浙北耕地縮減問題及法律保障研究*
——以紹興柯橋區(qū)州山村為例

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浙北耕地縮減問題及法律保障研究*
——以紹興柯橋區(qū)州山村為例

*浙江省大學(xué)生科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)資助(新苗人才計(jì)劃2015R409012)。

吳方堅(jiān)張書延

中國(guó)計(jì)量學(xué)院法學(xué)院，浙江杭州310018

摘要：浙北發(fā)達(dá)地區(qū)人地關(guān)系緊張，商業(yè)、公共建設(shè)的擴(kuò)張用地致使耕地紅線實(shí)質(zhì)上逐年后退。通過立法、執(zhí)法機(jī)制的完善與健全，遏制耕地進(jìn)一步縮減，為保障土地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)廣大農(nóng)民利益堅(jiān)守好這一生產(chǎn)資源。

關(guān)鍵詞：耕地縮減；非糧化；法制；監(jiān)管

一、浙北耕地縮減的現(xiàn)狀分析

(一)勞動(dòng)力缺失迫使耕地用作他途

浙北耕地“非糧化”利用是耕地縮減的重要原因之一，以紹興州山為例，以往農(nóng)民單一“靠地吃飯”的生產(chǎn)模式早已改變。自上世紀(jì)90年代起，隨著浙北二三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛投身于收入較高的工業(yè)和服務(wù)行業(yè)。故此，浙北農(nóng)村耕地的“非糧化”其中一只重要推手是二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的剝奪，抑或說“無力耕”是導(dǎo)致耕地“非糧化”的重要原因。然而處在經(jīng)濟(jì)效益擺在首位的粗放型經(jīng)濟(jì)時(shí)代，浙北農(nóng)村不得不改變一部分耕地的用途，以此來跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化迫使耕地轉(zhuǎn)變“職能”

浙江省作為改革開放前沿陣地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的劇變給農(nóng)業(yè)物質(zhì)基礎(chǔ)帶來了深遠(yuǎn)影響。隨著制造業(yè)、旅游業(yè)在農(nóng)村興起以及農(nóng)村閑置耕地需再利用的現(xiàn)狀，大量建筑工程，旅游觀光等非農(nóng)用地在農(nóng)村興建，用地需求的膨脹使大量耕地改變耕種職能，充當(dāng)起建設(shè)用地的使命，其中不乏違法征用，非法占用耕地的情況。這種由產(chǎn)業(yè)變化所帶來的耕地非糧利用違背了《土地管理法》保護(hù)耕地的精神，同時(shí)也破壞了耕地的“動(dòng)態(tài)平衡”。

(三)城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，違規(guī)征地現(xiàn)象屢見不鮮

努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的今天，城鎮(zhèn)化變得無可厚非，但在這一社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中對(duì)于耕地保護(hù)更需給予重視，在對(duì)紹興州山進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，發(fā)現(xiàn)其中存在不少違規(guī)占地的現(xiàn)象。例如，一些企業(yè)從合法途徑取得耕地的建設(shè)權(quán)后，因?yàn)橘Y金短缺，外包糾紛等原因未能及時(shí)將土地投入開發(fā)，使得這些掛著“建設(shè)用地大名”的耕地長(zhǎng)期閑置，變相縮減了耕地面積。再如《土地管理法》第31條第二款規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?。而事?shí)上，多數(shù)占地單位只是“拿錢了事”的態(tài)度，而村委也無力開墾新耕地。立法漏洞和執(zhí)法缺陷使得耕地未能得到有效保護(hù)。

