略論我國文物旅游資源開發(fā)及其法律保護(hù)*

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略論我國文物旅游資源開發(fā)及其法律保護(hù)*

*江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃2015年立項(xiàng)項(xiàng)目省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目“我國旅游資源開發(fā)及其法律保護(hù)問題研究——以江蘇省鎮(zhèn)江市為例”(項(xiàng)目編號(hào)：201510299014Z)；2015年江蘇大學(xué)第14批學(xué)生科研課題立項(xiàng)項(xiàng)目“我國文物旅游資源開發(fā)及其法律保護(hù)問題研究——以江蘇省鎮(zhèn)江市為例”(項(xiàng)目編號(hào)：14C313)研究成果。

劉源

江蘇大學(xué)文法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212013

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的旅游事業(yè)也發(fā)展迅猛。而旅游事業(yè)的發(fā)展，使旅游資源開發(fā)中的文物保護(hù)問題日益凸顯。過度、無原則的旅游資源開發(fā)往往以追求短期的經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，對(duì)于旅游資源中的珍貴文物造成了巨大損害。旅游資源開發(fā)必須注重文物保護(hù)，并完善相關(guān)法律制度。

關(guān)鍵詞：旅游資源開發(fā)；文物；法律保護(hù)

文物是人類社會(huì)歷史文化的濃縮，反映了人類創(chuàng)造的物質(zhì)文化和精神文化，在藝術(shù)、歷史和科學(xué)方面都具有重要價(jià)值。我國作為一個(gè)有著幾千年文明史的古國，文物古跡眾多，文物旅游資源十分豐富。在文物旅游資源的開發(fā)過程中做好文物保護(hù)工作是至關(guān)重要的，如何做到旅游資源開發(fā)和文物保護(hù)的相互促進(jìn)、共同發(fā)展是值得深思和研究的重要問題。

一、文物旅游資源及其開發(fā)

文物，是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的遺物、遺跡。旅游資源是指自然界和人類社會(huì)中能對(duì)旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)開發(fā)利用，并可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的各種事物現(xiàn)象和因素，主要包括自然旅游資源、人文旅游資源和民情風(fēng)俗旅游資源等。文物旅游資源屬于人文旅游資源，是指以文物為依托，具有旅游資源內(nèi)涵的文物資源。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，文物以其特有的歷史、文化、科學(xué)價(jià)值吸引著許多中外游客。不同地區(qū)的文物反映出不同的民族風(fēng)貌和特色。文物旅游資源為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要的資源條件。

文物旅游資源作為一種特殊的旅游資源，兼有文物和旅游資源兩者的屬性，不僅具有文物的時(shí)代性、形式多樣性和不可替代性，而且具有旅游資源的環(huán)境依存性、塑損兩面性、廣泛多樣性、可持續(xù)消費(fèi)性、不可移動(dòng)性和不可再生性。因此，文物旅游資源具有文物和旅游方面的雙重價(jià)值。從文物的角度，文物旅游資源以其特有的歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值能夠產(chǎn)生社會(huì)效益；從旅游資源的角度，文物旅游資源以其旅游吸引力能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益?；谖奈锫糜钨Y源的雙重特征和價(jià)值，在對(duì)文物旅游資源進(jìn)行開發(fā)的過程中，需要注意社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩者的平衡，對(duì)旅游資源中的文物進(jìn)行法律保護(hù)，防止肆意破壞文物現(xiàn)象的出現(xiàn)。

在旅游業(yè)日益發(fā)展的今天，旅游資源開發(fā)和文物保護(hù)之間的矛盾日益凸顯。而這一矛盾其實(shí)是由過度的開發(fā)和片面追求經(jīng)濟(jì)效益引起的，根本原因是沒有正確認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系。旅游資源的開發(fā)和文物保護(hù)二者之間是相輔相成的。

