直面挑戰(zhàn) 積極應(yīng)對
——基于浙江省檔案行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴第一案的分析

2015年，浙江省檔案系統(tǒng)相繼爆出溫州、余姚兩起檔案利用糾紛行政復(fù)議案和臺州椒江區(qū)張文榮訴區(qū)檔案局土地政府信息公開案（二審、20150319），打破了全省檔案部門的行政復(fù)議、行政訴訟案件量常年為零的局面。2015年12月4日，張亮彩、張德菊向金華市檔案局提出《政府信息公開申請書》，要求金華市檔案局依法公開兩人1959年至1960年起被下放的資料。金華市檔案局收到兩人郵寄的《政府信息公開書》后，于2015年12月15日作出金檔信公復(fù)函【2015】1號《關(guān)于〈政府信息公開申請書〉的答復(fù)》，答復(fù)意見如下：一、根據(jù)《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定，你們要求獲取的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)公開職權(quán)范圍；二、根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定，你們申請公開的信息如已進(jìn)金華市檔案館，請按照《檔案法》等相關(guān)規(guī)定，向該館提出檔案查閱利用申請。根據(jù)查明的事實(shí)，張亮彩、張德菊及其家屬于2013年到2016年多次到金華市檔案館查閱下放材料，市檔案館為其提供了查閱服務(wù)，但由于沒有查到原告所需的全部檔案，原告多次到金華市檔案局吵鬧，并以政府信息公開為由訴至法院。筆者認(rèn)為，金華市金東區(qū)法院公開審理張亮彩、張德菊訴金華市檔案局不履行政府信息公開法定職責(zé)一案（以下簡稱“二張信息公開案”），拉開了新行政訴訟法實(shí)施后檔案行政訴訟的大幕。今后，檔案部門很可能成為法庭上的?？?。對此，各級檔案部門必須直面挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對。

挑戰(zhàn)之一： 檔案行政訴訟風(fēng)險漸次增加

新行政訴訟法加強(qiáng)了對當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)：變立案審查制為立案登記制，強(qiáng)化受理程序約束；增加口頭起訴方式，方便當(dāng)事人行使訴權(quán)；增加有權(quán)提起訴訟的主體，使行政行為的相對人及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織也有權(quán)提起訴訟；擴(kuò)展受案范圍，加大對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)范圍，明確被訴對象不再局限于具體行政行為，還可以一并提出對規(guī)范性文件的合法審查請求；將當(dāng)事人向法院提起訴訟的時限由“三個月內(nèi)”延長為“六個月”，且對一些特殊行政行為適用特殊訴訟時效，給予了當(dāng)事人更長的起訴時間；增加了法院不依法受理的相應(yīng)責(zé)任，明確了當(dāng)事人可以向上級法院投訴，相關(guān)負(fù)責(zé)人會依法受到相應(yīng)處分。

顯然，上述規(guī)定在暢通當(dāng)事人訴訟救濟(jì)渠道的同時，大大增加了行政機(jī)關(guān)被訴的可能。2015年，浙江省法院新收一審行政案件4799件，上升32.9%，除土地、房屋征遷、房屋登記、公安、勞動社會保障等傳統(tǒng)領(lǐng)域收案占比較大外，以政府信息公開為案由或涉及的相對較多，并且逐年呈快速遞增趨勢。分析該類案件行政機(jī)關(guān)敗訴的原因，法律適用錯誤是首因，情形主要集中在行政機(jī)關(guān)對有關(guān)政府信息公開義務(wù)主體、過程性信息、內(nèi)部管理信息及具有生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要等法律規(guī)定適用錯誤上。事實(shí)上，為規(guī)避政府信息公開壓力，政府部門往往選擇提前將政府信息移交進(jìn)檔案館，使得各級檔案部門不得不在一線應(yīng)對政府信息公開的申請大潮。

