司法體制改革背景下公安刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)路徑探析

廖志紅

貴州警察學(xué)院，貴州　貴陽　550012

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司法體制改革背景下公安刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)路徑探析

廖志紅

貴州警察學(xué)院，貴州貴陽550012

摘要：隨著依法治國的全面推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)在嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的同時，執(zhí)法辦案規(guī)范化進(jìn)入新常態(tài)。面對新的形勢，尤其是修改后的《刑事訴訟法》和十八屆四中全會提出的“以審判為中心”的部署和要求，對公安刑事執(zhí)法工作的質(zhì)量要求更高，不斷加強(qiáng)、改進(jìn)、發(fā)展和完善執(zhí)法工作新機(jī)制，探索符合基層執(zhí)法實際的規(guī)范化道路，成為擺在各級公安機(jī)關(guān)身上的重大歷史使命。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)法；規(guī)范化；問題；對策

新形勢下，我國提出的依法治國方略和強(qiáng)調(diào)的法治思維，要求公安機(jī)關(guān)的一切執(zhí)法行為必須嚴(yán)格限制在法律的框架之內(nèi)，按照法律、法規(guī)所明確的職權(quán)和程序依法行政。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以審判為中心的司法改革中，公安機(jī)關(guān)不但要強(qiáng)化行政職能，服務(wù)好大局，更應(yīng)順勢而為，突出司法力量的建設(shè)，強(qiáng)化刑事訴訟工作，才能夠做到對犯罪活動，不枉不縱；才能夠積極適應(yīng)檢法機(jī)關(guān)主審法官、主訴檢察官的改革，不等不靠；才能夠充分滿足公安部提出的“對公安、安全機(jī)關(guān)具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度，并完善相應(yīng)的職業(yè)保障制度”改革要求，不偏不倚。作為公安工作重點(diǎn)之一的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)如何建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)規(guī)范化管理，將是各級公安機(jī)關(guān)亟待解決的問題。本文僅就當(dāng)前公安刑事執(zhí)法中存在的共性問題作一點(diǎn)粗線的分析，并就此提出相應(yīng)的對策，與各位同仁共同探討。

一、當(dāng)前公安基層刑事執(zhí)法存在的主要問題

(一)執(zhí)法程序不夠規(guī)范

1.辦案程序操作不規(guī)范

首先是受理案件。公安機(jī)關(guān)受案的來源有公民扭送、報案、控告、舉報、犯罪嫌疑人自首和其他部門移送等六種情況，這當(dāng)中以公民報案占絕大多數(shù)，而公民報案往往是向轄區(qū)派出所報案，或電話或來所。而在我們的刑事案卷中往往缺少派出所的接警登記，反映的是群眾直接向刑警大隊報案，不能如實的、完整反映案件的報案經(jīng)過。這種情況在一些重大案件的后期訴訟中造成麻煩。比如殺人案件，派出所接到報案后，先期到達(dá)現(xiàn)場后，有的要采取現(xiàn)場保護(hù)措施、有的要采取緊急措施，比如搶救被害人、救火等；如果受案中將派出所接警這一環(huán)節(jié)省略，會造成案卷材料前后不一致，導(dǎo)致案件來源不清。

其次是符合立案條件，不及時依法立案，主要表現(xiàn)在：不在規(guī)定時間內(nèi)及時立案，在調(diào)查的案卷中，21%的立案決定書與接處警登記表時間間隔較長，有的超過7天，有的長達(dá)一個月；有部分案件不走案事件系統(tǒng)，以開具紙質(zhì)立案決定書的方式立案，也未開具立案告知書；有的案件立而不偵，未及時開展相關(guān)偵查工作。

再次是撤銷案件，在何種情況下應(yīng)撤銷案件，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中已作出具體規(guī)定，據(jù)此，轉(zhuǎn)治安處罰的案件、不追究刑事責(zé)任的未成年人作案及雙方協(xié)商處理或被害人自訴(公安機(jī)關(guān)已立案)的輕傷害案件都應(yīng)當(dāng)撤銷案件，但一些該撤銷的案件沒有撤銷。同時轉(zhuǎn)治安處罰的案件，在撤銷刑事案件后如何走治安處罰的程序也存在一定爭議。

