山東黃河灘區(qū)可持續(xù)發(fā)展對策探究

王 通，徐征和，孔 珂，趙志強，張立志，祁澤慧

（濟南大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，250022，濟南）

山東黃河灘區(qū)可持續(xù)發(fā)展對策探究

王 通，徐征和，孔 珂，趙志強，張立志，祁澤慧

（濟南大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，250022，濟南）

山東黃河灘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展落后，形成了一條“沿黃貧窮帶”，阻礙山東省經(jīng)濟社會的整體發(fā)展。為此，從政策法規(guī)、灘區(qū)開發(fā)建設(shè)、安全設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多個角度分析其原因，并提出加大政府引導(dǎo)扶持、統(tǒng)籌規(guī)劃灘區(qū)開發(fā)建設(shè)、優(yōu)化灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等建議。

山東省；黃河下游；灘區(qū)；可持續(xù)發(fā)展

黃河下游灘區(qū)作為黃河河道的重要組成部分，是泥沙沉積、行洪和蓄滯洪水的重要區(qū)域，同時也是山東黃河灘區(qū)數(shù)以百萬人民賴以生存的家園。為推動山東黃河灘區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，亟待改善山東黃河灘區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，使灘區(qū)人民盡快擺脫貧困，并實現(xiàn)社會發(fā)展和自然和諧共處。

一、山東黃河灘區(qū)概況

1.自然地理概況

山東段黃河河道是1855年黃河在河南省蘭考縣銅瓦廂決口改道后形成的，流經(jīng)菏澤、濟寧、泰安、聊城、濟南、德州、淄博、濱州、東營等9個市25個縣（區(qū)），在墾利縣黃河口鎮(zhèn)匯入渤海，河道全長約628 km。山東省黃河灘區(qū)分布在黃河大堤兩側(cè)，地貌形態(tài)主要由平原和中低山或丘陵組成。從東明縣焦園鄉(xiāng)至陽谷縣陶城鋪河段灘區(qū)面積為680.8 km2，占全省灘區(qū)總面積的40％。由于河流平直而且坡度較小，河槽和灘區(qū)內(nèi)橫向淤積不均勻，導(dǎo)致部分河段形成“二級懸河”，而且單個灘區(qū)面積較大。陽谷縣陶城鋪至利津河段，河道較彎曲變窄，河流坡度相對較大，單個灘區(qū)面積較小，灘區(qū)總面積為851 km2。利津縣以下河段為易擺動區(qū)域，同時受到洪水反復(fù)沖刷，泥沙淤積，地面多為溝、坡相間的地表形態(tài)。該段灘地多是泥沙沉積新形成的，地面平坦低洼，土壤鹽堿比較嚴(yán)重，灘區(qū)總面積為170.2 km2。

2.社會經(jīng)濟概況

山東省黃河下游灘區(qū)土地面積約為1 702 km2，共有耕地1 319 km2，有782個自然村，居住人口約140萬人。根據(jù)統(tǒng)計資料，山東省黃河下游灘區(qū)內(nèi)有房屋約165.7萬間，農(nóng)作物種植為842.2 km2，經(jīng)濟林為106.7 km2，漁業(yè)養(yǎng)殖為34.6 km2。灘區(qū)主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，基本沒有工業(yè)經(jīng)濟，支柱產(chǎn)業(yè)是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。由于灘區(qū)受到氣候變化、漫灘洪水、國家政策等因素的影響，致使灘區(qū)社會經(jīng)濟具有工業(yè)不強、商業(yè)不興、農(nóng)業(yè)不穩(wěn)、群眾貧窮的特點。

3.灘區(qū)治理和安全建設(shè)情況

山東省黃河下游灘區(qū)內(nèi)避水工程的投資主要靠群眾負擔(dān)，國家適當(dāng)補助，外遷安置國家也給予部分補助，但總體規(guī)模都較小。1998—2003年，國家對山東省黃河灘區(qū)累計投資2.59億元。2004—2007年，國家發(fā)改委、水利部、財政部等7個部門決定在東明縣試行開展灘區(qū)移民遷建項

