、基于風(fēng)險的思維、績效管理和知識管理等新要求，強(qiáng)化了過程方法，為以水安全保障能力建設(shè)和評價為核心修訂《要求》標(biāo)準(zhǔn)提供了高水平的理論支持，同時本次修訂還嘗試參考 《反賄賂管理體系 要求》（ISO/DIS 37001）標(biāo)準(zhǔn)，加入廉政風(fēng)險管理的內(nèi)容，以更加契合水利的公益特性和行業(yè)廉政建設(shè)要求。

4.水利單位對管理標(biāo)準(zhǔn)化的需求越來越強(qiáng)

技術(shù)和管理是推動企業(yè)發(fā)展的兩個車輪，管理也是生產(chǎn)力，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化在各行業(yè)各領(lǐng)域發(fā)揮著非常重要的作用，管理標(biāo)準(zhǔn)化還有很大的提升空間。水利單位的管理標(biāo)準(zhǔn)化是推進(jìn)水利行業(yè)治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。一個單位管理體系的標(biāo)準(zhǔn)化程度是其管理水平的重要標(biāo)志。

隨著我國市場化程度的不斷提高，各類企事業(yè)單位甚至行政機(jī)關(guān)越來越認(rèn)識到科學(xué)管理的重要性，對管理標(biāo)準(zhǔn)化的需求越來越強(qiáng)烈。修訂后的《要求》標(biāo)準(zhǔn)為各類水利單位建立和實(shí)施適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)、履行水利使命的水安全保障管理體系提供了適宜的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)供給，能夠較好地滿足各類水利單位推進(jìn)管理標(biāo)準(zhǔn)化、提升管理水平的需要。

三、主要變化

與2010年的標(biāo)準(zhǔn)相比，修訂后的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下變化：

一是調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)思想。將貫徹落實(shí)新時期水利工作方針和保障水安全等新理念、新要求作為標(biāo)準(zhǔn)的核心主線，使其融入水利單位的實(shí)際工作，通過體系運(yùn)行，取得滿足水安全要求的水安全保障預(yù)期結(jié)果。

二是深化了管理體系的目的。進(jìn)一步明確水安全保障管理體系的目的，是為了使水利單位適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，持續(xù)提升水安全保障能力和績效。

三是調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。修訂后的《要求》，章節(jié)結(jié)構(gòu)采用2013年ISO/IEC發(fā)布的工作導(dǎo)則第1部分之附件SL的附錄2《高階結(jié)構(gòu)、相同的核心文本、通用術(shù)語和核心定義》管理體系標(biāo)準(zhǔn)的高級結(jié)構(gòu)，與ISO的新版質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全等管理體系標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)一致。

四是增加了背景管理的要求。增加了水利單位的管理體系要考慮其所處的內(nèi)外部環(huán)境和相關(guān)方要求，以確保其管理體系與其環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。

五是強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)作用。增加了領(lǐng)導(dǎo)層在管理體系的建立、實(shí)施、保持和改進(jìn)方面的職責(zé)和要求。

六是引入了風(fēng)險管理。將風(fēng)險管理融入管理體系，要求水利單位要識別和應(yīng)對實(shí)現(xiàn)水安全保障目標(biāo)需應(yīng)對的風(fēng)險和機(jī)遇，以確保和提高水安全保障管理體系的有效性。

七是更加強(qiáng)調(diào)過程管理。對過程方法的應(yīng)用從“鼓勵”到“應(yīng)”，強(qiáng)化過程方法在水利單位的理解和應(yīng)用。

八是更加關(guān)注績效。更加側(cè)重水利單位要以提升水安全保障能力和績效為關(guān)注焦點(diǎn)，增加了績效評價要求。

九是更加重視安全生產(chǎn)。增加了水利單位安全生產(chǎn)方面的要求，與水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求兼容一致。

十是增加了廉政要求。增加了直接影響水利單位水安全保障措施制定和實(shí)施的廉政風(fēng)險防控要求，與水利行業(yè)廉政風(fēng)險防控要求兼容一致。

四、水安全保障管理體系的建立與實(shí)施

1.預(yù)期結(jié)果

該標(biāo)準(zhǔn)可幫助水利單位實(shí)現(xiàn)其管理體系的預(yù)期結(jié)果：持續(xù)提升水利單位有效制定或?qū)嵤┧踩Ｕ洗胧┑乃踩Ｕ夏芰涂冃?，持續(xù)提供滿足水安全要求的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水安全保障方針和目標(biāo)，履行合規(guī)義務(wù)，證實(shí)其水安全保障能力。