其一，文物旅游資源的開發(fā)可以促進(jìn)文物保護(hù)的開展。當(dāng)然，前提是旅游資源的開發(fā)必須是適度的并且采取合理的方式。如前文所述，文物旅游資源作為旅游資源具有重要的價(jià)值。文物遺址作為不可再生的旅游資源，一旦受到損壞就很難恢復(fù)。為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，提高文物旅游資源的吸引力，需要對(duì)旅游資源中的文物進(jìn)行保護(hù)，以保證文物的完整性。因此，從這一角度來說，在可持續(xù)發(fā)展觀念的引導(dǎo)下，旅游資源的開發(fā)可以促進(jìn)地方政府對(duì)文物的保護(hù)工作。

其二，文物旅游資源的開發(fā)在一定程度上可以解決文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題。我國文物保護(hù)法規(guī)定：“國家發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。國家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長而增加。國有博物館、紀(jì)念館、文物保護(hù)單位等的事業(yè)性收入，專門用于文物保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用。國家鼓勵(lì)通過捐贈(zèng)等方式設(shè)立文物保護(hù)社會(huì)基金，專門用于文物保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用?！比欢覈奈奈锕袍E眾多，依靠以上三種方式獲得的經(jīng)費(fèi)畢竟有限，而旅游資源的開發(fā)和旅游業(yè)的繁榮可以在一定程度上解決文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題。旅游資源的合理開發(fā)能夠促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，增加旅游區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入，提高經(jīng)濟(jì)效益。在旅游區(qū)經(jīng)濟(jì)收益充足的情況下，可以提取部分用于旅游區(qū)的文物保護(hù)。這一辦法可以增加旅游區(qū)內(nèi)文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)，并且切實(shí)可行。

其三，文物旅游資源的開發(fā)有利于提升民眾的文物保護(hù)意識(shí)。文物旅游資源以景點(diǎn)的形式將文物展示在游客面前，人們?cè)谛蕾p景區(qū)美景的同時(shí)，也會(huì)感受到景區(qū)的歷史文化特色和深厚的文化底蘊(yùn)，在這一過程中更深刻地認(rèn)識(shí)到文物的重要價(jià)值。民眾文物保護(hù)意識(shí)的提高，對(duì)于文物保護(hù)的開展也是十分有益的。

二、我國文物旅游資源的法律保護(hù)現(xiàn)狀

關(guān)于文物旅游資源保護(hù)，可以采取道德要求、行政命令、法律規(guī)范等多種方式。而在眾多保護(hù)方式中，法律保護(hù)具有其特有的規(guī)范性和強(qiáng)制性，占據(jù)著重要地位。能否正確處理好旅游資源開發(fā)和文物保護(hù)之間的關(guān)系，對(duì)于文物旅游資源的可持續(xù)發(fā)展是至關(guān)重要的，因此，我國在開發(fā)旅游資源的過程中越來越重視文物的法律保護(hù)。

到目前為止，我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列保護(hù)文物的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。我國憲法明確規(guī)定：“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產(chǎn)?！?982年，《中華人民共和國文物保護(hù)法》正式通過并施行，后又根據(jù)實(shí)際情況數(shù)次對(duì)法條進(jìn)行調(diào)整和修改，最新一次修改的決定于2015年4月24日通過。此外，還有很多其他法律也涉及到文物旅游資源法律保護(hù)，比如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民治安管理處罰法》等等。

除了一系列法律之外，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、國家有關(guān)部門頒發(fā)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件中也有很多涉及文物旅游資源法律保護(hù)的內(nèi)容，如國家文物局頒布的《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、文化部頒布的《文物出境鑒定管理辦法》、國家計(jì)委、國家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)頒發(fā)的《建筑項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)定》等等。

此外，很多省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定了有關(guān)部門保護(hù)文物旅游資源的地方性法規(guī)。如今，一些地級(jí)市也擁有了地方法規(guī)的立法權(quán)。在2015年11月30日召開的江蘇省十二屆人大常委會(huì)第19次會(huì)議上，鎮(zhèn)江市的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》提請(qǐng)省人大常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)，成為2015年7月31日江蘇省批準(zhǔn)6個(gè)地級(jí)市擁有地方立法權(quán)之后的地方性法規(guī)“處女作”。