目，投入8 028萬元資金用于補助灘區(qū)群眾移民遷建，據(jù)統(tǒng)計截至2007年年底，山東省黃河下游灘區(qū)共移民遷建186個村莊11.04萬人。2015年山東省黃河下游灘區(qū)居民遷建試點工程啟動，該工程被列入國家計劃的172個重大水利工程，計劃共搬遷66個行政村，共計6.82萬人。

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前灘區(qū)村莊具有避水村臺約746處，村臺面積約2 637萬m2，村臺高度較防洪設(shè)計高度差2.5 m左右，灘區(qū)洪災(zāi)撤退道路約1 500 km。灘區(qū)內(nèi)主要道路年久失修，崎嶇坑洼，耕地間沒有硬化的生產(chǎn)道路，生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品運輸困難，制約著灘區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展；部分避水村臺和避水樓等安全設(shè)施維護不到位、年久失修等問題造成設(shè)施抗洪能力差，無法正常發(fā)揮其防洪救災(zāi)作用，無法保障灘區(qū)人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

二、灘區(qū)發(fā)展的問題分析

1.相關(guān)現(xiàn)行政策制約黃河下游灘區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展

作為黃河的行洪河道，黃河下游灘區(qū)因特殊地理位置、行洪功能、生態(tài)環(huán)境和法律法規(guī)等多種因素，不能進行大規(guī)模的工業(yè)生產(chǎn)。國家涉農(nóng)發(fā)展項目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目一般不考慮灘區(qū)，一些有意向安排在灘區(qū)的開發(fā)項目由于當(dāng)?shù)嘏涮踪Y金難以落實、相關(guān)政策制約等因素，最終導(dǎo)致項目流失。

黃河下游灘區(qū)屬于河流蓄滯洪區(qū)域，卻未被納入國家蓄滯洪區(qū)，灘區(qū)群眾享受不到國家蓄滯洪區(qū)補償?shù)认嚓P(guān)政策。灘區(qū)受災(zāi)時只能依靠農(nóng)民自己進行生產(chǎn)自救，導(dǎo)致灘區(qū)生產(chǎn)力長期徘徊在較低水平。如菏澤市東明縣與河南省“濮范臺”僅一河之隔，享受的灘區(qū)扶貧政策卻大不相同，嚴(yán)重阻礙了灘區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2012年，國家出臺《黃河下游灘區(qū)運用財政補償資金管理辦法》進行灘區(qū)群眾受災(zāi)補償，但補償原則僅限于受災(zāi)后，雖可解決群眾燃眉之急，但不能從根本上解決灘區(qū)發(fā)展問題。

2.灘區(qū)治理開發(fā)整體規(guī)劃滯后，治理開發(fā)缺乏長效性

灘區(qū)發(fā)展受制于國家及地方政府防災(zāi)減災(zāi)和扶貧資金的投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目建設(shè)具有一定的偶然性和不確定性，造成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性和長效性不足。目前灘區(qū)大部分開發(fā)建設(shè)項目為地方和群眾自發(fā)行為，缺少政府的系統(tǒng)規(guī)劃和引導(dǎo)，同時存在項目重復(fù)建設(shè)、投入不足、環(huán)境污染和資源開發(fā)不合理等問題。多數(shù)灘區(qū)與灘外產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化問題突出，由于缺乏灘區(qū)內(nèi)外的統(tǒng)籌規(guī)劃，難以將灘區(qū)的資源和環(huán)境優(yōu)勢化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。沿黃各市灘區(qū)面臨的問題不同，各市對灘區(qū)的開發(fā)重點不同，客觀上導(dǎo)致了各市縣的發(fā)展失衡，也直接影響到國家和省財政對黃河灘區(qū)居民搬遷的補貼政策。

