新形勢下我國慈善事業(yè)淺析之二——參與主體

●楊 柳

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新形勢下我國慈善事業(yè)淺析之二——參與主體

●楊 柳

編者按：

2012年黨的十八大召開以來，我國慈善事業(yè)的發(fā)展環(huán)境和行業(yè)自身發(fā)生了很大變化。如何客觀分析這些變化，繼而做出正確的對(duì)策，是擺在每一個(gè)慈善組織面前的課題。本文作者嘗試從發(fā)展環(huán)境、參與主體、業(yè)務(wù)模式三個(gè)方面對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢予以分析。本期刊登其中“參與主體”部分。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，慈善事業(yè)不再是富人的“特權(quán)”，而逐漸成為全民參與的公益活動(dòng)。2014年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）中提出，鼓勵(lì)社會(huì)各界開展慈善活動(dòng)；倡導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體，全國性社會(huì)團(tuán)體，各類慈善組織，各類企業(yè)，宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場所，以及社區(qū)、家庭、個(gè)人等各類主體發(fā)揮積極作用，推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。在此，就其中幾類主體近年來的發(fā)展變化做一個(gè)簡單介紹。

一、政府：逐步調(diào)整自身在慈善事業(yè)中的定位和作用

在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代大背景下，政府在慈善事業(yè)中的職能也正發(fā)生轉(zhuǎn)變。近幾年，各級(jí)政府除著力完善慈善相關(guān)政策法規(guī)以外，還在以下方面做出努力。

一是，推廣政府購買服務(wù)。在實(shí)踐方面，早在10多年前，就有廣東等地方政府探索購買社會(huì)組織服務(wù)。2012年，中央財(cái)政首次劃撥2億元專項(xiàng)資金，將政府向社會(huì)組織購買服務(wù)從地方層面上升到了中央層面。政府此類專項(xiàng)資金主要用于資助慈善組織開展社會(huì)救助、社會(huì)福利、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)社工服務(wù)等領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，一定程度上肯定了慈善組織在以上領(lǐng)域的獨(dú)特作用。在政策方面，2014年國務(wù)院《意見》規(guī)定，要加快出臺(tái)有關(guān)措施，以扶貧濟(jì)困類項(xiàng)目為重點(diǎn)，加大政府財(cái)政資金向社會(huì)組織購買服務(wù)力度。同年11月，財(cái)政部、民政部下發(fā)《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)的通知》，規(guī)定要充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的獨(dú)特功能和作用，在購買民生保障、社會(huì)治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購買；鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的公共服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域，形成公共服務(wù)供給的多元化發(fā)展格局，滿足人民群眾多樣化需求。

二是，搭建慈善資源對(duì)接平臺(tái)。近年來，各級(jí)政府部門開始陸續(xù)出面組織、搭建慈善組織與社會(huì)資源的交流對(duì)接平臺(tái)。如2012年起由民政部、廣東省政府、深圳市政府和中國慈善聯(lián)合會(huì)等共同主辦的中國公益慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)，2012年寧夏政府組織的（寧夏）黃河善谷慈善博覽會(huì)，以及2013年起廣州市委、市政府開始每年舉辦一次的廣州市慈善項(xiàng)目推介會(huì)等。以廣州市慈善項(xiàng)目推介會(huì)為例，該推介會(huì)按照“政府搭臺(tái)、慈善組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的理念，為慈善項(xiàng)目展示、交流、合作提供平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)熱心企業(yè)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人參與慈善活動(dòng)。2013年、2014年兩屆慈善項(xiàng)目推介會(huì)共對(duì)接慈善項(xiàng)目797個(gè)，籌集項(xiàng)目資金7.5億元。2015年該項(xiàng)目推介會(huì)提出六個(gè)重點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)“社區(qū)慈善”、凸顯“人人可為”、打造“精品項(xiàng)目”、注重“科技慈善”、強(qiáng)調(diào)“慈善公信”、扶持“民間慈善”，較好地把握了行業(yè)發(fā)展脈搏。此類對(duì)接平臺(tái)在促進(jìn)政府、社會(huì)組織、企業(yè)、媒體和公眾協(xié)作，開辟一條資源共享、多方合作共贏的慈善發(fā)展新路徑等方面做出了有益的嘗試。

