淺議我國(guó)的立法聽證制度

武靜麗

中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東　青島　266100

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淺議我國(guó)的立法聽證制度

武靜麗

中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100

摘要：立法聽證制度作為程序民主的一種重要表現(xiàn)形式，是一種重要的制度創(chuàng)新，有助于公民直接參與立法，并能夠促進(jìn)立法的科學(xué)化與民主化。目前，雖然立法聽證制度在我國(guó)已經(jīng)得以正式確立并取得了一定的效果，但其在實(shí)施過程中仍存在許多問題，因此有必要進(jìn)一步完善立法聽證制度，解決其存在的問題，促進(jìn)我國(guó)民主法制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：立法聽證；聽證范圍；公眾參與；制度

所謂立法聽證制度，其主要是指立法主體在立法過程中，聽取政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人員的意見，從而為立法主體制定規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種制度。[1]2000年3月第九屆全國(guó)人大三次會(huì)議召開并通過了《立法法》，該法第34條第一款①以及第58條②對(duì)立法聽證內(nèi)容作出了規(guī)定，這是立法聽證制度在我國(guó)法律中的首次正式確立，對(duì)我國(guó)民主法制的建設(shè)和法律體制的進(jìn)一步完善發(fā)揮了極為重要的作用。

一、我國(guó)立法聽證制度的實(shí)施現(xiàn)狀

自2000年我國(guó)《立法法》通過并確立立法聽證制度以來，立法聽證制度在我國(guó)不斷發(fā)展并逐步走向完善，在各地都取得了一定的成效。就“國(guó)家”立法的層面而言，2005年9月27日，全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》中的個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題舉行了立法聽證會(huì)，這是我國(guó)《立法法》頒布并確立立法聽證制度以來由全國(guó)人大常委會(huì)舉行的第一次立法聽證，較之前全國(guó)人大經(jīng)常采用的舉行座談會(huì)或者公布立法草案等方式，立法聽證會(huì)能夠吸納更多利益群體的意見，有利于立法聽證制度在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展與完善。就“地方”立法層面而言，各地人大及其常委會(huì)以及人民政府將立法聽證制度作為立法民主化的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，[2]以《立法法》中的規(guī)定作為法律依據(jù)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)際情況相繼制定了立法聽證規(guī)則，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了立法程序，以促進(jìn)立法聽證制度在地方立法中的實(shí)施。到2005年，我國(guó)31個(gè)省市(不含臺(tái)港澳)中，絕大多數(shù)省市的人大或政府進(jìn)行過立法聽證實(shí)踐或制定了專門的立法聽證規(guī)則。[3]到2006年已有31個(gè)省級(jí)人大機(jī)關(guān)先后舉行了45次立法聽證會(huì)。這些都表明了立法聽證制度在立法實(shí)踐中得以實(shí)施，并對(duì)立法的進(jìn)一步完善起到了一定的作用。

雖然立法聽證制度已在我國(guó)法律中確立并得到了一定的發(fā)展，但是在實(shí)踐中該制度的實(shí)施也存在許多問題，并受到許多限制。由于立法聽證在各地具有不同的立法規(guī)則，缺乏具體的規(guī)范化實(shí)施程序，經(jīng)常使得立法聽證的效果大打折扣。而且許多立法聽證的結(jié)果對(duì)立法的影響甚微，并不能真實(shí)地反映民意，如價(jià)格聽證會(huì)中出現(xiàn)的“逢聽必漲”的情形等，使得立法聽證制度在我國(guó)的開展呈現(xiàn)出“一邊熱”的情形，即立法機(jī)關(guān)對(duì)舉行立法聽證會(huì)積極熱情，而公眾則鮮少甚至不愿參加立法聽證。這些情形的出現(xiàn)都表明立法聽證制度在我國(guó)需要進(jìn)一步完善才能真正地發(fā)揮其功效。作為一種民主立法制度，立法聽證的出現(xiàn)和效果，是同一定條件相關(guān)聯(lián)的。從根本上說，它的走向還取決于中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、法治的全局性狀況。[4]因此，要從我國(guó)的法制體系與現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，不斷克服該制度實(shí)施的障礙，促進(jìn)民主法制社會(huì)的建設(shè)。

二、我國(guó)立法聽證制度存在的問題

由于立法聽證制度在我國(guó)起步較晚，其實(shí)施的基礎(chǔ)較為薄弱。從立法聽證制度在各地的運(yùn)行來看，其受限于法制體系與國(guó)情影響，仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)為：