3.灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后

黃河灘區(qū)內(nèi)水利設(shè)施不配套，糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)定，而且由于灘區(qū)內(nèi)水、路、電和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，第一產(chǎn)業(yè)布局和項目規(guī)劃上受到很大制約，二、三產(chǎn)業(yè)基本處于空白狀態(tài)。灘區(qū)農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，結(jié)構(gòu)單一，汛期易受到洪水威脅，秋收作物收成沒有保證；畜牧業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是群眾自發(fā)發(fā)展，均處于小規(guī)模家庭副業(yè)階段，沒有形成規(guī)?；B(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。灘區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項目無法做大做強，缺乏帶動能力強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值鏈條較短，大企業(yè)支撐作用不明顯，難以抵御市場風(fēng)險。

4.灘區(qū)安全建設(shè)水平低，群眾生命財產(chǎn)安全沒有保障

目前山東黃河灘區(qū)主要安全建設(shè)為沿河村落修筑村臺、避水臺、撤退道路等，安全設(shè)施存在許多問題。首先是避水房臺、村臺數(shù)量少，質(zhì)量差，標(biāo)準(zhǔn)低，難以抵御洪水侵襲；再是灘區(qū)群眾避災(zāi)撤離道路少，標(biāo)準(zhǔn)低，路況差，嚴(yán)重影響了洪水期間灘區(qū)群眾的遷移及防汛人員、車輛和物資的按時到達，延誤了搶險時機；灘區(qū)沒有建設(shè)洪水預(yù)警等預(yù)報設(shè)施，對灘區(qū)群眾防洪避洪造成威脅。除此之外，由于小浪底水利樞紐工程投入運行，黃河下游常年不來大水，導(dǎo)致河槽內(nèi)泥沙淤積，主河槽嚴(yán)重萎縮，過洪能力降低，灘槽橫比降加大，槽高、灘低的“二級懸河”形勢更加嚴(yán)重，灘區(qū)受災(zāi)概率增加。灘區(qū)內(nèi)安全設(shè)施建設(shè)水平低導(dǎo)致群眾生命財產(chǎn)安全沒有保障，企事業(yè)單位無法進行規(guī)?；a(chǎn)，使得灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后。

5.灘區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，阻礙了灘區(qū)進一步發(fā)展

因黃河保護和防汛的需要，諸如土地整理及農(nóng)田水利項目等難以在灘區(qū)內(nèi)落地，此外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，導(dǎo)致水、電、路等設(shè)施得不到完善與配套，主要表現(xiàn)在以下方面：交通困難，灘區(qū)內(nèi)主要道路年久失修，崎嶇坑洼，農(nóng)產(chǎn)品運輸困難；農(nóng)田基本設(shè)施薄弱，年久失修，不能發(fā)揮應(yīng)有作用，造成“守著黃河澆不上水”的局面；用電設(shè)施缺乏，給群眾的安全生產(chǎn)生活帶來一定影響；灘區(qū)內(nèi)沒有飲用水水庫，大部分村甚至沒通自來水，村民多是飲用堿、氟等超標(biāo)的地下水，嚴(yán)重影響了灘區(qū)群眾的身體健康；公共服務(wù)設(shè)施落后，教育文化醫(yī)療體育設(shè)施缺少，孩子上學(xué)難、群眾看病難等問題突出。

三、可持續(xù)開發(fā)建議

1.加大政府引導(dǎo)扶持力度，普及灘區(qū)優(yōu)惠政策

政府應(yīng)給予山東省黃河下游灘區(qū)一系列“優(yōu)質(zhì)”扶持政策。相關(guān)部門應(yīng)考慮灘區(qū)現(xiàn)狀對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整，允許農(nóng)業(yè)、水利、交通等合適項目進入灘區(qū)?？梢詤⒄蘸幽襄Х杜_扶貧開發(fā)綜合試驗區(qū)集中連片扶貧開發(fā)政策，積極爭取中央政策支持。將經(jīng)濟落后的灘區(qū)納入國家、省

市專項扶持計劃，建立山東省黃河灘區(qū)居民外遷專項基金，加大對灘區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外遷居民的補貼力度。為了促進灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，可以由中央、兩省省級政府和水利部門共同出資設(shè)立專門的灘區(qū)發(fā)展風(fēng)險資金，幫助山東省黃河下游灘區(qū)鄉(xiāng)村和群眾防范出現(xiàn)的投資風(fēng)險，提高灘區(qū)人民發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃灘區(qū)的開發(fā)建設(shè)