三是，對(duì)具體業(yè)務(wù)模式予以指導(dǎo)規(guī)范。2012年以來，民政部等相關(guān)政府部門陸續(xù)推出系列文件，指引慈善組織具體業(yè)務(wù)，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。如2012年，民政部在分析社團(tuán)和基金會(huì)的運(yùn)作特點(diǎn)和主要存在問題的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)若干問題的規(guī)定》，對(duì)社會(huì)組織開展合作活動(dòng)、經(jīng)營服務(wù)性活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、分支機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)基金管理做出規(guī)定；下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）的通知》，對(duì)基金會(huì)接受和使用公益捐贈(zèng)、基金會(huì)的交易、合作及保值增值，基金會(huì)的信息公開等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。進(jìn)入2015年度，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，民政部出臺(tái)了《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于鼓勵(lì)實(shí)施慈善款物募用分離 充分發(fā)揮不同類型慈善組織積極作用的指導(dǎo)意見》，對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作、引導(dǎo)社會(huì)組織參與救災(zāi)工作、鼓勵(lì)社會(huì)組織實(shí)施慈善款物募用分離提出具體要求。2015年，民政部還特別加強(qiáng)了對(duì)部管社會(huì)組織的管理，專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)部管社團(tuán)在開展活動(dòng)中的行為規(guī)范，并開展對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和財(cái)務(wù)審計(jì)情況的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

二、企業(yè)和企業(yè)家：以更專業(yè)的精神、更靈活的方式參與慈善

當(dāng)前我國社會(huì)慈善捐贈(zèng)總額中，企業(yè)和企業(yè)家的大額捐贈(zèng)占據(jù)重要比例。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2014年我國企業(yè)法人的款物捐贈(zèng)達(dá)到了年度捐贈(zèng)總額的7成，其中又有半數(shù)來自于民營企業(yè)，且這一現(xiàn)象已經(jīng)延續(xù)多年。近年來，企業(yè)、企業(yè)家參與慈善事業(yè)主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是，通過慈善事業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的動(dòng)力增強(qiáng)。這種動(dòng)力來自于多方面。其一來自于上層推動(dòng)。2013年李克強(qiáng)總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，央企需切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任；2013年首部專門針對(duì)中小企業(yè)的《中國中小企業(yè)社會(huì)責(zé)任指南》發(fā)布；相關(guān)部委通過發(fā)布指引文件、座談研討等方式，對(duì)直銷、互聯(lián)網(wǎng)等具體行業(yè)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任提出要求。其二來自于資本市場指引。我國深交所、上交所和香港聯(lián)交所分別出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)文件，對(duì)不同類型的上市公司履行社會(huì)責(zé)任提出具體要求。其三來自于市場的需求。消費(fèi)者意識(shí)的不斷提高，以及微博、微信等社會(huì)化媒體的廣泛應(yīng)用，使不履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)面臨更大的品牌風(fēng)險(xiǎn)，從而成為推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要?jiǎng)恿?。其四來自于企業(yè)家精神。特別是近年來，互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)化媒體的爆發(fā)式增長，使得一批成功企業(yè)家以意見領(lǐng)袖的身份參與社會(huì)問題的討論，并將其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專長落實(shí)到慈善領(lǐng)域中來。

