“毛地掛牌、凈地交付”出讓方式的法律問題研究

宋崇迪

江蘇道文律師事務(wù)所，江蘇　淮安　223001

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“毛地掛牌、凈地交付”出讓方式的法律問題研究

宋崇迪

江蘇道文律師事務(wù)所，江蘇淮安223001

摘要：我國現(xiàn)行土地出讓政策實(shí)行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴(yán)格貫徹落實(shí)，有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實(shí)際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。這些出讓合同在履行過程中一旦產(chǎn)生糾紛，政府和土地受讓人對(duì)合同性質(zhì)、效力、違約責(zé)任等均會(huì)出現(xiàn)巨大分歧。本文基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對(duì)這種出讓模式相關(guān)法律問題進(jìn)行研究探討。

關(guān)鍵詞：“毛地掛牌、凈地交付”；概念；法律效力；法律風(fēng)險(xiǎn)

近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全完善，相關(guān)政策明確要求土地實(shí)行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴(yán)格貫徹該落實(shí)。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實(shí)際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。究其原因，其中很重要的一條是在當(dāng)前發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)下行的背景下，地方政府財(cái)政吃緊，沒有足夠的資金進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)中的整理、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在暫時(shí)又無法擺脫土地財(cái)政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，大量出讓合同中出現(xiàn)了“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產(chǎn)生糾紛，政府和土地受讓人對(duì)合同的性質(zhì)、效力、違約責(zé)任等均出現(xiàn)巨大分歧。本文正是基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對(duì)這種模式的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究探討。

一、“毛地”“凈地”概念

“毛地”和“凈地”雖不是法律術(shù)語，但在相關(guān)政策文件中對(duì)此已有表述，國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》中規(guī)定，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓。國土資源部、住房和建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》中規(guī)定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對(duì)“凈地”、“毛地”的概念進(jìn)行定義，以便準(zhǔn)確適用。所謂“凈地”，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動(dòng)工開發(fā)等所必要的基本條件[1]。

“毛地”是相對(duì)于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權(quán)屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點(diǎn)中的兩點(diǎn)或全部。

二、“毛地”出讓與“凈地”出讓的歷史沿革

自土地有償使用制度建立以來，我國的土地出讓工作取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。土地財(cái)政在此背景下也應(yīng)運(yùn)而生，并且成為很多地方政府財(cái)政收入的主要來源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》賦予開發(fā)商拆遷人資格，加之地方政府的財(cái)政資金不足，土地的出讓大部分是“毛地”出讓，由開發(fā)商承擔(dān)拆遷工作。

這種模式在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到了降低拆遷成本、提高拆遷效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的效果。但很快，其弊端就顯示出來。一方面，由于開發(fā)商天然的利益最大化的本性，在拆遷過程中采用非法手段野蠻拆遷的情況頻現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的合法權(quán)益，造成社會(huì)負(fù)面影響，并在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，由于地價(jià)上漲，開發(fā)商囤地待漲的情況也愈發(fā)嚴(yán)重，造成土地大量閑置。同時(shí)，地方政府意識(shí)到，土地是否經(jīng)過一級(jí)開發(fā)，出讓價(jià)格有天壤之別。一項(xiàng)針對(duì)北京市中心城區(qū)地價(jià)的分析數(shù)據(jù)表明，當(dāng)政府出讓的地塊經(jīng)過了一級(jí)開發(fā)后，只需40%的土地出讓金就能覆蓋所有一級(jí)開發(fā)和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一級(jí)開發(fā)產(chǎn)生的。而當(dāng)政府出讓的土地未經(jīng)一級(jí)開發(fā)時(shí)，土地增值收益就會(huì)流向土地開發(fā)商，從而大幅減少政府的土地出讓收益[2]。在這種背景下，國務(wù)院以及相關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策對(duì)此予以調(diào)整，實(shí)行“凈地”出讓政策?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》(國辦發(fā)[2004])規(guī)定，嚴(yán)禁未經(jīng)拆遷安置補(bǔ)償，收回原土地使用權(quán)而直接供應(yīng)土地；國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》(國地資電發(fā)[2007]36號(hào))規(guī)定，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓；國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》(國地資發(fā)[2010]151號(hào))明確不得“毛地”出讓；國土資源部《閑置土地處置辦法》(2012年6月1日國土資源部令第53號(hào))中規(guī)定了土地出讓應(yīng)當(dāng)權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛、地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確、動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件。