根據(jù)山東省黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)措施的布置原則，結(jié)合山東省黃河各河段的地形地貌、安全建設(shè)現(xiàn)狀、村落分布格局等，設(shè)立黃河灘區(qū)整體搬遷發(fā)展專項資金，制定并執(zhí)行黃河灘區(qū)治理和開發(fā)專項規(guī)劃。按照規(guī)范化、集約化、生態(tài)化、效益化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路，結(jié)合各區(qū)域的自然條件和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建具有黃河灘區(qū)特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。在全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效率和增加農(nóng)民收入的同時，實現(xiàn)灘區(qū)經(jīng)濟由“一業(yè)”向“三業(yè)”協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。同時積極與河南等省市合作，將黃河下游灘區(qū)納入國家重點扶貧計劃，實施整建制扶貧；聯(lián)合向國家發(fā)改委、水利部等職能部門申報 “黃河下游灘區(qū)綜合治理工程”，并爭取國家政策支持，編制“黃河下游灘區(qū)綜合開發(fā)規(guī)劃”。

3.實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范工程，優(yōu)化灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

黃河下游灘區(qū)具有肥沃的土地、豐富的水資源等優(yōu)質(zhì)條件，適宜多種經(jīng)濟作物的規(guī)模化種植，且灘區(qū)擁有大量勞動力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)提供了有利條件。建議國家相關(guān)部門制定鼓勵建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)灘區(qū)經(jīng)濟的政策，對開發(fā)建設(shè)給予適當(dāng)?shù)馁Y金補助。鼓勵灘區(qū)發(fā)展特色高效綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，引進適宜灘區(qū)種植、養(yǎng)殖的高產(chǎn)值企業(yè)項目，扶持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，實行規(guī)?；?jīng)營，優(yōu)化提升灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高灘區(qū)群眾的收入。同時鼓勵灘區(qū)群眾發(fā)展家庭農(nóng)場，或鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)以出租或入股形式流轉(zhuǎn)給大型農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營。

4.兼顧做好土地利用，將灘區(qū)內(nèi)群眾逐步分類外遷、安置

近年灘區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐表明，灘區(qū)群眾外遷安置從長遠角度來看對灘區(qū)群眾生活、經(jīng)濟發(fā)展更有利。實施灘區(qū)群眾外遷和安置，應(yīng)按照因地制宜、群眾自愿、分區(qū)分期的原則?！饵S河流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》提出了黃河灘區(qū)居民外遷、就地就近避洪、臨時撤離三種安置方式。首先鼓勵居民到城鎮(zhèn)買房定居；其次將距離大堤較近、群眾外遷意愿比較集中的村莊，集中搬遷至黃河大堤外側(cè)規(guī)劃建設(shè)的中心鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)；最后對于外遷困難的村莊，選擇距主河槽較遠、河道游蕩范圍以外相對安全的地方修筑整體性好、抗洪能力強的大村臺，將距離較近的多個村莊集中搬遷至大村臺上，建成5 000人以上的新型農(nóng)村社區(qū)。與此同時加大搬遷后灘區(qū)土地的開發(fā)整理力度，對土地進行科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，為灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做好準(zhǔn)備。

5.加強河道整治，完善灘區(qū)安全建設(shè)

小浪底水利樞紐工程的投入使用減少了黃河下游漫灘洪水的發(fā)生次數(shù)，但是黃河下游的“二級懸河”形式加重，嚴(yán)重影響灘區(qū)防洪和經(jīng)濟開發(fā)。為此應(yīng)規(guī)劃采取加固堤壩、引洪淤灘和挖河淤灘等多種措施，通過河道清淤、淤灘等緩解河槽高、灘地低、洪水漫灘等不利于灘區(qū)發(fā)展的狀況。對于生產(chǎn)堤，應(yīng)先維持其現(xiàn)狀，禁止生產(chǎn)堤的修繕，在灘區(qū)受災(zāi)補償政策落實后，進行分區(qū)分類處理，有計劃地全面廢除生產(chǎn)堤。同時加大灘區(qū)村落避水設(shè)施的建設(shè)力度，應(yīng)以國家投資為主，地方政府投資為輔，依據(jù)灘區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃結(jié)合灘區(qū)生活生產(chǎn)，集中興建一批大型避水村臺和遷安撤離道路等，就地就近解決群眾避洪問題。