二是，參與慈善事業(yè)的方式趨于多元化。越來越多的企業(yè)家開始摒棄以往單一的捐款，嘗試與慈善事業(yè)的深度戰(zhàn)略性跨界合作。成立非公募基金會(huì)。企業(yè)是我國非公募基金會(huì)的主要發(fā)起單位，民營企業(yè)則是其中最重要的力量。除了每年新設(shè)立的非公募基金會(huì)以外，由于政策放寬，一些原來由企業(yè)家設(shè)立、掛靠在大型慈善組織的冠名基金，開始脫離所掛靠慈善組織，獨(dú)立注冊(cè)成為非公募基金會(huì)。截至2013年底，我國共有3554家基金會(huì)，其中非公募基金會(huì)占到60%。捐贈(zèng)股權(quán)。如牛根生在香港成立公益信托并捐贈(zèng)家族所持有蒙牛股票，曹德旺捐出3億股價(jià)值35億元的福耀玻璃股份成立河仁慈善基金會(huì)，海航集團(tuán)向慈航公益基金會(huì)捐出價(jià)值85億元股份等等。除了捐贈(zèng)股權(quán)以外，公益信托開始成為很多慈善家的期望。2014年2月，華民慈善基金會(huì)與深圳市民政局簽署合作備忘，將在深圳前海國家級(jí)金融創(chuàng)新平臺(tái)成立公益信托公司，開展公益信托運(yùn)行模式創(chuàng)新試點(diǎn)。多元化投入。不少企業(yè)從單一的資金捐贈(zèng)階段，逐步發(fā)展為包括專業(yè)人才、產(chǎn)品、技術(shù)等在內(nèi)的核心競爭力投入階段。一些企業(yè)家還通過擔(dān)任慈善組織的管理職務(wù)，親自參與到慈善組織運(yùn)營中，為慈善事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)稀缺的人力資源。

三是，海外捐贈(zèng)的頻率和規(guī)模增加。有關(guān)資料顯示，從2001年到2014年的12年間，中國企業(yè)海外投資增長了近42倍，連續(xù)3年位列全球三大對(duì)外投資國。然而投資與發(fā)展速度過快、企業(yè)自身意識(shí)不到位，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)氐牧私馀c合作，品牌形象不佳且影響力不足，均使得中國企業(yè)的海外經(jīng)營面臨爭議。在此背景下，中國企業(yè)逐步意識(shí)到在參與全球化的過程中，在海外履行社會(huì)責(zé)任，將與在國內(nèi)一樣成為必然。當(dāng)前，已經(jīng)有一些企業(yè)和企業(yè)家開始進(jìn)行海外捐贈(zèng)。如2014年，潘石屹、張欣夫婦分別向美國哈佛大學(xué)和耶魯大學(xué)捐贈(zèng)1500萬、1000萬美元的“SOHO中國助學(xué)金”。

三、慈善會(huì)：持續(xù)發(fā)展中的慈善主力軍

一是，從接收的社會(huì)捐贈(zèng)量來看，慈善會(huì)“三分天下有其一”。經(jīng)過20多年的發(fā)展，以中華慈善總會(huì)和全國團(tuán)體會(huì)員為主體的慈善會(huì)系統(tǒng)，已經(jīng)在中央、省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立了一個(gè)基本覆蓋全國的龐大慈善網(wǎng)絡(luò)。截至2014年，全國縣級(jí)以上慈善會(huì)已經(jīng)發(fā)展到近2400家。各級(jí)慈善會(huì)已成為我國接收社會(huì)捐助的重要渠道，其接收社會(huì)捐助總量多年來穩(wěn)步增長。就近幾年的數(shù)據(jù)來看，慈善會(huì)系統(tǒng)接收了我國全社會(huì)捐助總額的1/3，與基金會(huì)、民政系統(tǒng)共同形成了接收社會(huì)捐贈(zèng)的三大渠道。從各地情況來看，與當(dāng)?shù)氐钠渌鐣?huì)組織相比，慈善會(huì)無論是在募捐額、影響力等方面都走在前列，是各地慈善組織的主力軍。

