夫夷河水污染防治立法初探*

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夫夷河水污染防治立法初探*

*中南林業(yè)科技大學(xué)研究生科技創(chuàng)新基金項目(CX2014B37)。

周利波

中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南長沙410004

摘要：夫夷河水污染防治立法是完善地方性法規(guī)立法理論的要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需要，急需一套完善的污染防治法律體系。應(yīng)當(dāng)從加大立法投入，擴大公眾參與，加強交流合作等方面入手，完善地方性法規(guī)體系。夫夷河流域是一個天然的有機整體，水污染防治立法不能因為行政區(qū)劃的區(qū)域性而割裂流域的整體性。

關(guān)鍵詞：水污染；立法；公眾參與

水是生命之源，是人類生存與繁衍的必需品，也是社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要資源之一。為珍惜和保護水資源，聯(lián)合國將每年的3月22日定為“世界水日”。近年來，隨著人口、經(jīng)濟的快速增長，河流水污染也日益嚴重。上世紀80年代，邵陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為經(jīng)濟發(fā)展的核心力量，環(huán)境污染問題特別是夫夷河流域水污染問題也逐漸凸顯。二十幾年過去了，夫夷河水污染趨勢并沒有得到有效遏制，反而越發(fā)嚴重。與此同時，社會公眾的環(huán)保意識不斷增強，明確提出自己應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)利，對夫夷河保護的呼聲越來越高。夫夷河水污染問題逐漸成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，影響社會安定和人民生活質(zhì)量的重大問題，而夫夷河水污染防治又缺乏一套系統(tǒng)科學(xué)的地方性法規(guī)為指導(dǎo)，因此對夫夷河水污染防治立法研究是治理夫夷河水污染的一個關(guān)鍵課題。

一、夫夷河水污染防治現(xiàn)狀

夫夷河發(fā)源于廣西資源縣貓兒山，流經(jīng)湖南新寧縣、邵陽縣，在邵陽縣雙江口與赧水匯合，始稱資江，全長352千米，流域面積6780平方千米。夫夷河為兩岸近40萬人口提供飲用水源，被新寧縣和邵陽縣人民稱為“母親河”。據(jù)邵陽縣環(huán)保局相關(guān)資料顯示，近十年來邵陽縣境內(nèi)夫夷河沿岸修建了17家工廠，如邵陽縣造紙廠、水泥廠、氮肥廠、印刷廠等。沿岸人口從2000年的173000人到2010年增長到207000人，十年間增長了19.65%。隨著城市化、工業(yè)化進程的不斷加快，大量人口迅速向河流兩岸聚集，遠遠超過了流域環(huán)境的承載能力，造成了夫夷河流域環(huán)境污染加重，水質(zhì)惡化。

對于現(xiàn)代文明國家而言，生態(tài)文明扮演著越來越重要的角色。2013年7月1日，為隆重紀念建黨92周年，邵陽市環(huán)保局舉辦了“推進生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗邵陽”的環(huán)?；顒?，第一次正式提出了建設(shè)“美麗邵陽”的構(gòu)想。夫夷河水污染防治是生態(tài)文明建設(shè)的一部分，也是建設(shè)美麗邵陽的重要內(nèi)容。夫夷河水污染防治能有力地推動“美麗邵陽”建設(shè)的發(fā)展，更需要法律的保障。但目前還沒有一套健全的、專門的地方性防治法規(guī)體系，只是出臺了一些籠統(tǒng)的、零碎的管理辦法、政策性文件等，或者就是將上位法進一步細化。邵陽市政府在《邵陽市公眾訴求環(huán)境問題信息綜合管理辦法(暫行)》中指出，各區(qū)縣可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定更加詳細的地方性環(huán)境保護法規(guī)、辦法，以支持和配合全市的環(huán)保工作。為促進美麗邵陽建設(shè)，科學(xué)利用和保護水資源，邵陽市、邵陽縣、新寧縣等相關(guān)政府部門組織制定了一些有關(guān)水資源開發(fā)利用、防治和保護方面的地方性法規(guī)、辦法和政策性文件。

(一)水資源開發(fā)利用方面

2011年新寧縣制定了《新寧縣飲用水源地保護總體規(guī)劃》，該文件對新寧縣各處水源特別是夫夷河水源的保護作了全面而細致的規(guī)定；2012年邵陽縣水利局下達了《關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)灌溉用水的通知》，對農(nóng)業(yè)用水行為作了具體規(guī)定。

(二)水資源保護方面

2000年，邵陽市頒布了《資江飲用水水源保護條例》，該條例對邵陽市境內(nèi)的資江飲用水源的保護作了比較具體的規(guī)定；2009年邵陽市環(huán)保局編制了《資江流域水源質(zhì)量手冊》，首次向社會公眾公布了水源質(zhì)量。

