完善水利行政審批后續(xù)監(jiān)管機(jī)制對策探討

李香云

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

完善水利行政審批后續(xù)監(jiān)管機(jī)制對策探討

李香云

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

相對于多年來不斷建立和完善的事前審批的規(guī)范化和嚴(yán)格，行政審批后續(xù)監(jiān)管的實施機(jī)制還比較薄弱，既存在著法律法規(guī)制度缺位、不完善等問題，也存在著長期以來“重審批、輕監(jiān)管”影響下后續(xù)監(jiān)管機(jī)制不健全的問題。對水利行政審批后續(xù)監(jiān)管機(jī)制中存在的主要問題進(jìn)行分析，分別從行政審批、被許可人、監(jiān)管體制、監(jiān)管方法、監(jiān)管制度5個角度，提出了建立完善后續(xù)監(jiān)管機(jī)制的對策建議。

水利行政審批；后續(xù)監(jiān)管機(jī)制；對策

新時期行政審批體制改革強(qiáng)調(diào)放、管、服并重，對取消下放、調(diào)整及審批后的監(jiān)督管理提出了諸多要求，強(qiáng)調(diào)要將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。然而，相對于多年來不斷建立和完善的事前審批的規(guī)范化和嚴(yán)格，行政審批后續(xù)監(jiān)管的實施機(jī)制還比較薄弱，既存在著法律法規(guī)制度缺位、不完善等問題，也存在著長期以來“重審批、輕監(jiān)管”影響下后續(xù)監(jiān)管機(jī)制不健全的問題。目前保留下來的水利行政審批事項，無疑是水利行政管理不容忽視的內(nèi)容，如何創(chuàng)新機(jī)制、運(yùn)用新的理念方法建立和健全合理有效的水利行政審批后續(xù)監(jiān)督管理機(jī)制需要探討。從趨勢上看，強(qiáng)化監(jiān)管將是水行政管理和審批體制改革的重要方向和內(nèi)容。

一、行政審批后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵及特點(diǎn)

1.后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵

后續(xù)監(jiān)管，或事中事后監(jiān)管，在近十多年行政審批體制改革中賦予了豐富的階段性內(nèi)涵：既有對取消行政審批項目的后續(xù)監(jiān)管，也有審批權(quán)限調(diào)整和下放的行政審批項目的后續(xù)監(jiān)管，還包括保留下的行政審批事項的后續(xù)監(jiān)管。它是指行政機(jī)關(guān)以法律法規(guī)為依據(jù)，創(chuàng)新機(jī)制、運(yùn)用新的理念方法建立健全監(jiān)督制度，通過核查有關(guān)材料、現(xiàn)場調(diào)查抽查、專項執(zhí)法檢查、雙隨機(jī)檢查和“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況，履行監(jiān)督責(zé)任。本屆政府在“精簡審批、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革進(jìn)程中，提出簡政放權(quán)后要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，要求對保留下的審批項目要管得住、管得好，按照法律法規(guī)賦予的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)審批、核準(zhǔn)、備案項目的后續(xù)監(jiān)管；新發(fā)布的 《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》明確提出在寬準(zhǔn)入之后要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管模式等任務(wù)。

2.后續(xù)監(jiān)管的主要特點(diǎn)

（1）監(jiān)管對象分散

行政審批體制改革前，行政審批是分部門、分地區(qū)分散辦理，縱向則按權(quán)限分級審批，為解決多頭審批等弊端，地方政府首先開始建立了行政審批中心，中央層面也實現(xiàn)了“橫向聯(lián)通”，行政審批實現(xiàn)了從分散到集中辦理。與之相反，審批后的監(jiān)管，行政部門則要面對碎片化的項目。倘若有效和高效的監(jiān)管方式不能跟上，就很有可能給社會和生態(tài)環(huán)境帶來危害，并有可能產(chǎn)生重大損失和社會、生態(tài)環(huán)境后果。

（2）側(cè)重于過程管理

行政審批是應(yīng)對市場失靈和社會自律不足的事前管理手段，在預(yù)防危險、保障安全、分配稀缺資源中具有重要作用。而后續(xù)監(jiān)管是事中事后管理手段，主要是核查被許可人是否按照批復(fù)的條件和方案落實和實施，重點(diǎn)在于過程監(jiān)控。

然而，由于審批項目各不相同，不少審批項目施工期、運(yùn)行期時間長，有限的監(jiān)管資源與大量的監(jiān)管對象之間的矛盾突出，全部、全程、全方位監(jiān)管既不客觀也不現(xiàn)實，這是后續(xù)監(jiān)管需要解決的主要難點(diǎn)。