(一)立法聽證的法律依據(jù)不明確，法律規(guī)范不統(tǒng)一

立法聽證制度在我國(guó)雖得到普遍推廣，但仍處于不完備的狀態(tài)，其實(shí)施的法律依據(jù)較為模糊。我國(guó)目前關(guān)于立法聽證制度的基本法律規(guī)定僅限于《立法法》，而《立法法》只是將立法聽證作為立法機(jī)關(guān)在立法過程中“聽取意見”的一種方式，與舉行立法聽證會(huì)相并列的還有舉行座談會(huì)、論證會(huì)等可供選擇的方式，即立法聽證并不是法定的必經(jīng)程序，立法機(jī)關(guān)在聽取意見時(shí)享有一定的自由裁量權(quán)，可以自行決定是否舉行聽證會(huì)，這就使得立法聽證的法律保障較為薄弱。此外，對(duì)于地方立法聽證制度而言，嚴(yán)格來講并沒有法律依據(jù)。因?yàn)椤读⒎ǚā分饕轻槍?duì)全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院的立法行為，并不具體涉及地方立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法行為，所以《立法法》中有關(guān)立法聽證制度的規(guī)定是否同樣適用于地方立法仍有待考察，地方立法聽證制度的開展受到了限制。

此外，有關(guān)立法聽證的法律規(guī)范并不統(tǒng)一，具體而言，我國(guó)目前就立法聽證的法律規(guī)范主要有四個(gè)不同位階的法律規(guī)定：基本法律《立法法》的規(guī)定、行政法規(guī)《規(guī)章制定程序條例》和《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的規(guī)定。其中，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中有關(guān)立法聽證制度的規(guī)定是基本的法律依據(jù)，各地人大及人民政府在此基礎(chǔ)上制定不同的法律規(guī)范，但是因此也形成各地地方立法聽證的法律規(guī)定之間相互沖突的情形，導(dǎo)致了立法聽證制度在不同地方有不同的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)了下位法與上位法相沖突的情形，因此有必要統(tǒng)一與規(guī)范不同位階關(guān)于立法聽證制度的規(guī)定，形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)的立法聽證法律體系框架。

(二)立法聽證的范圍不明確

從法律規(guī)定來看，《立法法》第34條、第58條明確規(guī)定了舉行聽證會(huì)可以作為聽取意見的一種方式，但也只是對(duì)立法聽證制度作了一項(xiàng)原則性的規(guī)定，將其限定為聽取意見可供選擇的方式之一，并沒有明確指出“可以”以及“應(yīng)該”舉行聽證會(huì)實(shí)施立法聽證的情形，無法確定實(shí)施立法聽證的事項(xiàng)，使得立法聽證的范圍不明確；從實(shí)踐情況來看，各地的立法聽證規(guī)則對(duì)聽證范圍也沒有加以具體規(guī)定，聽證會(huì)的舉行主要集中在一些與公眾利益密切相關(guān)、影響較大的社會(huì)熱點(diǎn)事件，所涉及的范圍較為狹窄，如《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽證條例》第六條就規(guī)定了四類可以聽證的事項(xiàng)，③這可能會(huì)導(dǎo)致一些迫切需要立法聽證制度來體現(xiàn)公眾意見的立法事項(xiàng)被排除在外，無法積極的將公眾利益訴求體現(xiàn)在立法過程中，不利于實(shí)現(xiàn)立法決策的民主化與立法結(jié)果的科學(xué)化，限制了立法聽證制度實(shí)施的效果。

(三)立法聽證參加人的確定存在問題

民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)。[5]而在《立法法》中并未對(duì)可以參加立法聽證的主體作相關(guān)規(guī)定，各地方在其地方立法聽證規(guī)則中對(duì)聽證參加人也只是作了一個(gè)原則性的規(guī)定或根本未作規(guī)定，常常只是強(qiáng)調(diào)讓受到影響的相關(guān)利益主體以及有關(guān)公眾參與到立法聽證中，但對(duì)選擇利益主體的標(biāo)準(zhǔn)并未予以界定，且對(duì)聽證參加人的代表性判定以及構(gòu)成比例等并未詳細(xì)規(guī)定，使得在聽證參加人的選擇上具有很大的隨意性。此外，立法部門總是希望制定并通過法規(guī)，無形中會(huì)對(duì)那些可能提出反對(duì)意見的人產(chǎn)生抵觸，這就會(huì)影響聽證參加人的選擇和確定結(jié)果。[6]立法聽證參加人選擇的隨意性將會(huì)使得聽證意見不能廣泛代表民意，具有一定的偏見或者傾向，最終導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)在立法過程中不能全面采納公眾意見，不利于實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化與民主化。

