對貫徹綠色發(fā)展理念開展浙江省中小河流綜合治理的思考

章哲愷，涂成杰，劉俊威，王 挺

（浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 杭州 310012）

對貫徹綠色發(fā)展理念開展浙江省中小河流綜合治理的思考

章哲愷，涂成杰，劉俊威，王 挺

（浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心，浙江 杭州 310012）

黨的十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念，圍繞人與自然和諧共生的重大關(guān)系，為實現(xiàn)永續(xù)性發(fā)展作出了科學(xué)回答。在此背景下，浙江省順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展中不斷涌現(xiàn)的新需求，積極地轉(zhuǎn)變中小河流的治理思路，探索形成“綠色規(guī)劃”“綠色治理”“綠色管理”的中小河流治理新模式，在部分中小河流治理中得到體現(xiàn)。

綠色發(fā)展；中小河流；綜合治理；綠色治理

1 問題的提出

黨的十八屆“五中”全會提出的綠色發(fā)展理念[1]，圍繞人與自然和諧共生的重大關(guān)系，為實現(xiàn)永續(xù)性發(fā)展作出了科學(xué)回答。綠色發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護(hù)作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式，它以環(huán)境資源為社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要素，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為目標(biāo)，以經(jīng)濟活動過程和結(jié)果的“綠色化”“生態(tài)化”作為主要內(nèi)容和途徑。綠色發(fā)展理念體現(xiàn)在中小河流治理中，就是在充分銜接相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的前提下，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展階段和發(fā)展特色，以更加注重生態(tài)可持續(xù)的治理措施，綜合發(fā)揮生態(tài)、市政、交通、旅游、休閑、景觀等功能，在展現(xiàn)不同中小河流風(fēng)貌的同時，促進(jìn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2 浙江省中小河流治理現(xiàn)狀和存在的問題

根據(jù)浙江省水利普查資料，全省流域面積50 km2以上的河流共865條，干流河長約22 500 km[2]。其中，山丘區(qū)河流流域面積50 ～ 200 km2的河流共390條，干流河長8 824 km；流域面積200 ～ 3 000 km2的河流共122條，干流河長7 044 km；流域面積大于3 000 km2的河流共14條，干流河長3 319 km。平原區(qū)河流338條，干流河長5 013 km。

浙江省“五水共治”開展2 a多來，中小河流的外源性、輸入性污染得到了有效控制，內(nèi)源性污染也大幅削減，但防洪薄弱環(huán)節(jié)仍然存在，特別是以水生態(tài)環(huán)境整治為主的中小河流綜合治理需求日漸凸顯。問題主要表現(xiàn)在：以流域為單元的河流綜合治理尚未全面開展，干流與支流之間，水資源利用與生態(tài)環(huán)境改善之間等統(tǒng)籌程度不高，水利治理工作與城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)旅游經(jīng)濟發(fā)展等結(jié)合程度不夠，與水污染防治工作同步性尚需加強等。

3 “十三五”期間浙江省中小河流綜合治理對綠色發(fā)展理念的體現(xiàn)

3.1 以“綠色規(guī)劃”為頂層設(shè)計，發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

“綠色規(guī)劃”是指能夠平衡經(jīng)濟、社會、環(huán)境3方面關(guān)系的規(guī)劃[3]。在中小河流治理中，“綠色規(guī)劃”發(fā)揮頂層設(shè)計作用，注重銜接與融合，突出規(guī)劃的跨行業(yè)協(xié)調(diào)性和相關(guān)控制指標(biāo)的約束性，謀劃與流域發(fā)展相適應(yīng)的綜合治理措施體系，并從系統(tǒng)治理角度提出對相關(guān)行業(yè)的約束要求。

具體來說，編制“綠色規(guī)劃”要充分解讀與流域治理相關(guān)的規(guī)劃文件（上位規(guī)劃、水利規(guī)劃、其它行業(yè)平行規(guī)劃），明確其對流域發(fā)展的總體定位和控制性要求，以便抓住事關(guān)流域發(fā)展的重要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、不突破其約束條件，謀劃與流域發(fā)展相適應(yīng)的綜合治理措施體系。①上位規(guī)劃解讀與銜接。解讀主體功能區(qū)規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等上位規(guī)劃對流域發(fā)展的總體定位和控制性要求，提出銜接原則和主要內(nèi)容；②水利規(guī)劃解讀與銜接。解讀流域綜合規(guī)劃、防洪排澇規(guī)劃、水資源配置規(guī)劃、水功能區(qū)劃等水利規(guī)劃對流域綜合治理的總體布局和控制性要求，提出銜接原則和主要內(nèi)容；③其它行業(yè)規(guī)劃解讀與銜接。解讀國土、環(huán)保、建設(shè)、交通、旅游等其它行業(yè)規(guī)劃中與流域綜合治理相關(guān)的內(nèi)容，提出銜接原則和主要內(nèi)容。