(三)水污染防治方面

1999年，邵陽市出臺了《關(guān)于<水污染防治法(試行)>具體實施條例》，將《水污染防治法(試行)》的有關(guān)規(guī)定進一步細化；2006年邵陽市人民政府制定了《邵陽市城市排水專業(yè)規(guī)劃(2007—2020)》來規(guī)范和防治城市街道污水、工業(yè)廢水和生活污水；2011年邵陽縣人民政府制定了《邵陽縣采砂管理暫行辦法》和《邵陽縣河道采砂專項整治及規(guī)范化管理工作方案》，通過規(guī)范河道采砂來防治水污染。

二、夫夷河水污染防治立法現(xiàn)狀分析

上述一系列的地方性法規(guī)、辦法和政策性文件對規(guī)范水資源的開發(fā)利用行為，防止水污染方面起到了一定的作用。為了進一步規(guī)范夫夷河水資源的開發(fā)和利用行為，更加有效地保護流域環(huán)境和水資源，防治水污染，改善水質(zhì)，應(yīng)對其存在的問題進行分析，使之進一步完善，更加有效地發(fā)揮保護水資源，防治水污染的功能。夫夷河流域水污染防治立法主要存在以下幾個問題。

(一)重視力度不夠，立法投入不足

不管是政府部門還是社會公眾對夫夷河水污染防治立法工作都不是很重視。根據(jù)今年7月我在當(dāng)?shù)貙嵉卣{(diào)研的統(tǒng)計分析結(jié)果顯示，40.0%的公眾對政府部門的水污染防治立法工作毫不關(guān)注；28.5%的公眾偶爾關(guān)注，18.0%的人比較關(guān)注，只有13.5%的人很關(guān)注。此外，2013年邵陽縣財政收入為5.732億元，而實際投入到水污染防治立法工作的資金不到100萬元，投入嚴重不足。

(二)缺乏可操作性

從現(xiàn)有的法規(guī)、辦法來看都是概括性、原則性的規(guī)定，政治色彩較濃，缺乏可操作性。夫夷河水污染防治立法應(yīng)當(dāng)在“美麗邵陽”建設(shè)的框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，突出地方特色，將規(guī)定條文落到實處，增強可操作性。

(三)公眾參與度不高

夫夷河水污染防治立法尚處于起步階段，公眾對此不應(yīng)該僅僅作為一個旁觀者，而且應(yīng)該積極參與到立法工作中來，為防治立法建言獻策。然而從我走訪當(dāng)?shù)鼐用袼私獾那闆r來看，絕大多數(shù)公眾對立法工作漠不關(guān)心，只有一些與自己有直接利害關(guān)系的公眾才關(guān)心立法工作，公眾參與度不高。[1]

(四)缺乏交流合作

夫夷河在湖南省主要流經(jīng)新寧縣和邵陽縣，流域內(nèi)的污染情況有一定的關(guān)聯(lián)性，但出于地方利益的考慮，在實際立法過程中，兩縣有關(guān)部門缺乏必要的交流與合作，都是閉門造車，各自為陣。夫夷河的水污染情況與省內(nèi)其他流域如湘江流域、資江流域等也具有一定的相似性，立法時可以借鑒別人的成果，但是由于缺乏相應(yīng)的交流機制，與其他流域防治立法缺乏應(yīng)有的交流。

(五)沒有突破行政區(qū)劃的區(qū)域性

夫夷河作為一個流動的水體，各個河段緊密相連，整體流域就是一個有機的生態(tài)系統(tǒng)，不可分割，不能因為行政區(qū)劃將其分割為幾個獨立的部分。[2]立法時應(yīng)將整個流域視為一個有機整體，從整體利益出發(fā)，在整個流域內(nèi)制定一部法規(guī)，保持立法的整體性。夫夷河流域的新寧縣、邵陽縣都制定了相關(guān)法律，沒有突破行政區(qū)劃的區(qū)域性。

三、完善夫夷河水污染防治立法的設(shè)想

夫夷河為沿岸近40萬居民提供飲用水源，與流域內(nèi)近200萬人的生活息息相關(guān)，對于帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有不可估量的作用。然而這些年來夫夷河遭到了嚴重污染，嚴重阻礙了當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟的發(fā)展。為了營造良好的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)“美麗邵陽”，促進社會、經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，治理夫夷河勢在必行。要治理夫夷河，首先得完善相關(guān)的防治法規(guī)體系。

(一)加大立法投入

一方面，在當(dāng)?shù)爻闪⒎蛞暮铀廴痉乐瘟⒎▽＜倚〗M，設(shè)立立法專項資金，并根據(jù)實際情況提供必要的資金支持。[3]另一方面，加強自身立法人才隊伍建設(shè)或者向外引進相關(guān)法律人才，提高立法技術(shù)，加大人才、技術(shù)投入。