（3）核心是被許可人的守法自律

一方面，行政機(jī)關(guān)無力擔(dān)負(fù)起被許可人活動完全符合行政許可內(nèi)容的責(zé)任，另一方面，也無法單靠政府力量來實現(xiàn)對審批項目全方位、全過程監(jiān)管。因此，對被許可人是否按法律法規(guī)要求從事行政許可事項活動、全面落實審批時批復(fù)的實施方案的監(jiān)督，只能是被許可人來執(zhí)行,政府只是督促者、警告者、觀察者，而不是主體責(zé)任的替代者，因此被許可人守法守規(guī)在整個許可活動過程中極其重要。審批后的監(jiān)管，應(yīng)把監(jiān)管的行政目標(biāo)與被許可人的信譽(yù)機(jī)制相結(jié)合，激發(fā)被許可人守法的動力。

二、后續(xù)監(jiān)管機(jī)制中的主要問題分析

1.監(jiān)管體制問題

明確監(jiān)管中各利益相關(guān)方職責(zé)是監(jiān)管體制中最核心的問題，也是開展后續(xù)監(jiān)管的重要前提。行政審批體制改革10多年來，不少審批項目的后續(xù)監(jiān)管職責(zé)履行問題沒有實質(zhì)性進(jìn)展，這是導(dǎo)致審批后監(jiān)管薄弱、主動監(jiān)管不足等現(xiàn)狀問題的主要原因之一。

國務(wù)院近期文件中提出了“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的監(jiān)管主體界定原則，強(qiáng)調(diào)審批機(jī)關(guān)對保留的審批項目必須履行監(jiān)管職責(zé)；水利部出臺的文件進(jìn)一步確認(rèn)了 “誰審批、誰監(jiān)管”與“屬地管理”的原則。從字面上，“誰審批、誰監(jiān)管”是指依法享有審批許可權(quán)的行政主體，對其實施的行政審批事項進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理；“誰主管、誰監(jiān)管”是指依法享有行政管理權(quán)的行政主體，對其主管事項進(jìn)行事中事后監(jiān)督管理。這一原則的執(zhí)行，在于切實貫徹行政法治原則。在監(jiān)管責(zé)任主體方面，核心是明確第二個“誰”的問題。行政許可法、水行政許可實施辦法規(guī)定了行政許可實施機(jī)關(guān)對其審批的事項履行監(jiān)督檢查責(zé)任。一方面，水利審批項目也存在著“誰審批、誰監(jiān)管”中前后“誰”不一致的情況，如水土保持方案審批項目，水土保持法規(guī)定了水利部審批的項目由所在地流域機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)。另一方面，雖然不少針對審批項目開展的監(jiān)管行動還沒有常態(tài)化，實踐中一些地方執(zhí)法部門在執(zhí)法檢查中承擔(dān)了一部分后續(xù)監(jiān)管工作，如水法、防洪法等常態(tài)化執(zhí)法檢查等。就審批項目本身而言，項目的審批主體、監(jiān)管主體與執(zhí)法主體間的職責(zé)界定以及審批與監(jiān)管的法律責(zé)任還不明確。

2.監(jiān)管制度問題

監(jiān)管制度是規(guī)范監(jiān)督檢查的行動方案和辦事規(guī)程。2003年頒布的行政許可法明確了審批后的監(jiān)督管理制度。改革10多年來，相比于審批前置管理制度完善程度，后續(xù)監(jiān)管制度則較為薄弱，不少審批項目的后續(xù)監(jiān)管要求既缺少上位法的規(guī)定，也沒有建立相應(yīng)后續(xù)監(jiān)管制度。有法律依據(jù)的審批項目，實踐中通常的做法多是將執(zhí)法檢查與審批后監(jiān)督管理合在一起，這類審批項目也多采用的是實地調(diào)查法。審批后監(jiān)管制度的薄弱是導(dǎo)致審批后監(jiān)管沒有常態(tài)化的原因之一。

早在2001年，國務(wù)院就提出了行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行之有效的監(jiān)管制度，要求對保留的審批事項，法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件有明確監(jiān)管措施的，要按規(guī)定執(zhí)行；沒有明確規(guī)定監(jiān)管措施的，應(yīng)當(dāng)制定并嚴(yán)格落實監(jiān)管措施。2012年以來國務(wù)院出臺的一系列政策文件基本明確審批后監(jiān)管制度框架，在此基礎(chǔ)上，按照水利行政審批項目的性質(zhì)、特點(diǎn)和功能，建立、創(chuàng)新和完善后續(xù)監(jiān)管制度，為監(jiān)管常態(tài)化提供制度平臺。