(四)立法聽證制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督

立法聽證制度能否良好地運(yùn)行一定程度上取決于對(duì)它的監(jiān)督是否有力。而在我國(guó)的立法聽證制度中，聽證信息公開的不完備以及聽證結(jié)果處理的不公開使得監(jiān)督難以展開，而公眾聽證意識(shí)的淡薄以及有關(guān)部門重實(shí)體輕程序的意識(shí)都限制了公眾對(duì)立法聽證的有效監(jiān)督，使其怠于對(duì)聽證制度進(jìn)行監(jiān)督并提出意見。此外，我國(guó)目前也未形成一套完善的監(jiān)督體制，法律中并未規(guī)定對(duì)立法聽證制度的監(jiān)督主體以及監(jiān)督權(quán)限，也未規(guī)定未實(shí)施立法聽證的相關(guān)法律后果，最終導(dǎo)致了立法聽證制度處于缺乏有效監(jiān)督的狀態(tài)，不利于立法聽證制度合法有效的實(shí)施。

三、完善我國(guó)的立法聽證制度

立法聽證制度在我國(guó)確立雖已有十多年，但其仍處于發(fā)展階段，在具體實(shí)施過程中仍然存在許多問題，因此完善我國(guó)的立法聽證制度是大勢(shì)所趨。主要可以從以下四個(gè)方面予以發(fā)展完善：

(一)加強(qiáng)和完善立法聽證法律體系

一個(gè)制度的良好運(yùn)行必須有一個(gè)完善的法律體系予以支撐，鑒于我國(guó)立法聽證制度存在法律依據(jù)不明確以及法律規(guī)范不統(tǒng)一的情況，可以從以下兩方面著手以加強(qiáng)和完善立法聽證法律體系：

一方面，明確我國(guó)立法聽證的法律依據(jù)并加以規(guī)范。首先，修改作為立法聽證基本法律依據(jù)的《立法法》，明確規(guī)定將立法聽證制度的適用擴(kuò)大至地方立法過程中，而不僅僅是限定在全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院的立法中，為我國(guó)地方立法過程中聽證制度的運(yùn)行提供明確的法律依據(jù)。此外，可以在行政法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中對(duì)立法聽證的程序、方式等予以進(jìn)一步規(guī)定和完善，確保立法聽證制度做到有法可依。

另一方面，構(gòu)建統(tǒng)一的立法聽證法律規(guī)范。依據(jù)單行法律與行政法規(guī)對(duì)立法聽證制度作出的規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)以及人民政府以下位法服從上位法為原則，在地方性法規(guī)和行政規(guī)章中制定詳盡的地方立法聽證規(guī)則，同時(shí)注意協(xié)調(diào)不同法律文件中對(duì)該制度的規(guī)定，解決立法沖突，使不同位階以及同一位階中關(guān)于該制度的規(guī)定能夠配合運(yùn)作，構(gòu)建一個(gè)完善的立法聽證法律體系框架。

(二)明確界定立法聽證的范圍

立法聽證范圍的大小直接影響著公眾可以參與立法的范圍大小，如果界定范圍過大，則會(huì)導(dǎo)致立法成本過高，降低我國(guó)的立法效率，不符合立法的宗旨。而如果界定范圍過于狹窄，則無法保證立法質(zhì)量的提高，使得公眾不能積極廣泛地參與到立法過程中，極易使立法聽證流于形式，因此要合理界定立法聽證的范圍并在相關(guān)法律中予以明確規(guī)定。具體而言，即法律對(duì)立法聽證范圍的規(guī)定應(yīng)該是詳盡而具體的，做到宜細(xì)不宜粗。一方面，應(yīng)規(guī)定“應(yīng)該”進(jìn)行聽證的事項(xiàng)，將聽證作為這些事項(xiàng)的法定程序，確立立法聽證的法律地位。同時(shí)對(duì)不舉行聽證的事項(xiàng)在法律中予以明確規(guī)定，而在排除不進(jìn)行聽證的事項(xiàng)以及必須聽證的事項(xiàng)之外的其他事項(xiàng)(即“可以”聽證的事項(xiàng))則無須在法律中作出規(guī)定。另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)立法聽證的范圍，不僅局限于影響重大的某些領(lǐng)域的立法，而應(yīng)擴(kuò)大至所有影響重大、矛盾集中的立法中，且賦予公民、法人和其他組織可以要求舉行聽證的權(quán)利，而不是將舉行聽證作為僅為行政機(jī)關(guān)和立法部門可以享有的權(quán)利。通過對(duì)公眾積極要求舉行聽證的事項(xiàng)的總結(jié)，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大我國(guó)立法聽證的范圍，激發(fā)公眾參與立法聽證的積極性。