另外還有一個關(guān)于“犯罪嫌疑人歸案情況的說明”的問題，這項內(nèi)容在《刑事訴訟法》及辦案程序規(guī)定中都沒有提及，是近年來公安部根據(jù)辦案實際作出的要求。由于沒有統(tǒng)一的格式，各地寫法也不一樣。以犯罪嫌疑人被抓獲歸案為例，有的是以抓獲單位出具說明，有的是參與抓捕的民警以第一人稱“我們”共同書寫由單位加蓋公章，有的是參與抓捕的民警以個人第一人稱分別書寫加蓋或不加蓋單位公章等等，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還有一個毋庸諱言的環(huán)節(jié)就是程序倒置現(xiàn)象的存在，表現(xiàn)在先偵查后立案，有的甚至案件破了再立案，有的先采取強(qiáng)制措施后立案；有的受案、立案、采取強(qiáng)制措施、移送起訴等不依法履行告知程序；有的先搜查后補(bǔ)手續(xù)；有的對拘逮捕行情況不按規(guī)定及時通知檢察院等等。

2.取證程序不規(guī)范

表現(xiàn)在以下幾方面：(1)忽視見證人的作用。見證人作為獨(dú)立的第三方對保證執(zhí)法公正有至關(guān)重要的法律地位。在現(xiàn)場勘查、搜查、扣押物品、辨認(rèn)、偵查實驗等時都要有見證人見證。在實際辦案中見證人往往是派出所的協(xié)警。協(xié)警作為派出所的協(xié)助力量，從法律地位上說，不能成為獨(dú)立的第三方。(2)對重大案件犯罪嫌疑人使用傳喚。根據(jù)《刑事訴訟法》第117規(guī)定：傳喚適用于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人。而辦案中在一些重大案件甚至殺人案件中對嫌疑人使用傳喚措施。傳喚不屬于強(qiáng)制措施，嫌疑人可來可不來，有的專家甚至提出如果犯罪嫌疑人在傳喚期間主動供述的，應(yīng)當(dāng)以自首論。此外，對傳喚時間的延長，多數(shù)辦案單位均無延長傳喚時間的呈請報告，未經(jīng)審批直接就延長至24小時。(3)對嫌疑人、被害人權(quán)利義務(wù)告知不夠重視。讓嫌疑人和被害人知曉自己的權(quán)利和義務(wù)，對保證訴訟的公正性有重要意義，也可避免在訴訟過程中出現(xiàn)不必要的麻煩。告知的程序在筆錄中都有所反映，但多流于形式。對權(quán)利義務(wù)告知書只是交給嫌疑人、被害人、證人閱讀或讀給他們聽，而沒有對內(nèi)容作必要的解釋。

(二)案件取證不到位

1.犯罪構(gòu)成的四要素是取證的四個方面。在辦案中往往最重視的是犯罪的客觀方面，對案件的時間、地點(diǎn)、起因、經(jīng)過、結(jié)果等都調(diào)查的較清楚，但對犯罪的主體和主觀方面都有所忽視。(1)對嫌疑人身份的認(rèn)定。有的是根據(jù)嫌疑人自報的身份從全國人口資源庫中調(diào)取的打印資料，這種情況在協(xié)同辦案系統(tǒng)運(yùn)行之前較突出；有的甚至缺失，這在一些未成年嫌疑人輕微案件中較多，有的辦案人員一看嫌疑人在上小學(xué)，肯定不到責(zé)任年齡，干脆連身份證明都省略了。(2)犯罪主觀方面，包括嫌疑人實施犯罪的動機(jī)和目的。犯罪動機(jī)更能反映犯罪人的主觀惡性，更需要全面的調(diào)查。在實際辦案中反映犯罪動機(jī)的往往只有嫌疑人自己的供述，缺少相應(yīng)的調(diào)查材料相印證。

2.收集證據(jù)不全面。有些辦案人員先入為主，只注意收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據(jù)，而對犯罪嫌疑人無罪的證據(jù)收集不全甚至不去收集，或未收集另一當(dāng)事人的過錯，導(dǎo)致案件事實模棱兩可，證據(jù)之間不能很好地相互聯(lián)系和相互印證，不能夠形成完整的證據(jù)鎖鏈，甚至相互矛盾。