總體而言，我國的多部法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中都涉及到文物旅游資源法律保護(hù)的內(nèi)容，從最重要的《中華人民共和國文物保護(hù)法》到國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、國家有關(guān)部門頒布的部門規(guī)章，再到數(shù)量眾多的地方性法規(guī)，都體現(xiàn)出重視文物旅游資源法律保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展的理念。但是，我國文物旅游資源的法律保護(hù)仍然存在以下問題：

其一，立法體系尚不完善。目前我國尚缺少文物旅游資源法律保護(hù)方面的專項(xiàng)法規(guī)。雖然《文物保護(hù)法》中涉及到這方面的內(nèi)容，但該法律是從文物保護(hù)的整體狀況角度出發(fā)，缺乏針對(duì)性。此外，各個(gè)部門頒布的法律中關(guān)于文物旅游資源法律保護(hù)的規(guī)定是相對(duì)零散的，因?yàn)椴块T在立法時(shí)缺少統(tǒng)一的專項(xiàng)法規(guī)作為依據(jù)，多是基于部門的利益和需要，缺乏整體性和系統(tǒng)性。在這種情況下，各部門制定的法律之間就可能出現(xiàn)重復(fù)甚至矛盾的情況，難以適應(yīng)對(duì)文物旅游資源統(tǒng)一管理和保護(hù)的需要。

其二，文物法律保護(hù)意識(shí)淡薄。目前很多公民對(duì)于文物的法律保護(hù)意識(shí)依然淡薄，肆意破壞文物旅游資源的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這和法律法規(guī)的宣傳力度依然不足有關(guān)。此外，在打擊文物違法犯罪的過程中執(zhí)行力度不夠，在查處違法犯罪的過程中，往往存在處罰偏輕的情況，尤其是行政部門，對(duì)于有關(guān)部門違法文物保護(hù)法規(guī)的現(xiàn)象打擊不力，處罰不到位。對(duì)于法律的宣傳和執(zhí)行力度不足，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，法律就會(huì)失去其應(yīng)有的強(qiáng)制性和權(quán)威性，甚至成為一紙空文，立法和法律法規(guī)體系的完善也會(huì)變得沒有意義。

其三，資金投入缺乏法律保障。對(duì)于文物旅游資源，實(shí)施搶險(xiǎn)維修、保護(hù)修繕、安防消防等都需要充足的資金投入，然而目前文物旅游資源的經(jīng)費(fèi)尚且不足。盡管中央和地方逐年增強(qiáng)財(cái)政投入的力度，但是其他渠道的投入經(jīng)費(fèi)不足，在法律法規(guī)中也未設(shè)立文物旅游資源的專項(xiàng)保護(hù)經(jīng)費(fèi)，因此經(jīng)費(fèi)投入與實(shí)際需求之間仍然存在較大差距。

其四，文物犯罪的處罰力度不足。在我國刑法中，對(duì)盜墓、走私文物、倒賣文物等行為的處罰都做了明確規(guī)定，通過法條規(guī)定可以看出，我國刑法對(duì)于盜墓、走私文物的行為處罰較重，對(duì)于倒賣文物的處罰則較輕。這一特征決定了一些不法分子為了牟取暴利甘愿冒坐牢風(fēng)險(xiǎn)從事倒賣文物活動(dòng)。在處罰力度不足的情況下，文物犯罪發(fā)生的頻率依然很高。

三、我國文物旅游資源法律保護(hù)制度的完善

旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須以旅游資源的適度開發(fā)為前提。過度的旅游資源開發(fā)，必然會(huì)造成文物的大量破壞和旅游資源的枯竭。然而“適度”的標(biāo)準(zhǔn)需要通過法律來確定，僅憑道德要求和行政命令等來約束人們的行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，制定嚴(yán)格的法律保護(hù)措施，完善法律保護(hù)制度，是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，在旅游資源開發(fā)中加強(qiáng)對(duì)文物的法律保護(hù)，預(yù)防和制止對(duì)文物旅游資源的過度、盲目開發(fā)，是十分必要的。目前，我國文物旅游資源的法律保護(hù)制度仍需進(jìn)一步完善。