以壺源江為例，在治理規(guī)劃編制過程中，對接主體功能區(qū)規(guī)劃、《錢塘江流域綜合規(guī)劃》《壺源江流域綜合規(guī)劃》、國土空間布局及水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)要求，積極銜接并充分吸納國土、環(huán)保、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等規(guī)劃成果，多階段、多層次地廣泛聽取各方面的意見和建議，綜合平衡上下游、左右岸和各行業(yè)各部門的利益和需求，最終形成指導(dǎo)性、可操作性強的綜合治理規(guī)劃，最大限度發(fā)揮“綠色規(guī)劃”的作用。

3.2 以“綠色治理”為解決途徑，推動經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

廣義的“綠色治理”是指各社會主體對生態(tài)環(huán)境問題的共同治理[4 - 5]，在中小河流治理的語境中，“綠色治理”指在“綠色規(guī)劃”的指導(dǎo)下，包括水行政主管部門在內(nèi)的相關(guān)行業(yè)主管部門、相關(guān)企事業(yè)單位、社會公眾對河流進(jìn)行生態(tài)治理，實現(xiàn)生態(tài)效益的外部化，促進(jìn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。

壺源江的“綠色治理”立足水利，著眼于全面可持續(xù)發(fā)展，重點降低自然災(zāi)害損失，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)環(huán)境修復(fù)，通過水系、綠帶等構(gòu)筑生態(tài)廊道，提高河道生態(tài)流量，并為適度發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、低影響工業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步提高提供科學(xué)合理的保障，嚴(yán)格控制開發(fā)強度，避免過度治理，劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，促進(jìn)人口有序轉(zhuǎn)移和集中。

以壺源江干流（東嶺源匯合口下游）的水生態(tài)環(huán)境治理為例，由于流域內(nèi)農(nóng)業(yè)種植以高山蔬菜、水果、有機茶為主，生活污水大多未經(jīng)處理沿河就近排放，農(nóng)業(yè)種植施肥方式還較粗放等原因，造成河流受到農(nóng)藥化肥及農(nóng)村生活污水的污染。針對這一現(xiàn)狀，采取“綠色治理”措施，主要體現(xiàn)在以下5個方面：

（1）銜接相關(guān)部門，布置農(nóng)村生活污水處理工程。針對農(nóng)村生活污水的特點，結(jié)合流域內(nèi)各地農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、地形地貌等實際情況布置石響村農(nóng)村生活污水處理工程等31項。

（2）多措并舉，加強農(nóng)村垃圾收集。一方面，加強宣傳，改變村民對于垃圾的觀念和習(xí)慣，鞏固和深化“戶集、村收、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運（填埋）、市處理”四級運行模式；另一方面，開展農(nóng)村垃圾減量化、資源化試點并逐步推廣；同時，建立農(nóng)村生活垃圾長效管理機制，各村設(shè)置保潔員1名，保潔方式為“一日一掃”，做好農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施維護(hù)，確保其正常穩(wěn)定運行。

（3）強化農(nóng)村面源污染防治。一方面，通過推廣生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、施用有機肥為基礎(chǔ)的測土配方施肥和病蟲草鼠綜合綜合防治，減少化肥和農(nóng)藥的施用量；另一方面，通過節(jié)水改造、河道整治、坡耕地改造、農(nóng)田田間污染控制等工程措施，減少徑流沖刷和土壤流失。

（4）銜接相關(guān)部門，規(guī)范農(nóng)家樂排放。與城市規(guī)劃、旅游等部門充分銜接，控制“農(nóng)家樂”發(fā)展的經(jīng)營戶的數(shù)量和規(guī)模，全面覆蓋農(nóng)家樂特色村污水處理設(shè)施，充分考慮各村的地形、地貌，農(nóng)家樂發(fā)展現(xiàn)狀，旅游發(fā)展前景和環(huán)境承載力，要求新發(fā)展農(nóng)家樂集中區(qū)塊盡快建成污水處理系統(tǒng)工程，已建成的要進(jìn)一步提升改造污水處理設(shè)施，重點區(qū)塊應(yīng)采用單戶、聯(lián)戶微動力處理模式。

（5）調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，治理工業(yè)污染。一方面是適當(dāng)提高虞宅水晶工業(yè)園區(qū)的準(zhǔn)入門檻，通過嚴(yán)格項目管理、優(yōu)化區(qū)域布局、加快落后產(chǎn)能淘汰，推進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級；另一方面是興建污水廠中水回用管網(wǎng)工程，將中水集中配置給園區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)利用，實現(xiàn)中水資源有效利用，同時加快推廣工業(yè)用水重復(fù)利用技術(shù)、冷卻節(jié)水技術(shù)、熱力和工藝系統(tǒng)節(jié)水技術(shù)、洗滌節(jié)水技術(shù)和工業(yè)給水和廢水處理節(jié)水技術(shù)等先進(jìn)節(jié)水技術(shù)，鼓勵低耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.3 以“綠色管理”為制度保障，助力實現(xiàn)流域“綠富美”