6.增加對灘區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善灘區(qū)群眾的生活條件

根據(jù)山東省黃河下游灘區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，結(jié)合灘區(qū)經(jīng)濟開發(fā)整體規(guī)劃，重點加大對灘區(qū)道路、供水、衛(wèi)生、教育和城鎮(zhèn)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入。國家應(yīng)批撥專項資金對黃河灘區(qū)內(nèi)的水利設(shè)施進行整體修繕，深挖溝渠、重修橋梁涵洞等設(shè)施，解決灘區(qū)生產(chǎn)用水和生活用水安全問題；統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、文體中心等基礎(chǔ)設(shè)施，改善灘區(qū)人民的生活條件；增加灘區(qū)安全防護設(shè)施和緊急救援設(shè)備建設(shè)投入，完善黃河灘區(qū)的避水防護工程和交通與通信工程；建立洪水預(yù)警和事故應(yīng)急救援保障系統(tǒng)，保障灘區(qū)群眾生命財產(chǎn)安全。目前國家正在全面實施 “村村通公路”“飲水安全”等相關(guān)農(nóng)業(yè)綜合建設(shè)開發(fā)項目，應(yīng)對黃河下游灘區(qū)優(yōu)先考慮。

7.加強教育培訓(xùn)，廣拓灘區(qū)群眾發(fā)展途徑

在灘區(qū)應(yīng)積極開展灘區(qū)群眾思想教育，培育社會主義核心價值觀，做好灘區(qū)精神扶貧工作。選擇灘區(qū)經(jīng)過艱苦奮斗脫貧致富的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為典型事例，進行宣傳教育，正面引導(dǎo)灘區(qū)群眾，消除不利于灘區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的思想問題。通過扶貧教育政策、勞務(wù)技術(shù)培訓(xùn)以及勞務(wù)輸出，強化灘區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能，鼓勵灘區(qū)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，實現(xiàn)灘區(qū)群眾就業(yè)扶貧。政府應(yīng)創(chuàng)建勞動就業(yè)信息平臺，實時掌握各企業(yè)單位的用工需求，及時公布外出就業(yè)信息，促進灘區(qū)群眾外出就業(yè)。 ■

［1］薛慶宇，舒彩文，李靜，等.對黃河灘區(qū)生產(chǎn)堤的思考［J］.中國農(nóng)村水利水電，2008（10）.

［2］周念斌，曹克軍，張曉玲，等.關(guān)于黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)措施的研究［J］.河南水利與南水北調(diào)，2011（5）.

［3］張金良.開展黃河下游灘區(qū)居民心理研究的現(xiàn)實意義［J］.中國水利，2007（9）.

責(zé)任編輯 董明銳

Measures for sustainable development of riverbank areas of Yellow River in Shandong//

Wang Tong，Xu Zhenghe，Kong Ke，Zhao Zhiqiang，Zhang Lizhi，Qi Zehui

The riverbank areas of Yellow River have lagged behind the overall social-economic development in Shandong Province as it is named as“poverty belt along the Yellow River”.In-depth analysis is conducted on reasons from varies angles，such as policies and regulations，riverbank development，safety structures and adjustment of industrial pattern.Recommendations are given in terms of government guidance and assistance，integrated planning and optimization of industrial structure and modernized agriculture development.

Shandong Province；lower reaches of Yellow River；riverbank area；sustainable development

TV853+TV882.1

B

1000-1123（2016）10-0015-03

2016-03-08

王通，在讀碩士研究生。

國家科技支撐計劃（2012BAD08B05），國家科技支撐計劃（2015BAD20B02），山東省高等學(xué)?？萍加媱濏椖浚↗15LH08），山東省水利科研及技術(shù)推廣項目（SDSLKY201308）。