2.管理體系策劃

（1）建立方針和目標(biāo)

水利單位的最高管理者應(yīng)制定與“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針、本單位的宗旨和環(huán)境相適應(yīng)，并支持其戰(zhàn)略方向的管理方針和目標(biāo)，其內(nèi)容還應(yīng)包括對滿足水安全要求和履行相關(guān)義務(wù)的承諾，以及持續(xù)改進(jìn)管理體系的承諾。

管理目標(biāo)應(yīng)盡量量化，一般包括水安全保障產(chǎn)品和服務(wù)目標(biāo)、水資源合理開發(fā)利用量及效率目標(biāo)、水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、水生態(tài)文明建設(shè)與保護(hù)或修復(fù)目標(biāo)、水災(zāi)害治理目標(biāo)、職業(yè)健康安全目標(biāo)、工程安全目標(biāo)及廉政風(fēng)險控制目標(biāo)等。

（2）辨識水安全因素

水利單位應(yīng)確定其活動、產(chǎn)品和服務(wù)中影響水安全或滿足水安全要求的要素，包括（但不限于）：與水資源安全有關(guān)的水資源因素，與水環(huán)境安全有關(guān)的環(huán)境因素，與水生態(tài)安全有關(guān)的水生態(tài)危險源，與水災(zāi)害防治安全有關(guān)的水災(zāi)害危險源，與相關(guān)人員健康安全和工程安全有關(guān)的危險源。

（3）確定合規(guī)義務(wù)

水利單位應(yīng)獲取并確定必須遵守的法律法規(guī)及規(guī)范性文件要求，明確與水安全保障措施的制定和實(shí)施有關(guān)的合規(guī)義務(wù)。

（4）確定風(fēng)險和機(jī)遇的應(yīng)對措施

為實(shí)現(xiàn)管理體系的預(yù)期結(jié)果，水利單位應(yīng)綜合考慮下列因素確定需應(yīng)對的風(fēng)險和機(jī)遇：與其內(nèi)外部環(huán)境有關(guān)的因素，相關(guān)方的需求和期望，與其活動、產(chǎn)品和服務(wù)有關(guān)的水安全因素，與水安全保障能力和績效直接相關(guān)的廉政風(fēng)險點(diǎn)，合規(guī)義務(wù)。水利單位應(yīng)在風(fēng)險和機(jī)遇評價的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

（5）確定管理體系所需的過程及其應(yīng)用

水利單位應(yīng)確定管理體系所需的過程，明確過程的職責(zé)，在過程中整合風(fēng)險和機(jī)遇的應(yīng)對措施、水安全因素及合規(guī)義務(wù)的管理措施和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)措施，并采用過程方法用PDCA循環(huán)管理這些過程。

（6）確定所需的資源等支持

水利單位應(yīng)確定建立、實(shí)施、保持和持續(xù)改進(jìn)管理體系所需的資源、能力、意識、溝通、參與和協(xié)商，以及必要程度的文件和記錄。資源主要包括人員、基礎(chǔ)設(shè)施、過程運(yùn)行環(huán)境、監(jiān)視和測量資源、水利單位的知識、財務(wù)資源和信息資源等。

3.實(shí)施

水利單位應(yīng)提供所需的資源，按策劃的安排在受控條件下實(shí)施管理體系的各個過程，主要包括水安全要求的確定和評審過程，產(chǎn)品和服務(wù)（水安全保障工程/非工程措施）的設(shè)計和開發(fā)過程，外部提供產(chǎn)品和服務(wù)的控制過程，生產(chǎn)和服務(wù)過程（水安全保障工程建設(shè)和運(yùn)行過程、非工程措施的實(shí)施過程），應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)過程等。

4.績效評價和改進(jìn)

水利單位應(yīng)監(jiān)視、測量、分析和評價其水安全保障績效，主要包括：產(chǎn)品和服務(wù)的符合性，主要外部相關(guān)方的滿意程度，水安全保障績效和管理體系的有效性，策劃是否得到有效實(shí)施，所采取的應(yīng)對風(fēng)險和機(jī)遇措施的有效性，外部供方的績效，改進(jìn)管理體系的需求。