3.對證據(jù)的固定，方法簡單，形式單一。實踐中，偵查員為圖簡便，往往只以一種形式固定證據(jù)(通常以言詞證據(jù)和書證居多)，不太注重運(yùn)用視聽資料固定證據(jù)。當(dāng)前，雖然運(yùn)用錄音錄像固定證據(jù)已逐步增多，但卻存在視聽資料制作不規(guī)范、制作質(zhì)量不高，有的甚至不能當(dāng)庭正常播放的情況，起不到證明作用。

(三)偵查措施運(yùn)用不規(guī)范，突出表現(xiàn)在扣押、辨認(rèn)和詢問

1.扣押，《刑事訴訟法》139條規(guī)定“在偵查活動中發(fā)現(xiàn)的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應(yīng)當(dāng)查封、扣押”，這一規(guī)定擴(kuò)大了扣押適用的范圍，改變了刑訴法修改前只能在勘查和搜查時實施扣押的規(guī)定。當(dāng)前，對扣押措施的運(yùn)用較為普遍，存在的問題主要有：無《呈請扣押報告》和《扣押決定書》、扣押貴重財物時拍照和錄像固定扣押的意識不強(qiáng)，且未及時進(jìn)行必要的鑒定和估價等手段來補(bǔ)充證明扣押的法律效力、有時扣押嫌疑人與案件無關(guān)的物品。

2.辨認(rèn)，作為一項很重要的偵查措施，在我國《刑事訴訟法》只將辨認(rèn)筆錄規(guī)定為證據(jù)的一種，而對相關(guān)操作沒有具體規(guī)定，這是立法的缺陷，雖在《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中有一定規(guī)定，也不盡完善。在具體辦案中存在最大的問題是指認(rèn)現(xiàn)場或物品取代對現(xiàn)場或物品的辨認(rèn)。本身應(yīng)該由嫌疑人進(jìn)行辨認(rèn)的物品和場所，很多辦案單位都按照以往的思維和作法搞成了指認(rèn)，導(dǎo)致辨認(rèn)筆錄制作不夠規(guī)范，影響了作為證據(jù)的“辨認(rèn)筆錄”的證明力。此外，除制作必要的辨認(rèn)筆錄外，多數(shù)辦案部門未對辨認(rèn)的過程進(jìn)行錄音錄像，在一定程度上影響了辨認(rèn)結(jié)果的真實性，導(dǎo)致辨認(rèn)結(jié)果的證明力大打折扣。

3.詢問，作為最常用的一項偵查措施，實踐中，出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在：對在現(xiàn)場以外的地點(diǎn)進(jìn)行詢問時，辦案民警未出具公安機(jī)關(guān)的證明文件，即《詢問通知書》。對這一程序的忽略和缺失，在一定程度上影響了對公民權(quán)利的保護(hù)，也削弱了詢問筆錄的證據(jù)效力。

(四)筆錄制作不規(guī)范

主要表現(xiàn)有：有的詢、訊問不分；有的詢問筆錄未經(jīng)證人、被害人簽名(蓋章)、捺手??；有的訊問筆錄未經(jīng)犯罪嫌疑人簽名、捺印；有的提訊證上簽署的偵查員姓名、時間與訊問筆錄上偵查員、時間不相符合；有的同一民警在同一時間對不同犯罪嫌疑人制作訊問筆錄；有的筆錄沒有制作的起止時間、地點(diǎn)或者只有一位民警簽名；有的筆錄內(nèi)容殘缺不全；有的筆錄涂改后未捺指?。挥械墓P錄制作水平不高，該問的問不到，無關(guān)的情節(jié)記了不少；問話方式不正確，有的先入為主或有指供、誘供的嫌疑；若干筆錄中同一人姓名記錄不一致；有的訊問筆錄除時間不同外，其它內(nèi)容存在粘貼復(fù)制現(xiàn)象；有的案材料缺少偵查員簽收；電腦制作的文書或筆錄，錯別字、漏字、多字的情況常常出現(xiàn)，等等。

(五)法律文書制作不規(guī)范

特別是在報立案、制作《呈請立案報告書》，一些民警未認(rèn)真參考文書制作范文，過于簡單，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確反映該案件的時間、地點(diǎn)、參與人、起因、過程、導(dǎo)致的結(jié)果及涉嫌違反的法律條文。