二是，慈善會(huì)身份改革一度成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)問題。2014年，深圳市按照“政社分開、會(huì)會(huì)分離”的原則實(shí)現(xiàn)市民政局和市慈善會(huì)的政社分開，同時(shí)還將市慈善會(huì)分離，分別成立慈善公益事業(yè)聯(lián)合會(huì)和慈善基金會(huì)，民政局長辭去市慈善會(huì)法人代表的職務(wù)。深圳市的改革，引發(fā)了公眾對(duì)全國慈善會(huì)身份的關(guān)注。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于從 1998年開始，中華慈善總會(huì)和各地慈善會(huì)就陸續(xù)成立，并按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以社團(tuán)的身份接受管理。2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，此前因無此條例而注冊(cè)成為社會(huì)團(tuán)體的公益組織，有的就逐漸按照自己的實(shí)際工作內(nèi)容轉(zhuǎn)型，將身份從社會(huì)團(tuán)體變更為基金會(huì)。但是大多數(shù)地區(qū)仍然是按照原有的方式在運(yùn)行。民政部鑒于慈善會(huì)歷史形成的格局，明確各級(jí)慈善會(huì)可保留社團(tuán)登記,但完全納入公募基金會(huì)性質(zhì)管理，包括財(cái)務(wù)、審計(jì)、年檢、評(píng)估等等。這樣的話，慈善會(huì)成為了可以擁有會(huì)員的基金會(huì)，進(jìn)而形成了一個(gè)覆蓋全國的慈善網(wǎng)絡(luò)，這是其他基金會(huì)所不具備的特點(diǎn)。特別是在地方，慈善會(huì)由于和當(dāng)?shù)卣块T有著密切的聯(lián)系，在募捐等方面具有了相對(duì)較強(qiáng)的優(yōu)勢。因此有人提出來政府對(duì)慈善會(huì)是“法外開恩”，其他地方的慈善會(huì)也應(yīng)像深圳一樣，選擇一種明確身份，或轉(zhuǎn)型為基金會(huì)或轉(zhuǎn)型為行業(yè)協(xié)會(huì)，同時(shí)切斷與政府的行政關(guān)系，進(jìn)而與其他慈善組織一起展開公平競爭。

三是，離退休干部任職問題引發(fā)慈善會(huì)對(duì)專業(yè)人才和可持續(xù)發(fā)展的思考。2014年6月25日，中組部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范退（離）休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職問題的通知》，規(guī)定退（離）休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼任職務(wù)（包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和名譽(yù)職務(wù)、常務(wù)理事、理事等），須按干部管理權(quán)限審批或備案后方可兼職；兼職不得領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體的薪酬、獎(jiǎng)金、津貼等報(bào)酬和獲取其他額外利益，也不得領(lǐng)取各種名目的補(bǔ)貼等。該通知對(duì)于慈善會(huì)人員構(gòu)成影響較大。多年來，大多數(shù)地方慈善會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是退休下來的老干部或由民政部門干部兼任，部分地方慈善會(huì)還有行政事業(yè)編制。這些老干部在離退休后熱心參與社會(huì)公益事業(yè)，積極發(fā)揮個(gè)人業(yè)務(wù)專長和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，為慈善事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。中組部《通知》下發(fā)后，各地慈善會(huì)相應(yīng)有了不同情況的變動(dòng)。如何建立專業(yè)的人才隊(duì)伍、探討可持續(xù)發(fā)展之路，將成為今后慈善會(huì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

四、宗教慈善：正式登上我國慈善事業(yè)的舞臺(tái)

一是，多部委聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)宗教界從事公益慈善事業(yè)標(biāo)志著宗教慈善的正式登場。2012年初，國家宗教局聯(lián)合六部門印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見》，為宗教界開展公益慈善活動(dòng)提供政策指導(dǎo)。該文件以及隨后的一系列政策措施，表明了黨和政府鼓勵(lì)與規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的立場和態(tài)度。多年來，由于意識(shí)形態(tài)等原因，我國宗教慈善一直受到嚴(yán)格的管理和限制。如何正確處理好宗教信仰與社會(huì)服務(wù)活動(dòng)之間的沖突，是宗教慈善的重要問題?！白诮檀壬平M織需要在慈善領(lǐng)域加強(qiáng)自身社會(huì)身份的建構(gòu)，將宗教信仰獲得與社會(huì)服務(wù)獲得加以分離?！边@兩種身份的分離并非意在彼此取代，而是確立宗教信仰在慈善活動(dòng)中的邊界。針對(duì)這個(gè)問題，《意見》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)宗教界設(shè)立公益慈善組織、開展公益慈善活動(dòng)的規(guī)范和管理，引導(dǎo)其自覺維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，確保其健康有序發(fā)展”，并且明確提出“引導(dǎo)宗教界揚(yáng)長避短，在最能發(fā)揮自身優(yōu)勢、體現(xiàn)自身價(jià)值的公益慈善領(lǐng)域點(diǎn)，開展活動(dòng)”，且“不得在公益慈善活動(dòng)中傳播宗教”“不受境外勢力支配，不接受境外附帶政治和宗教條件的資助、捐贈(zèng)和合作”，對(duì)宗教界從事公益慈善活動(dòng)給出了一個(gè)較為清晰的界定。