(二)增強法規(guī)的可操作性

夫夷河水污染防治的專項立法一定要規(guī)定到位，落到實處。以環(huán)保局為主要的執(zhí)法主體，明確環(huán)保局的各項職責(zé)，依據(jù)相關(guān)法規(guī)、辦法，嚴格執(zhí)法。對沿岸企業(yè)的排污標準、業(yè)務(wù)范圍、活動區(qū)域作出具體規(guī)定。建立企業(yè)污水，居民生活廢水排放監(jiān)測機制，將污水、廢水排放進行量化，落實到廠，落實到戶，嚴懲超標、超量的排放行為。[4]

(三)提高公眾參與的積極性

夫夷河水污染防治立法關(guān)系到流域內(nèi)的每一個人的切身利益，公眾積極參與對于立法的完善具有積極作用。首先，相關(guān)部門尤其是環(huán)保局要加大環(huán)保立法信息的宣傳，讓公眾及時了解相關(guān)信息。建立環(huán)保局官方網(wǎng)站，實行政務(wù)公開，將重大方針政策在網(wǎng)上予以公布，以便公眾搜索查詢，提高政務(wù)的透明度。其次，政府部門、環(huán)保局可建立官方微博、微信平臺，方便公眾在線交流探討。再次，召開防治立法聽證會，搭建公眾參與平臺，鼓勵市民代表多提建議，對于已采納的好的建議給予獎勵，提高公眾參與的積極性，從而提高立法的科學(xué)性與合理性。[5]

(四)建立交流合作機制

它山之石，可以攻玉。學(xué)習(xí)和借鑒別人先進的立法經(jīng)驗和法規(guī)體制，對于完善夫夷河流域水污染防治立法具有重要作用。夫夷河水污染防治立法交流合作機制可以從內(nèi)部交流和外部交流兩方面來努力。一方面，流域內(nèi)的廣西資源縣和湖南省的新寧縣、邵陽縣三者之間建立立法協(xié)調(diào)機制，爭取立法的一致性。另一方面，可與周邊的邵陽市、邵東縣、新邵縣、武岡市等經(jīng)濟相對比較發(fā)達，法規(guī)相對完善的市縣建立交流合作機制，學(xué)習(xí)它們的立法經(jīng)驗，借鑒它們的法規(guī)體制。

(五)保持立法的整體性

夫夷河水污染之所以這么嚴重，一個很重要的原因就在于資源縣、新寧縣、邵陽縣三縣的防治法規(guī)有很大的分歧，缺乏一致性和整體性。為了從整體上治理夫夷河的水污染，這三個縣在制定法規(guī)的時候，應(yīng)當(dāng)充分交流，達成共識，保持流域內(nèi)立法的一致性與整體性。當(dāng)然，這并不是要求三個縣的防治法規(guī)完全一樣，但是基本原則和主要內(nèi)容要保持一致。[6]

四、結(jié)語

當(dāng)前夫夷河水污染問題已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的瓶頸，認真反思如何保護夫夷河流域的生態(tài)環(huán)境是我們每一個邵陽人的責(zé)任。夫夷河水污染防治立法的意義是非常重大的，對于改善流域生態(tài)環(huán)境，建設(shè)“美麗邵陽”具有至關(guān)重要的作用。通過立法，將夫夷河水污染防治納入法制軌道，是時代的要求，也是具體實踐的需要。我相信只要政府保護環(huán)境的決心和宗旨不變，流域內(nèi)各主體積極配合，社會公眾積極參與，夫夷河水污染防治法規(guī)體系必將進一步完善，改善流域生態(tài)環(huán)境，建設(shè)“美麗邵陽”也就是水到渠成的事了。

[參考文獻]

[1]陳曉景.流域管理法研究：生態(tài)系統(tǒng)管理的視角[D].中國海洋大學(xué)，2006.

[2]肖建華，趙運林，傅曉華.走向多中心合作的生態(tài)治理研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010：64-67.

[3]蘇明.財政要提高環(huán)保投入比重[N].人民日報海外版，2006-06-16(5).

[4]趙柯.水污染流域管理的立法思考[J].上海環(huán)境科學(xué)，1999(2)：21-23.

[5]梁順成.湘江流域水污染防治立法研究[D].湖南師范大學(xué)，2011.

[6]梁智嬌，蔣蘭香.長株潭土地資源保護的立法初探[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報，2011(6)：35-38.

作者簡介：周利波(1989-)，男，漢族，湖南邵陽人，中南林業(yè)科技大學(xué)，法學(xué)專業(yè)研究生在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。

中圖分類號：D922.68；D621.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0037-02