二、解決對策和建議

(一)提高思想認(rèn)識，明確規(guī)范執(zhí)法的重要性

思想是行動的指南，決定了行動的方向。每個公安民警都應(yīng)樹立規(guī)范執(zhí)法是公安工作生命線、是公安機(jī)關(guān)永恒的主題的理念，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)始終是公安工作的核心問題，更是當(dāng)前適應(yīng)我國法制建設(shè)快速發(fā)展的必然要求，因此，理性、文明、規(guī)范執(zhí)法應(yīng)成為全體公安民警的一種自覺行為和行動要求。同時，還應(yīng)認(rèn)識到，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不僅是增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)履職能力、提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的重大舉措，也是提高公安隊伍整體素質(zhì)的有力保障。

(二)規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，細(xì)化執(zhí)法要求

近年來，公安部雖然出臺了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作細(xì)則》，對各警種日常執(zhí)法的范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確規(guī)定，但隨著日常警情的不斷變化所呈現(xiàn)出的多樣性和復(fù)雜性，為確保民警的每個執(zhí)法行為都有法可依、有章可循，提高現(xiàn)場接處警的可操作性和有效性，就應(yīng)對執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)一一細(xì)化，并將與之對應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)、注意事項和要求作出明確規(guī)定，還可借助現(xiàn)代化設(shè)備對信息的采集、證據(jù)的固定、現(xiàn)場處警的操作指導(dǎo)等來提高執(zhí)法的效果和質(zhì)量。

(三)開拓創(chuàng)新，以刑偵息化建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

信息化建設(shè)是將民警從人海戰(zhàn)術(shù)中解放出來、使傳統(tǒng)偵查模式瓶頸得以突破、使有限警力得以增加的有效途徑。通過網(wǎng)上辦公，海量信息的采集錄入、各類信息數(shù)據(jù)的梳理、分類、分析、關(guān)聯(lián)，推行執(zhí)法辦案的網(wǎng)上流程管理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督和網(wǎng)上考評，把信息化手段滲透到執(zhí)法辦案的各個環(huán)節(jié)。通過執(zhí)法平臺固定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，從而不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作向縱深發(fā)展。

(四)完善執(zhí)法監(jiān)督管理體系

一是構(gòu)建完善執(zhí)法監(jiān)督體系。法制、紀(jì)檢、督察、信訪等部門要密切配合，形成合力，切實改變力量分散、監(jiān)管不力的狀態(tài)，努力在執(zhí)法責(zé)任制落實上求突破、見成效；二是完善網(wǎng)上監(jiān)督巡查機(jī)制。建立網(wǎng)上監(jiān)控、網(wǎng)上巡查、網(wǎng)上督查、網(wǎng)上預(yù)警等四項監(jiān)督機(jī)制，隨時在網(wǎng)上掌握各單位的接處警信息、發(fā)破案動態(tài)、使用強(qiáng)制措施情況、涉案人員和財物處理結(jié)果，及時查糾普遍性、苗頭性的執(zhí)法問題，對接處警、治安調(diào)解、監(jiān)視居住、取保候?qū)徥欠褚?guī)范等問題開展重點(diǎn)整治；三是要落實責(zé)任，嚴(yán)明獎懲，形成執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的長效機(jī)制。要按照“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”的原則，切實加大執(zhí)法過錯責(zé)任追究力度；四是利用公安網(wǎng)絡(luò)和社會信息網(wǎng)絡(luò)兩個監(jiān)督平臺，提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法透明度。一方面，可以充分發(fā)揮視頻監(jiān)控系統(tǒng)作用。通過視頻信號接入各級監(jiān)控中心，由專人對值班人員、窗口人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范民警的執(zhí)法行為。另一方面拓寬網(wǎng)上舉報渠道，通過互聯(lián)網(wǎng)公開接受人民群眾的監(jiān)督。

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，是公安工作的生命線，探索一直在路上，永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)，規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。只要我們每位民警從自身作起，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，與時俱進(jìn)，不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力，作好每一份筆錄、每一份法律文書，完成好每一項偵查措施，辦理好每一起案件，忠于法律賦予我們的職責(zé)，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)“理性、平和、文明、規(guī)范”執(zhí)法這個中國170多萬人民警察追求的執(zhí)法理念。

[參考文獻(xiàn)]

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作者簡介：廖志紅(1966-)，女，四川成都人，畢業(yè)于中國刑事警察學(xué)院偵查系，現(xiàn)任貴州警察學(xué)院偵查系副主任，刑事偵查學(xué)副教授。

中圖分類號：D631.4；D922.14

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0014-03