3.監(jiān)管方法問題

后續(xù)監(jiān)管是一種過程監(jiān)管。理論上，如同審批項目逐一而為，審批后的項目也應(yīng)逐一全方位、全過程監(jiān)管，以及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)和不當(dāng)行為。盡管這種方式既不可能也不現(xiàn)實，但不會因難以監(jiān)管（缺位、不到位、方式不當(dāng)?shù)龋┒鴮?dǎo)致項目產(chǎn)生嚴(yán)重后果特別可能是災(zāi)難性后果的免責(zé)。因此，合理確定審批后監(jiān)管主要內(nèi)容和介入環(huán)節(jié)十分關(guān)鍵。

行政許可法等法律明確了后續(xù)監(jiān)管的主要方法，如核查材料、實地檢查等方式，這也是當(dāng)前水法、水土保持法監(jiān)督執(zhí)法中最常用的做法。根據(jù)審批項目后續(xù)監(jiān)管的難點(diǎn)，需要在審批環(huán)節(jié)就要充分考慮審批項目的性質(zhì)和功能，厘清項目實施中各種行為的特征，對有可能造成重大或較大影響、后果的環(huán)節(jié)進(jìn)行評估并形成可執(zhí)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加以重點(diǎn)管控，明確事中事后監(jiān)管的方法，如 “互聯(lián)網(wǎng)+”、雙隨機(jī)法、自檢法、信用法等，防止主要節(jié)點(diǎn)把控不嚴(yán)而導(dǎo)致重大事故發(fā)生。審批部門提出后續(xù)監(jiān)管要素和重要標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)后，還可提供可供被許可人自行選擇的后續(xù)監(jiān)管方式，輔之不定期雙隨機(jī)法等方法，激發(fā)被許可人守法自律機(jī)制，使行政審批后的監(jiān)管內(nèi)容成為“誠實、自律、守信、互信的社會信用體系”的組成部分。

三、建立和完善后續(xù)監(jiān)管機(jī)制對策

1.從行政審批角度，進(jìn)一步完善許可決定內(nèi)容

許可決定內(nèi)容是監(jiān)管的重要依據(jù)，按照依法監(jiān)管和監(jiān)管新方法等要求，應(yīng)進(jìn)一步完善批文中有關(guān)后續(xù)監(jiān)管的要求。在水行政審批的批復(fù)文件中，不僅要明確后續(xù)監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任，還應(yīng)明確不同時段、不同階段的重點(diǎn)監(jiān)督要點(diǎn)和監(jiān)管方法，預(yù)先告知被許可人后續(xù)監(jiān)管各類監(jiān)管措施，并供被許可人選擇。

2.從被許可人角度，完善后續(xù)監(jiān)管機(jī)制

①相對人的自律：告知被許可人審批后續(xù)監(jiān)管的有關(guān)要求，要求被許可人做出信用承諾，對落實審批方案及違約責(zé)任做出書面承諾。②守信激勵：參照國家有關(guān)誠信激勵機(jī)制和綠色信用制度，對守法誠信的企業(yè)免除后續(xù)驗收手續(xù)，對符合一定條件的誠信企業(yè)，在日常檢查、專項檢查中優(yōu)化檢查頻次，在辦理行政許可過程中，可根據(jù)實際情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施，通過多種措施和方法，激勵企業(yè)遵紀(jì)守法的能動性。③對發(fā)生整改的項目，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)監(jiān)管。④對失信者實施嚴(yán)格懲戒，出現(xiàn)重大異常信用記錄且未按規(guī)定整改的項目單位，在有關(guān)信用信息系統(tǒng)平臺向社會公布并納入“黑名單”，起到懲戒的作用。⑤對不能整改的項目或已造成嚴(yán)重?fù)p害、形成惡劣影響的項目，要依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

3.從監(jiān)管體制角度，解決好“誰監(jiān)管”的問題

按照“誰審批、誰監(jiān)管”和“權(quán)責(zé)一致”要求的原則，審批部門是責(zé)無旁貸的后續(xù)監(jiān)管主體，必須要強(qiáng)化審批主體的監(jiān)管責(zé)任。一是建立責(zé)任清單，明確監(jiān)督職責(zé)范圍、管理流程、監(jiān)督方式等，并向社會公開；二是要制定年度后續(xù)監(jiān)管計劃和方案，并指導(dǎo)和督導(dǎo)屬地部門加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。此外，除了在批復(fù)文件中明確后續(xù)監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任外，審批部門項目所在地方水行政主管負(fù)有屬地管理責(zé)任，要加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查。

隨著行政執(zhí)法體制改革的深入，可以預(yù)計，審批和監(jiān)管的適當(dāng)分離也將成為一種監(jiān)管方式，執(zhí)法機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門將承擔(dān)越來越多的后續(xù)監(jiān)管任務(wù)。在這種情形下，就需要明晰包括審批部門、法律規(guī)定的監(jiān)管部門、屬地部門、執(zhí)法部門、被許可人以及社會參與方等利益相關(guān)方職責(zé)，建立起符合行政審批體制改革要求的監(jiān)管體制。