三、“毛地掛牌、凈地交付”土地使用權(quán)出讓模式的法律效力

盡管諸多文件規(guī)定土地應(yīng)當(dāng)“凈地”出讓，但由于法律對(duì)“毛地”出讓未作禁止性規(guī)定，加之純“凈地”出讓需要地方政府前期大量的資金投入，一些地方“毛掛凈交”，即在“毛地”的情況進(jìn)行招拍掛形成土地交易。政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍辈⒃谝?guī)定時(shí)間內(nèi)將“凈地”交付給開發(fā)商[3]。

這種模式易造成對(duì)其性質(zhì)認(rèn)識(shí)的混亂，其到底是“毛地”出讓，還是“凈地”出讓。筆者認(rèn)為，這種模式屬于“毛地”出讓。理由是，不管是國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規(guī)定的是土地出讓前達(dá)到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項(xiàng)義務(wù)。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權(quán)變更手續(xù)，但土地出讓的法律關(guān)系已經(jīng)成立。故簽訂土地出讓合同時(shí)未達(dá)到“凈地”條件的，均屬于“毛地”出讓。

既然有如此多的文件規(guī)定不得“毛地”出讓，那么“毛地掛牌、凈地交付”合同是否無效呢？如果合同無效，對(duì)雙方承擔(dān)民事責(zé)任有巨大影響。同時(shí)，如果合同無效給國家造成一定損失，則政府官員有濫用職權(quán)之嫌，如果數(shù)額巨大，甚至有可能構(gòu)成犯罪。因此，對(duì)于政府而言，明確認(rèn)識(shí)此類合同的效力非常重要。

筆者認(rèn)為，“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規(guī)定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應(yīng)當(dāng)肯定的。理由是：第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定的形式進(jìn)行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關(guān)于合同無效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。國務(wù)院、國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，不屬于法律的強(qiáng)制性禁止規(guī)定，不產(chǎn)生合同無效的法律后果。司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)未達(dá)到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認(rèn)定，如江蘇省高級(jí)人民法院(2014)蘇民終字第00374號(hào)判決即對(duì)未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認(rèn)。

四、“毛地掛牌，凈地交付”模式中，各方當(dāng)事人的法律風(fēng)險(xiǎn)

“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個(gè)合同關(guān)系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征收拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據(jù)受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級(jí)開發(fā)的投資回報(bào)。

在當(dāng)前房地產(chǎn)市場不景氣的環(huán)境下，這種模式隱含著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府而言，如果選擇的開發(fā)商資金實(shí)力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現(xiàn)開發(fā)商資金不足導(dǎo)致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發(fā)商也確定無力繼續(xù)投資，則政府就會(huì)面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時(shí)安置費(fèi)等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級(jí)開發(fā)合作協(xié)議時(shí)不夠謹(jǐn)慎，土地成本測算不夠精準(zhǔn)，也容易出現(xiàn)拆遷成本超出投資預(yù)算而無力承擔(dān)的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進(jìn)展緩慢或者嚴(yán)重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢必出現(xiàn)投資成本加大，失去商業(yè)機(jī)會(huì)等情況。這兩種情況都極易造成項(xiàng)目擱淺的局面。一旦項(xiàng)目擱淺，則政府和土地受讓人都會(huì)產(chǎn)生巨大的損失。

綜上，筆者認(rèn)為，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓方式，是在特定歷史條件下的產(chǎn)物。其大量存在會(huì)產(chǎn)生諸如土地閑置、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加等后果。建議立法機(jī)關(guān)對(duì)此情況研究論證后，以法律或行政法規(guī)的形式，對(duì)“毛地”出讓予以禁止，以確?！皟舻亍背鲎屨叩挠行鋵?shí)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]郄建榮.閑置土地處置辦法旅行“凈地”出讓將堵死政府原因致土地閑置開發(fā)商一手交閑置費(fèi)一手漲房價(jià)不再可能[N].法制日?qǐng)?bào)，2012-7-3.

[2]張弦.公私合作(PPP)的成敗之道[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2015.

作者簡介：宋崇迪，江蘇道文律師事務(wù)所律師。

中圖分類號(hào)：D922.3；F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0159-02