水利單位還應(yīng)按策劃的安排進(jìn)行合規(guī)性評價、內(nèi)部審核和管理評審，對發(fā)現(xiàn)的問題采取必要措施進(jìn)行整改，持續(xù)改進(jìn)管理體系的適宜性、充分性和有效性，提升水安全保障能力和績效。

五、應(yīng)用展望

1.國家發(fā)展需求

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，要全面建成小康社會，必須同步構(gòu)建與之相適應(yīng)的水安全保障體系。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和全球氣候變化影響加劇，當(dāng)前我國資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，要實(shí)現(xiàn)國家“十三五”規(guī)劃綱要和《水污染防治行動計劃》確定的與水安全相關(guān)的目標(biāo)，需繼續(xù)大規(guī)模開展水安全保障工程和非工程措施的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)行，水利行業(yè)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨和繁重。

2.行業(yè)發(fā)展需求

為貫徹落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，水利部已經(jīng)對新時期深化水利改革發(fā)展、推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)、提升水安全保障能力做出了全面部署?！笆濉睍r期，要緊緊圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新水利投資計劃管理方式，拓展水利投資來源渠道，加快節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)民生水利短板，積極推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，增加水利公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，著力構(gòu)建與全面建成小康社會相適應(yīng)的水安全保障體系。水利行業(yè)的發(fā)展趨勢對制定和實(shí)施水安全保障措施的水利單位的水安全保障能力要求也越來越高。

3.水利單位發(fā)展需求

水利單位是制定和實(shí)施水安全保障措施的主體，其根本使命是保障水安全。水安全保障措施的制定和實(shí)施涉及水文水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等方面眾多跨學(xué)科、跨專業(yè)的專業(yè)技術(shù)和管理單位，這些單位以其各自職能共同構(gòu)成水安全保障鏈。水利單位通常包括從事水安全保障措施制定或?qū)嵤┑捻?xiàng)目法人、科學(xué)研究、勘測設(shè)計、工程施工、工程監(jiān)理、監(jiān)測檢測、咨詢服務(wù)、運(yùn)行管理等單位。

在國家不斷深化改革、市場化程度越來越高的形勢下，水利單位的水安全保障能力越來越成為其在水利行業(yè)和市場上生存發(fā)展的關(guān)鍵。水安全保障管理體系能夠幫助水安全保障鏈上的相關(guān)單位全面識別和統(tǒng)籌均衡與其相關(guān)的水安全關(guān)鍵要素，確定與其環(huán)境和目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險和機(jī)遇，制定科學(xué)、完整、有效的水安全保障措施并加以實(shí)施，實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，獲得預(yù)期的結(jié)果。

水利單位管理體系標(biāo)準(zhǔn)為滿足國家、行業(yè)和水利單位發(fā)展需求提供了管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)指導(dǎo)，將逐漸為有提升水安全保障能力、持續(xù)提供滿足水安全要求的產(chǎn)品和服務(wù)、提升水安全保障績效、履行社會責(zé)任、證實(shí)滿足標(biāo)準(zhǔn)要求等需求的水利單位所采用，逐漸成為水利行業(yè)和水利單位必不可少的管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)依據(jù)和評價準(zhǔn)則。

[1]水利單位管理體系 要求（SL/Z 503—2016）[S].2016.

[2]蘇玉明，賈一英，郭澄平.水安全與水安全保障管理體系探討 [J].中國水利，2016（8）.

責(zé)任編輯 軒 瑋

Formation and implementation of water security safeguarding system——an interpretation of Requirements on Management System of Water Institutions

Su Yuming,Jia Yiying

Introductions are made on features and background of revision of relevant provisions in Requirements on Management System of Water Institutions(issued No.SL/Z 503-2016).Key points related to formation and implementation of water security safeguarding system are highlighted from expected results,management system planning,implementation and performance evaluation and improvement.Discussions are also made on future application of the standards from the respects of satisfying needs of national,sectoral and institutional development.

water security;water security safeguarding and management system;standards for management system of water institutions

TV672

B

1000-1123（2016）18-0025-03

2016-07-26

蘇玉明，教授級高級工程師，副總經(jīng)理，主要從事水利行業(yè)質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理體系及水安全保障管理體系研究與應(yīng)用。