論行政許可的公益原則

張增旗

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津　300380

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論行政許可的公益原則

張增旗

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380

摘要：公益原則是一項被多國公認的、重要的法律原則，在行政許可法上如何體現(xiàn)關(guān)系到法的完整性和社會安定。遺憾的是我國的行政許可法不但沒有對公益原則予以明確規(guī)定，而且鮮有文章對行政許可公益性原則進行深入研究。通過對其概念、內(nèi)容概述，提出在行政許可法中樹立公益原則意義。

關(guān)鍵詞：行政許可；公益原則；內(nèi)涵；意義

行政許可作為一種重要的國家行政管理的手段，從設定開始，經(jīng)過實施、監(jiān)督檢查程序，最后到法律責任的追究，有著自己一套完整的體系，在行政管理實踐中發(fā)揮著不可替代的積極作用。2016年是《中華人民共和國行政許可法》實行的十二周年，也是中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要，簡稱“十三五”規(guī)劃開局之年。在政府職能從管制型向服務型、法治型轉(zhuǎn)變、極力推進簡政放權(quán)的背景下，對行政許可公益原則的研究就非常有必要。

一、公益原則概述

(一)問題的提出

行政許可是行政機關(guān)進行事前監(jiān)管的重要手段，通過行政許可這種具體行政行為，對公民、法人和其他組織的利益進行協(xié)調(diào)。既然是對行政相對人的切身利益進行平衡，因為行政許可往往是對公共事務的處理，所以就涉及到了公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。那么到底應該怎么掌握這樣的一個平衡點呢？不同的國家、不同的法律制度之間是不是有相同的原則對這種具體行政行為進行指導呢？

通過對德國、日本、美國的行政許可原則匯總、比較，我們可以看出公益原則是共通的。在美國，所有的行政許可必須遵循公益原則；在德國，公益原則是許可的基礎(chǔ)；在日本，行政均應從公益的角度進行判斷①。反觀我國的《行政許可法》可以看出，雖然我們并沒有公益原則肯定為基本原則，但是我們法律條文中卻有關(guān)于公益原則的表述。那么對于我國的公益原則應該怎樣理解？

(二)公益原則的內(nèi)涵

公益原則，是被法學界公認的一個不確定的法律概念。正因為如此，許多學者對公益原則的概念內(nèi)涵有自己獨特的見解。歸納下來，主要有以下三種觀點：

第一種觀點認為公益等同于公共利益。以“公共利益簡稱公益”②觀點為代表，這也是絕大多數(shù)學者支持的觀點。因為將公益歸結(jié)為公共利益的簡稱，這樣就可以將行政許可法法與憲法的公共利益概念統(tǒng)一，從而體現(xiàn)出行政法與憲法在法律體系上的緊密關(guān)系。即使認同公益是公共利益的簡稱，但是，對于公共利益的理解也不盡相同。有人則認為公共利益是“社會共同的、整體的、綜合的和理性的利益”；有人認為“公共利益是集體利益，集體可大可小”；有的人認為“公共利益是每個個人利益的總和”。

第二種觀點認為公益具有兩種涵義：一是“公共安全、社會秩序等公共利益的事項”。二是對“以實現(xiàn)公益為目的對行政相對人權(quán)利和自由的解禁”③。從行政許可的內(nèi)容和意義兩個不同的方面對公益原則概念進行了表述，讓我們更容易理解，也對于第一種觀點進行了升華。

第三種觀點是與前蘇聯(lián)刑事訴訟中的公益原則相關(guān)聯(lián)。認為公益含義是“國家和社會的公共利益”。這樣一來，公益原則把國家、社會和個人利益都進行了融合，范圍更加寬泛。

三種觀點相比較而言，第一種結(jié)合憲法這一根本大法中關(guān)于“公共利益”的概念內(nèi)涵，使這一法律概念顯得更系統(tǒng)，但是并沒有體現(xiàn)出“公共利益”在行政許可法原則中的特點；第二種觀點除了吸收第一種觀點的同時，突出對行政相對人利益的保護，更加全面，缺點就是略顯籠統(tǒng)；第三種則顯得更沒有說服力，有照搬刑事訴訟中公共利益概念的嫌疑。

結(jié)合上述三種觀點，筆者認為確定公益原則的概念內(nèi)涵應該從以下三點入手：首先，應該從字面意義的層次進行解析。法律是由句子來表達，而句子都是由詞語構(gòu)成。我國漢語文化博大精深，同樣的詞語放在不同的法律環(huán)境下會有不同的含義。公益，從字面上理解，公為公共、大家而與個人相對，益為利益、權(quán)益，公益即為社會公共的利益。其次，應該從《行政許可法》立法背景和立法目的層次進行理解。加入WTO后市場經(jīng)濟變化為立法背景；《行政許可法》對于立法目的也有準確的規(guī)范。最后，應該以《憲法》對于相關(guān)原則的規(guī)定為依據(jù)。憲法是我國根本大法，是其他部門法立法的根據(jù)。應該根據(jù)憲法中公共利益的相關(guān)立法精神確定公益原則的內(nèi)涵。