挑戰(zhàn)之二： 檔案行政訴訟的爭議焦點(diǎn)將從程序合法轉(zhuǎn)移到實(shí)質(zhì)內(nèi)容合法

在“二張信息公開案”中，雙方爭論的焦點(diǎn)或爭議在于，在政府信息公開領(lǐng)域，檔案局、館的職責(zé)如何劃分、邊界如何確定；對非本機(jī)關(guān)形成的政府信息，面對依申請公開，檔案局應(yīng)如何處置、其告知（說明）義務(wù)應(yīng)怎樣履行；檔案館如何協(xié)調(diào)政府信息公開類檔案開放期限與檔案法確定的開放年限之間的關(guān)系；檔案館對政府信息類檔案利用規(guī)程如何設(shè)置；在局、館不同角色間，如何理解適用《政府信息公開條例》十七條規(guī)定的政府機(jī)關(guān)履職過程中獲取政府信息、保存機(jī)關(guān)公開義務(wù)等問題。未來可能涉及的焦點(diǎn)還有，如果單位檔案收集不齊，移交進(jìn)館檔案缺失，檔案館如何證明其已按標(biāo)準(zhǔn)履行作業(yè)程序，職責(zé)已盡，檔案局已履行充分必要之監(jiān)管手段、其監(jiān)管職責(zé)已履行完畢等問題?？梢?，與以往涉檔案件的焦點(diǎn)主要在于行政執(zhí)法程序的合法性審查相比，此案更多地涉及檔案行政機(jī)關(guān)對政府信息公開申請?zhí)幹?、告知義務(wù)履行、局館不同職能履行方式等行政行為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的審查。

在最高人民法院2014年9月公布的政府信息公開十大案例中，彭志林訴長沙縣國土資源局信息公開案的案例簡介如下：2012年，彭志林向長沙縣國土資源局申請獲取本組村民高細(xì)貴建房用地審批信息。長沙縣國土資源局答復(fù)稱，集體和個人寄存于檔案館和其他單位的檔案，任何單位和個人不得擅自公布，如需公布必須征得檔案所有者的同意。此案法院判決如下：原告申請的政府信息系保存在被告的檔案室，并未移交給專門的檔案館。被告用《檔案法實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行答復(fù)，屬于適用法律、法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予撤銷。對此，最高院行政庭副庭長李廣宇的點(diǎn)評是：針對檔案信息的問題，最高人民法院將已經(jīng)移交國家檔案館的信息與存放在行政機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)的信息加以區(qū)分處理。只有已經(jīng)移交各級國家檔案館的行政信息，才按照《檔案法實(shí)施辦法》管理。這樣有利于防止行政機(jī)關(guān)以適用檔案管理法規(guī)為借口規(guī)避政府信息的公開。

筆者認(rèn)為，主動公開的政府信息，依據(jù)《浙江省國家檔案館管理辦法》第十七條之規(guī)定，部門在移交進(jìn)館時，應(yīng)標(biāo)識清楚，相對人在檔案館可自由利用。對于不予公開或可依申請公開的檔案，應(yīng)依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》、《進(jìn)一步加強(qiáng)檔案安全工作的意見》、“檔案解密、劃控和開放應(yīng)嚴(yán)格審核程序，檔案館檔案安全責(zé)任第一人應(yīng)最后審核把關(guān)，必要時還須報上級及有關(guān)部門予以審定”的規(guī)則辦理。在“法治政府”建設(shè)不斷推進(jìn)的過程中，檔案行政機(jī)關(guān)行政行為的規(guī)范性和合法性一般不會存在較大問題，但涉檔案件爭議焦點(diǎn)從程序合法轉(zhuǎn)移到實(shí)質(zhì)內(nèi)容合法，將是未來檔案行政訴訟的一大趨勢。

挑戰(zhàn)之三：檔案行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任凸顯

新行政訴訟法進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，規(guī)定“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”，“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)”。這些意味著，在檔案行政訴訟中，檔案行政機(jī)關(guān)將承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。如果檔案行政機(jī)關(guān)不能按規(guī)定時限提供確實(shí)充分的證據(jù)證明其行政行為的合法性，則將承擔(dān)敗訴的不利后果。

在“二張信息公開案”中，金華市檔案局認(rèn)為訴爭政府信息非本機(jī)關(guān)形成，亦非其履職（監(jiān)督指導(dǎo)）獲取，若該信息進(jìn)館則應(yīng)按檔案利用程序辦理。其已按《政府信息公開條例》規(guī)定向原告進(jìn)行了說明，并履行了通知原告應(yīng)按檔案利用程序辦理的告知義務(wù)，市檔案館也提供了相應(yīng)的檔案利用服務(wù)。按照新行政訴訟法的規(guī)定，市檔案局應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，而從判決書顯示的法院認(rèn)定信息來看，市檔案局提供的證據(jù)已達(dá)到確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)，比如，局館職能三定方案、對原告申請按期回復(fù)書函及送達(dá)回證（15天內(nèi)）、檔案利用臺賬（含視頻）、檔案移交憑據(jù)等，法院能夠依據(jù)上述證據(jù)順利作出裁判。這提示我們，在今后的檔案行政執(zhí)法活動中，必須強(qiáng)化證據(jù)理念，注重證據(jù)的搜集和提供。