(一)完善文物保護(hù)的法律體系

1.建議制定專項(xiàng)的《文物旅游資源保護(hù)法》。制定專項(xiàng)的《文物旅游資源保護(hù)法》，相比《文物保護(hù)法》而言應(yīng)更具有針對(duì)性，對(duì)文物旅游資源的開發(fā)、管理、保護(hù)及破壞文物旅游資源應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等方方面面做出詳細(xì)的規(guī)定，為各部門的立法提供統(tǒng)一的依據(jù)，以適應(yīng)對(duì)文物旅游資源統(tǒng)一保護(hù)及管理的需要。

2.在立法中明確設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在旅游資源中實(shí)現(xiàn)對(duì)文物的法律保護(hù)，資金方面的保障也是重要條件之一。僅依靠國家及地方的財(cái)政投入是無法滿足文物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要的，因此將設(shè)立文物旅游資源的專項(xiàng)保護(hù)經(jīng)費(fèi)寫入法律法規(guī)，對(duì)促進(jìn)文物保護(hù)工作的開展有著很大的現(xiàn)實(shí)意義。

3.在立法中增強(qiáng)對(duì)文物違法犯罪的處罰力度。建議增強(qiáng)對(duì)文物倒賣行為的處罰力度，改變對(duì)盜墓、倒賣文物、走私文物的處罰中“兩頭重，中間輕”的情形，對(duì)文物違法犯罪的每一個(gè)環(huán)節(jié)都予以嚴(yán)厲的打擊。通過增強(qiáng)處罰力度的方式，預(yù)防和制止文物違法犯罪的發(fā)生，使公民增強(qiáng)文物法律保護(hù)的意識(shí)。

(二)完善文物保護(hù)的地方法規(guī)

1.提升地方立法水平。目前，很多地區(qū)都制定了符合各地情形的地方文物保護(hù)法規(guī)，但各地的立法水平參差不齊，尚有較多地區(qū)存在地方法規(guī)不夠規(guī)范和完善的情形。地方的立法保護(hù)應(yīng)提高整體水平，在立法時(shí)參照《文物保護(hù)法》、建議制定的《文物旅游資源保護(hù)法》的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，提高地方法規(guī)的規(guī)范性和實(shí)用性，緊跟國家法律保護(hù)的步伐。

2.科學(xué)制定實(shí)施細(xì)則。在地方法規(guī)中應(yīng)明確違法義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，將國家法律法規(guī)的內(nèi)容具體化，通過具體的制裁性規(guī)定制止地方政府規(guī)避法律、獎(jiǎng)懲不一等行為，這樣可以減少執(zhí)法的隨意性，使公民更清楚地意識(shí)到地方文物旅游資源保護(hù)法律規(guī)范的嚴(yán)肅性。在這方面，新出臺(tái)的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》提供了較好的范例。

3.明確執(zhí)法管理部門。在各地的文物旅游資源法律保護(hù)中，文物部門應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)管理為主動(dòng)管理，真正發(fā)揮在文物保護(hù)方面的作用，實(shí)現(xiàn)有效管理，而不應(yīng)只是一個(gè)名義上的部門。地方政府不應(yīng)當(dāng)將和文物保護(hù)有關(guān)的工作擅自劃歸非文物部門管理，只追求片面的經(jīng)濟(jì)效益。

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作者簡介：劉源(1990-)，女，漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，江蘇大學(xué)文法學(xué)院本科生，選題方向：環(huán)境資源法研究；指導(dǎo)教師：周德軍，江蘇大學(xué)文法學(xué)院副教授。

中圖分類號(hào)：D927

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0047-03