綜上所述，筆者認為公益原則概念有以下三點；第一，公益原則包含公共利益而不限于公共利益，還應包含社會秩序以及行政相對人的權(quán)益在內(nèi)；第二，公益原則應該是一個具有浮動性的原則，根據(jù)行政許可的設定、實施、監(jiān)督等不同程序而有所變化。不能將公益原則限定在一個范圍而通用整個行政許可行為；第三，公益原則應該更加體現(xiàn)社會主義“以人為本”的法治理念。

(三)公益原則的意義

行政許可法公益原則的確立和完善，在我們中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步形成的今天，意義是非常重大的。

首先，從行政法的作用來講，有利于限制行政權(quán)，維護公民個人權(quán)利。行政法有“規(guī)范和控制行政權(quán)”、“保障個人自由和權(quán)力”的作用。④不管是“控權(quán)論”對控權(quán)作用的推崇還是“平衡論”對平衡雙方權(quán)利作用的強調(diào)，兩者都不否認的是：公權(quán)力和私權(quán)利本身就是一對矛盾關(guān)系，任何一方的擴大必定以另一方的削弱為代價。也就是說，行政主體為了公共行政事務的順利開展，一定會對公民個人的權(quán)利有所限制。正是為了防止對公民個人權(quán)利的無限度的侵犯，需要行政法對行政權(quán)進行規(guī)范從而維護公民的私權(quán)利。公益原則的確立和完善，正是對行政權(quán)的規(guī)范給予原則性的指導，劃定公權(quán)力與私權(quán)利之間合理的界限，從而實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利共同和諧發(fā)展。

其次，從行政許可法法律體系來講，有利于行政許可法法律體系的完善?，F(xiàn)行行政許可法的法律原則體系中，沒有一個原則是從公共利益和社會秩序的角度入手，對公權(quán)力和私權(quán)利的平衡進行規(guī)范。確立公益原則就補上了這一漏洞，有利于促進行政許可法律原則的完善?，F(xiàn)行行政許可法的法律規(guī)則體系中，很多法律規(guī)則已經(jīng)不適應現(xiàn)在市場經(jīng)濟發(fā)展的實際情況。如果此時能夠用公益原則對政府管制與市場經(jīng)濟發(fā)展進行權(quán)衡，適應社會公共利益的需要，并結(jié)合實際情況對市場經(jīng)濟適當放寬約束，必定能夠促進社會經(jīng)濟的長足、有效的發(fā)展。

再次，從政府的角度來講，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，踐行社會主義法治理念。新一屆國務院深化行政審批制度改革，不管是在市場監(jiān)管方面、社會管理方面還是公共服務方面繼續(xù)簡政放權(quán)，積極推動政府向有限型、服務型、法治型轉(zhuǎn)變。更加凸顯了政府放權(quán)服務于人民群眾、切實以人為本的方針與理念。這對于行政許可這一行政行為也有很大的指導性意義，尤其是市場監(jiān)管和行政審批制度改革，以公益原則為指導切實進行行政許可就符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求和趨勢。

“執(zhí)法為民”作為社會主義法治的本質(zhì)特征。其實就是公益原則的要求，政府遵循了公益原則也就實踐了社會主義法治理念。在這樣的大背景下，公益原則的確立的確能夠促進社會主義法治理念扎根于具體法律條文、踐行于具體行政行為、推動和諧社會建設。

最后，從國際角度來講，有利于推動全球化進程。全球化不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟上，也表現(xiàn)在法律制度上。法律制度具有相對獨立性，當然可以表現(xiàn)為屬于不同社會形態(tài)的國家法律制度之間的相互借鑒、吸收和移植。行政許可作為一種行政行為，或者表現(xiàn)為一種政府宏觀調(diào)控的法律手段，并不是為我國所獨有，如上文所述美國、德國、日本的行政許可中都有公益原則。雖然這三個國家的行政許可的公益原則表現(xiàn)不盡相同，但是，大同小異的原則足以給我們以啟發(fā)，真的需要用公益性原則來促進《行政許可法》的完善，更好的適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

行政許可不僅僅是行政程序法不可或缺的一種重要的具體行政行為，還是鏈接政府與群眾的重要橋梁。在民眾求逐漸多樣化的今天，相對“死板”的行政許可制度的落后性越來越被放大，只有在《行政許可法》中明確公益原則的地位，從民眾角度出發(fā)，更有利于全面深化改革，全面依法治國，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎(chǔ)。

[注釋]

①黃金.行政許可設定中的公益原則[J].商品與質(zhì)量理論研究，2012：175.

②胡建淼，邢益精.公共利益概念透析[J].法學，2004(10)：56.

③許乙川.公益原則在行政許可領(lǐng)域中的運用[J].法治研究，2008(3)：76.

④方世榮.行政法與行政訴訟法學(第四版)[M].北京：中國政法大學出版社，2010：11-12.

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作者簡介：張增旗(1991-)，男，漢族，天津人，大學學歷，天津市西青區(qū)人民檢察院反貪污賄賂局書記員，研究方向：刑法學、刑事訴訟法學、行政法學。

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0071-02