(三)確立并完善聽證參加人的遴選機(jī)制

立法會(huì)不可避免的牽涉不同主體的利益，立法的過程實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)與平衡利益的過程，而立法聽證則為表達(dá)不同主體的利益提供了重要渠道，因此在確定可以參與立法聽證的主體時(shí)要嚴(yán)格與審慎。首先，確立聽證參加人的遴選標(biāo)準(zhǔn)，即參加人應(yīng)具有廣泛代表性與公平代表性，設(shè)定可以成為聽證參加人的條件，排除一些不符合條件的人選。其次，在遴選方式上，可以采用比例代表制、職業(yè)代表制以及地區(qū)代表制等方法，確保不同職業(yè)不同社會(huì)階層的人皆能參與到立法聽證中來，以保證立法的民主。再次，確立統(tǒng)一的遴選程序，即確立具體的產(chǎn)生聽證參加人的步驟，做到遴選過程的公平與公開，保證產(chǎn)生聽證參加人的過程是合法有效的。最后，在聽證參加人中，除了規(guī)定具體的聽證參加人的人數(shù)，還要為專家學(xué)者保留一定比例的名額，因?yàn)榱⒎ň哂幸欢ǖ膶I(yè)性，有必要讓專家學(xué)者參與到立法聽證中來對(duì)立法給予一定的指導(dǎo)與建議，也讓普通民眾對(duì)立法有更深入的了解與認(rèn)識(shí)。

(四)完善立法聽證的監(jiān)督機(jī)制

有效地監(jiān)督可以進(jìn)一步促進(jìn)立法聽證制度的良好運(yùn)行以及效果的實(shí)現(xiàn)，對(duì)立法聽證制度監(jiān)督的缺失極易使該制度成為“走過場(chǎng)”的制度，因此有必要構(gòu)建一個(gè)較為完善的立法聽證監(jiān)督機(jī)制。一方面，加強(qiáng)立法聽證的內(nèi)部監(jiān)督，可通過事前引導(dǎo)以及事后復(fù)查方式進(jìn)行監(jiān)督，明確不舉行立法聽證以及違法實(shí)施立法聽證時(shí)相關(guān)主體的法律責(zé)任，通過責(zé)任追究機(jī)制的建立與完善來督促立法聽證制度的實(shí)施；另一方面，加強(qiáng)立法聽證的外部監(jiān)督，包括媒體監(jiān)督以及人民群眾的監(jiān)督?？梢酝ㄟ^借鑒美國(guó)的有關(guān)做法，引導(dǎo)外部力量的監(jiān)督以保證立法聽證的實(shí)施。如美國(guó)在其眾議院章程中規(guī)定：“任何一次由委員會(huì)或下屬委員會(huì)(除了公務(wù)員行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)或其下屬委員會(huì))舉行的聽證會(huì)都應(yīng)該對(duì)公眾開放，包括對(duì)廣播、電視及攝像的開放?！盵7]我國(guó)也可以在相關(guān)法律中加以規(guī)定，賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，通過聽證過程與結(jié)果的公開為監(jiān)督的實(shí)施提供便利的條件。

[注釋]

①<立法法>第34條第一款規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見.聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式.”

②<立法法>第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見.聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式.”

③這四項(xiàng)是：涉及社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的事項(xiàng)；涉及對(duì)特定組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)或者對(duì)公共利益有影響的事項(xiàng)；常委會(huì)、專門委員會(huì)和工作委員會(huì)組成人員之間出現(xiàn)較大意見分歧的事項(xiàng)；需要廣泛聽取意見、搜集信息的事項(xiàng).

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作者簡(jiǎn)介：武靜麗，女，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，2014級(jí)碩士研究生，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0166-03