4.從監(jiān)管方法角度，建立多樣化過程監(jiān)管方式

一方面，國務(wù)院目前已提出了“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、隨機(jī)抽查、告知承諾、舉報獎勵等多種監(jiān)管方法，水利部也提出了在線監(jiān)管、項目稽查、專項治理、執(zhí)法檢查、督促整改、查辦案件、行政問責(zé)、守信激勵和失信懲戒機(jī)制等多種手段，大大完善了責(zé)任主體常態(tài)化的監(jiān)督檢查工作機(jī)制。另一方面，相對數(shù)量多、分布廣的審批項目，審批部門、屬地部門的監(jiān)管力量明顯不足，難以有效應(yīng)對，還可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項目監(jiān)管，促進(jìn)政府監(jiān)管和社會參與有機(jī)結(jié)合，依靠市場機(jī)制保障公共利益，相較于傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，可以使監(jiān)管更為專業(yè)化和常態(tài)化。

5.從監(jiān)管制度角度，制定并嚴(yán)格落實監(jiān)管措施

按照國務(wù)院提出的有關(guān)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管政策要求和辦法，根據(jù)監(jiān)管項目實際情況，及時建立、補(bǔ)充、修訂、完善相關(guān)規(guī)范性文件，明確監(jiān)督管理內(nèi)容和方法，明確審批事項所對應(yīng)內(nèi)容的監(jiān)督檢查方式、監(jiān)督檢查周期及頻率、監(jiān)督檢查程序、檢查人員的責(zé)任以及企業(yè)誠信激勵機(jī)制等，建立起細(xì)致完備、切實可行的后續(xù)監(jiān)管制度。

四、主要建議

1.后續(xù)監(jiān)管要與法治同行，加快法律法規(guī)制度建設(shè)

法律的權(quán)威在于實施，法律的生命力也在于實施。新時期行政審批體制改革要求運(yùn)用法治思維和法治方式開展履行監(jiān)管職能。為了盡快實現(xiàn)公開、規(guī)范、透明的依法監(jiān)管，依據(jù)行政許可法、水法、防洪法、水土保持法等法律以及《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》等法規(guī)性文件，加強(qiáng)和加快法律制度建設(shè)，修訂水法、防洪法、水土保持法、水文條例等法律法規(guī)，補(bǔ)充、完善行政審批后續(xù)監(jiān)管方面的內(nèi)容，進(jìn)一步明確監(jiān)管原則、監(jiān)管職責(zé)權(quán)限和內(nèi)容，完善監(jiān)管方法、內(nèi)容的規(guī)定，按照法律制度要求，處理好監(jiān)管措施、行政處罰和加大經(jīng)濟(jì)成本的關(guān)系，強(qiáng)化檢查結(jié)果的法律化手段，嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)活動，提高違法和失信成本，增加法律的有效性和威懾力，著力建設(shè)法治化監(jiān)管環(huán)境。

2.積極引入和創(chuàng)新監(jiān)管新方法

為提高后續(xù)監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，根據(jù)審批項目特點(diǎn)和監(jiān)管需要，積極引入和創(chuàng)新監(jiān)管新方法。如適宜“互聯(lián)網(wǎng)+”核查的就可以采取互聯(lián)網(wǎng)核查方式；對一些面狀項目、線狀項目，可探索無人機(jī)檢查方式，既客觀又便利。目前，國家積極推廣政府購買服務(wù)，也可引入到后續(xù)監(jiān)管中。

3.發(fā)揮社會力量和作用

引導(dǎo)社會力量廣泛參與監(jiān)督管理，鼓勵社會公眾通過互聯(lián)網(wǎng)、舉報電話、投訴信箱等渠道反映有關(guān)問題，形成監(jiān)管合力。健全公眾參與監(jiān)督的獎勵機(jī)制，充分發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用。建立和完善有獎舉報制度，依法為舉報人保密。強(qiáng)化輿論監(jiān)督，曝光典型案件，震懾違法犯罪行為，提高公眾認(rèn)知和防范能力。

責(zé)任編輯 張瑜洪

Perfection of follow-up supervision mechanism after government approval of water projects

Li Xiangyun

In contrast with project approval,follow-up supervision is relatively weak due to the lacking and imperfection of legal provisions.This has been the result of poor management that"giving more attention on approval than follow-up supervision".Respective solutions are offered that concentrate on five respects of administrative approval,permit receiver,supervision system,monitoring methods and supervisory system.

administrative approval;follow-up supervision mechanism;countermeasure;perfection

F406.17+TV

B

1000-1123（2016）18-0022-03

2016－06－30

李香云，研究員。