二、浙北耕地保護(hù)法制現(xiàn)狀

2009年國(guó)土資源部提出“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)。以《土地管理法》中耕地保護(hù)法等相關(guān)法律為依據(jù)，在土地執(zhí)法部門嚴(yán)厲打壓和村民土地維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的情況下，浙江省內(nèi)違法強(qiáng)占耕地的情況有所減少，但這并沒有遏制住耕地“赤字”的增長(zhǎng)。2000以來，我國(guó)一直實(shí)行的是占用耕地補(bǔ)償制度，這一制度雖然在一定程度上減緩了耕地縮減速度，但由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)急速增長(zhǎng)的用地需求以及規(guī)范本身缺乏具體可操作性等原因，而未能達(dá)到保護(hù)耕地的預(yù)期效果。2015年初，中央一號(hào)文件及政府工作報(bào)告承諾，將全面貫徹落實(shí)永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理制度。屆時(shí)，以永久基本農(nóng)田制度為主，占用耕地補(bǔ)償制度為輔的耕地保護(hù)體系將會(huì)形成，意味著我國(guó)耕地保護(hù)工作將迎來歷史新階段。

三、解決浙北耕地縮減問題的建議及法律思考

(一)在立法中完善耕地補(bǔ)償原則細(xì)則

占用耕地補(bǔ)償制度。即非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。事?shí)上，這一原則運(yùn)用大多體現(xiàn)在補(bǔ)償耕地的數(shù)量上。排除無地可墾而補(bǔ)償開墾費(fèi)的情形，取得合法使用權(quán)后的建設(shè)單位往往敷衍了事開墾新地，開墾出數(shù)量合法，質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的“新耕地”，這種行為的存在導(dǎo)致有效耕地?cái)?shù)量大大減少，嚴(yán)重破壞耕地的動(dòng)態(tài)平衡。針對(duì)上述問題，從立法者角度，我認(rèn)為應(yīng)盡快出臺(tái)耕地補(bǔ)償制度的司法解釋，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)新墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量等客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)節(jié)化規(guī)定，以此作為宏觀指導(dǎo)。再者，浙江省應(yīng)根據(jù)自況，因地制宜制定適合本地農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的耕地補(bǔ)償細(xì)則，并以地方性法規(guī)，規(guī)章等形式確立。這樣就能為耕地補(bǔ)償制度建立起“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方詳規(guī)”的完整立法體系。與此相對(duì)，應(yīng)出臺(tái)一份違規(guī)處置辦法，對(duì)占地單位在耕地補(bǔ)償活動(dòng)中違反補(bǔ)償原則或標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行判定量罰，以補(bǔ)償原則為判定準(zhǔn)則，以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為量罰依據(jù)。這樣以法的懲罰性作用來約束耕地補(bǔ)償行為，能夠使得占地單位更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙?duì)待耕地補(bǔ)償。

(二)落實(shí)補(bǔ)償耕地監(jiān)察管理程序

從執(zhí)法者和監(jiān)督者角度，我認(rèn)為以往僅僅突擊檢查和驗(yàn)收成果的監(jiān)督工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)成系統(tǒng)流程化的對(duì)新墾耕地工作的開始到驗(yàn)收進(jìn)行層層把關(guān)，建立監(jiān)督負(fù)責(zé)制，將每一階段的監(jiān)督責(zé)任明確劃分，做到“誰失責(zé)，誰負(fù)責(zé)”，這樣不僅能夠使監(jiān)管工作權(quán)責(zé)明確，更能約束執(zhí)法者的職權(quán)行為。此外，可以在土管部門、村委與開放商之間建立新墾目標(biāo)地商議機(jī)制，根據(jù)每個(gè)行政村不同的地理環(huán)境和人文因素開墾適宜耕地，以確保新墾耕地產(chǎn)糧能力。同時(shí)前者可以與農(nóng)科院合作，增強(qiáng)自己決策和監(jiān)督的科學(xué)合理性，為實(shí)現(xiàn)有效耕地的動(dòng)態(tài)平衡保駕護(hù)航。

(三)完善永久基本農(nóng)田法律保障制度

永久基本農(nóng)田制度。即在基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)耕地質(zhì)量等級(jí)，綜合考慮地塊大小、交通和水利等因素，劃定為最值得保護(hù)的耕地作為基本農(nóng)田加以永久保護(hù)。