“綠色管理”是以追求生態(tài)環(huán)境的改善為根本目標(biāo)，逐步降低人類給予大自然的環(huán)境承載負(fù)荷的一系列管理活動的總稱[6]，是重視社會發(fā)展同生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的管理[7]?！熬G色管理”體現(xiàn)在浙江省中小河流治理中，主要是對流域管理責(zé)任主及相關(guān)責(zé)任方權(quán)責(zé)邊界的明確，從而有針對性地從機制建立、機構(gòu)設(shè)置、制度約束及保障等方面，提出流域管理措施，特別是提出集約化、市場化、專業(yè)化、社會化的水利工程管理體制改革要求，助推全流域?qū)崿F(xiàn)“綠富美”目標(biāo)。

中小河流的“綠色管理”體現(xiàn)在以下3個方面：

（1）注重制度建設(shè)，推行“河長制”。“河長”直接對相關(guān)分管河段負(fù)責(zé)，包括牽頭水環(huán)境整治方案的制定、論證和實施，強化各級行政力量的協(xié)調(diào)和調(diào)度。責(zé)任部門協(xié)助“河長”履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)河道治理方案的具體落實。在河道管理中，加強對“河長”的考核，出臺“河長制”管理考核辦法，將考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免掛鉤。

（2）注重可操作性，強化宣傳教育和專業(yè)人才培養(yǎng)培訓(xùn)，強調(diào)協(xié)同管理和公眾參與。對社會公眾，重點開展水情特別是水安全短板的教育宣傳，提高公眾意識，使全社會自覺支持河流治理工作；對決策者，重點進(jìn)行經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理相互關(guān)系的宣傳發(fā)動，使決策者正確地處理兩者之間的關(guān)系，形成水土資源的合理利用和環(huán)境整治“雙贏”的局面；對企業(yè)，重點進(jìn)行“誰污染，誰治理，誰受益，誰付費”的宣傳教育，使企業(yè)遵紀(jì)守法， 自覺進(jìn)行水污染源治理，實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放；對農(nóng)戶，重點進(jìn)行生態(tài)農(nóng)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟方面的教育，提高農(nóng)業(yè)廢棄物綜合循環(huán)利用，促進(jìn)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟的形成和發(fā)展。

（3）注重創(chuàng)新，在中小河流治理中探索采用PPP等模式拓寬項目投融資渠道。以麗水盆地易澇區(qū)防洪排澇好溪堰水系整治三階段工程為例，該工程采用“項目投資、建設(shè)和運營一體化+政府購買服務(wù)”的運作方式，由社會資本與政府指定機構(gòu)合資共同組建項目公司，發(fā)揮互補優(yōu)勢。

4 結(jié) 語

在“綠色”發(fā)展理念的指引下，浙江省部分中小河流已經(jīng)對“綠色規(guī)劃”“綠色治理”和“綠色管理”進(jìn)行了探索，對于提升中小流域防洪減災(zāi)能力和水資源安全保障程度，治理環(huán)境污染，有效保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有極好的示范價值。

[1] 人民日報評論員.以“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)新的變革[N].人民日報，2015 - 11 - 27(05).

[2] 浙江省水利廳，省統(tǒng)計局. 浙江省第一次水利普查公報[R].杭州：浙江省水利廳，2013.

[3] 胡宏，彼得 · 德里森，特吉奧 · 斯皮德.荷蘭的綠色規(guī)劃：空間規(guī)劃與環(huán)境規(guī)劃的整合[J].國際城市規(guī)劃， 2013(3)：19.

[4] 楊立華，劉宏福.綠色治理：建設(shè)美麗中國的必由之路[J].中國行政管理，2014(11)：8.

[5] [美]詹姆斯 · N.羅西瑙．沒有政府的治理[M]．張勝軍，劉小林譯．南昌：江西人民出版社，2001.

[6] 胡春材.新世紀(jì)跨國公司的競爭焦點：綠色管理[J].科學(xué)管理研究，2001(6)：28.

[7] 賀恒信，祁明德.論人本管理的新發(fā)展—談?wù)劸G色管理[J].科學(xué)經(jīng)濟社會，2001(4)：50.

（責(zé)任編輯 姚小槐）

TV212

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1008 - 701X(2016)06 - 0021 - 02

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2016.06.006

2015-12-22

章哲愷(1982 - )，男，工程師，碩士研究生，主要從事水利發(fā)展規(guī)劃的編制與管理相關(guān)工作。