挑戰(zhàn)之四：過程性政府信息、內(nèi)部信息的公開與不公開

檔案實(shí)體中批復(fù)與請示等并存，在利用過程中過程性政府信息的公開與否以及開放的深度、廣度，成為實(shí)務(wù)操作必須面對的客體，特別是屬于政府信息類檔案，其挑戰(zhàn)尤其突出。過程性信息一般是指行政決定作出前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)之間形成的研究、討論、請示、匯報等信息，如果此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務(wù)的有效處理。但過程性信息不應(yīng)是絕對的例外，當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應(yīng)當(dāng)公開。根據(jù)最高法院公布的“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”，福建省人民政府作出征地批復(fù)后，當(dāng)事人申請的“一書四方案”（即建設(shè)用地項(xiàng)目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收方案、供地方案）即已處于確定的實(shí)施階段，行政機(jī)關(guān)以該信息屬于過程性信息、內(nèi)部材料為由不予公開，對當(dāng)事人行使知情權(quán)構(gòu)成不當(dāng)阻卻。二審法院責(zé)令被告期限公開，這為如何處理過程信息的公開問題確立了典范。

還要注意內(nèi)部信息的界定問題。所謂內(nèi)部信息，就是對外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或?qū)€案的非終極性意見。之所以要免除公開內(nèi)部信息，目的是保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部或不同機(jī)構(gòu)之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，準(zhǔn)確地表達(dá)自己的真實(shí)想法。如果爭議的政府信息是行使行政管理職責(zé)過程中所制作的信息，是具體行政行為的依據(jù)，會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，則不應(yīng)屬于內(nèi)部信息，應(yīng)予公開。

挑戰(zhàn)之五：檔案法本身以及檔案法與其他法律的完善問題

檔案利用開放年限與政府信息公開規(guī)定不一致，進(jìn)館政府信息公開權(quán)在部門還是檔案館，是訴檔案局館政府信息類案件的核心問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定：“政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！倍鴻n案法對檔案開放年限一般控制是30年，經(jīng)濟(jì)、科技、文化類可以提前開放，但對提前開放未作出明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

檔案法明確規(guī)定，除檔案公布需征求形成單位意見，檔案是否準(zhǔn)予利用則由檔案館自行決定或交由上級檔案局確定。主動公開的政府信息已有明確標(biāo)識，但面對繁雜的依申請公開政府信息，檔案局、檔案館均無此專業(yè)能力審查，也無法判斷依申請公開的政府信息是否與其生產(chǎn)生活科研教學(xué)等有關(guān)系。還有一個普遍存在的問題是，檔案歸檔不齊全的現(xiàn)象普遍存在，且在相當(dāng)一段時間內(nèi)也難以完全避免，在法律層面界定形成者、保管者、監(jiān)管者的責(zé)任，既要實(shí)現(xiàn)齊全完整的檔案法核心價值，又能合理劃分相關(guān)方職責(zé)范圍，不致各方義務(wù)無限擴(kuò)大，法不責(zé)眾造成法律空轉(zhuǎn)。

“二張信息公開案”暴露的問題是，當(dāng)事人之所以會將局、館混同，不接受檔案局先前作出的正確解釋，包括代理律師執(zhí)意告檔案局未履行政府信息公開義務(wù)，歸根結(jié)底是由于檔案法的規(guī)定不夠明確所致。因此，在今后的檔案法治建設(shè)過程中，必須全面落實(shí)檔案職權(quán)法定原則，實(shí)現(xiàn)檔案業(yè)務(wù)諸要素的法定、明確，避免因法律的模糊而引發(fā)爭議。

在涉及公民權(quán)益的檔案行政訴訟案件中，檔案之爭系表象，爭取檔案承載的權(quán)益，才是訟爭本質(zhì)。在已有條件下，如何通過制度化的安排彌補(bǔ)檔案缺失造成的后果，通過對各地此類案件進(jìn)行歸納分析，除在檔案法中安排權(quán)益類檔案甄別補(bǔ)救機(jī)制外，還需民事侵權(quán)責(zé)任法、社會保險法、勞動合同法等相關(guān)法律設(shè)定相應(yīng)條款，進(jìn)一步科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)不同法律間的平衡與完善。

總之，通過對全國檔案系統(tǒng)首起主要負(fù)責(zé)人行政應(yīng)訴案的分析可知，當(dāng)前檔案局館在政府信息公開領(lǐng)域遇到的主要問題不是信息要不要公開，而是應(yīng)當(dāng)怎樣公開。其中，最為關(guān)鍵的是要明晰政府信息公開中檔案館與形成（移交）部門之間準(zhǔn)予依申請公開權(quán)力配置及其公開范圍界定的法律規(guī)則與涵義。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)在移交接收、鑒定開放、劃控范圍等方面細(xì)化流程、分清責(zé)任，以夯實(shí)政府信息公開的基礎(chǔ)。