首先，永久基本農(nóng)田之于耕地保護(hù)的意義在于農(nóng)田性質(zhì)的永久性，具體體現(xiàn)在保護(hù)期限的長(zhǎng)期性以及轉(zhuǎn)做他用控制的嚴(yán)格性上。即不出現(xiàn)法定轉(zhuǎn)化事由，就應(yīng)該一直規(guī)定為永久基本農(nóng)田予以長(zhǎng)期保護(hù)。那么此時(shí)就需要在立法上作出該制度的兩個(gè)基本原則性規(guī)范，一是確立永久基本農(nóng)田保護(hù)期限原則，二是確立基本農(nóng)田的用途轉(zhuǎn)化原則，針對(duì)后者當(dāng)前該制度的研究主流觀點(diǎn)趨向于采用積極法規(guī)，即用窮盡的方式列舉法定轉(zhuǎn)化事由，以強(qiáng)化用途轉(zhuǎn)化的嚴(yán)格性，遏制肆意變更用途的惡象。但同時(shí)此方法缺乏一定靈活可操縱性，一定程度上會(huì)限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需要。因此如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系在該制度基本原則規(guī)范中變得尤為重要。

其次，是永久基本農(nóng)田的法定對(duì)象選取。對(duì)待這一問題，學(xué)界主要有兩種主流觀點(diǎn)，第一種即上述已闡明的定義，而另一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為只有優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田才可被選定為永久基本農(nóng)田的對(duì)象。此觀點(diǎn)肯定了優(yōu)質(zhì)農(nóng)田對(duì)糧食安全的意義，符合永久基本農(nóng)田制度的宗旨目的，但在客觀上忽略了農(nóng)田地理位置、面積等其他影響產(chǎn)量能力的客觀因素。因此，為了完成實(shí)踐中永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，在法律保障層面就應(yīng)當(dāng)確定劃定對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，即立法上應(yīng)該確定相對(duì)優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮土壤肥力、土地面積、地理位置等因素，以科學(xué)合理的方式來劃定農(nóng)田。

最后，是完善的永久基本農(nóng)田制度體系，即建立和完善與永久基本農(nóng)田相配套的制度或機(jī)制。例如建立永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，制定永久基本農(nóng)田的優(yōu)先政策，并整合國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門的惠農(nóng)資金，建立永久基本農(nóng)田補(bǔ)償金制度。從物質(zhì)基礎(chǔ)的角度，給予永久基本農(nóng)田以產(chǎn)糧能力保障，使得基本農(nóng)田不會(huì)因缺乏物質(zhì)保障而喪失其優(yōu)越性。再如建立相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，擬定頒布“永久基本農(nóng)田保護(hù)條例”，組建多部門之間的共同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作。如結(jié)合科技信息部門的衛(wèi)星遙感等3S技術(shù)與土地監(jiān)管部門執(zhí)法實(shí)踐來建立實(shí)時(shí)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法改變永久基本農(nóng)田用途的不法現(xiàn)象。綜合上述配套制度或機(jī)制的完善，才可以真正構(gòu)建起運(yùn)行得當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田制度。

[參考文獻(xiàn)]

[1]周小平，柴鐸，盧艷霞，宋麗潔.耕地保護(hù)補(bǔ)償 的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[J].中國(guó)土地科學(xué)，2010(10).

[2]劉彥隨，鄭偉元.中國(guó)土地可持續(xù)利用論[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

作者簡(jiǎn)介：吳方堅(jiān)，男，漢族，浙江紹興人，中國(guó)計(jì)量學(xué)院法學(xué)院2012級(jí)本科在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)；張書延，女，漢族，內(nèi)蒙古赤峰人，中國(guó)計(jì)量學(xué)院法學(xué)院2012級(jí)本科在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0055-02