二是，袁厲害棄嬰收養(yǎng)事件促進(jìn)政府對(duì)宗教界在慈善活動(dòng)中作用的重新考量。2013年1月4日,蘭考縣袁厲害家的二層樓房起火,造成其收養(yǎng)的孤殘兒童7死1傷，引起了全社會(huì)對(duì)棄嬰收養(yǎng)問題的重視。收養(yǎng)孤殘兒童是宗教慈善的傳統(tǒng)，目前60%以上的民間孤兒收養(yǎng)機(jī)構(gòu)都有宗教背景，然而由于宗教組織作為社會(huì)組織以及宗教團(tuán)體、宗教場所本身法人地位的缺失，我國宗教慈善機(jī)構(gòu)在法律上處于尷尬的境地。袁厲害事件發(fā)生后，由民政部、發(fā)改委、公安部、國家宗教事務(wù)局等七部委于2013年5月14日共同出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》強(qiáng)調(diào)，“宗教事務(wù)部門要配合相關(guān)部門做好引導(dǎo)和規(guī)范宗教界收留棄嬰相關(guān)工作”，直接規(guī)定了宗教事務(wù)部門對(duì)宗教界收留棄嬰工作的管理、引導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。該文件的出臺(tái)，說明政府已經(jīng)對(duì)宗教界在社會(huì)慈善公益活動(dòng)中的作用，尤其是在收養(yǎng)民間孤殘兒童方面的活動(dòng)有所認(rèn)同，為宗教界從事慈善公益活動(dòng)打開了一扇門。

三是，宗教慈善已具有一定的優(yōu)勢和品牌影響力。從關(guān)注領(lǐng)域來看，災(zāi)害救助、扶助殘疾人、養(yǎng)老托孤、扶貧助困、捐資助學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目是宗教慈善的傳統(tǒng)項(xiàng)目和優(yōu)勢品牌。如中國南傳佛教“佛光之家”慈善項(xiàng)目，定位于禁毒和防治艾滋??；愛德基金會(huì)打造以城市社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目為特色的慈善品牌。在實(shí)踐中，一些宗教組織通過設(shè)立非公募基金會(huì)的方式來獲得合法身份，開展慈善活動(dòng)。比較有影響力的如愛德基金會(huì)、進(jìn)德公益基金會(huì)、靈山慈善基金會(huì)等。也有一些宗教慈善機(jī)構(gòu)與慈善組織聯(lián)合開展慈善活動(dòng)，如北京白云觀與中國殘疾人慈善基金會(huì)合作開展的禪機(jī)兒童助學(xué)公益項(xiàng)目。此外，一些國際性宗教慈善基金會(huì)進(jìn)入內(nèi)地開展活動(dòng)。如慈濟(jì)功德會(huì)開啟慈善、醫(yī)療、教育、人文的四大志業(yè)，其分支機(jī)構(gòu)已遍布全球47個(gè)國家，擁有上千萬志工，成為規(guī)模龐大的國際性慈善組織。2010年慈濟(jì)慈善事業(yè)基金會(huì)在蘇州正式掛牌成立，重點(diǎn)培育志工，組織志工以社區(qū)為單位開展活動(dòng)。國際性宗教慈善組織的到來，將為我國慈善領(lǐng)域增添新的示范案例與合作機(jī)會(huì)。