石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)中存在的問題及對策

羅 勇，馮相明

（1.貴州省麻江縣水務局，557600，麻江；2.黃河水利委員會水文局，450004，鄭州）

石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)中存在的問題及對策

羅 勇1，馮相明2

（1.貴州省麻江縣水務局，557600，麻江；2.黃河水利委員會水文局，450004，鄭州）

小型水利水保工程在貴州省麻江縣石漠化治理中發(fā)揮了重要作用。受投入不足、年度項目資金及設(shè)計批復下達較晚、標前預審時間過長、管護工作滯后等不利因素影響，該縣石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)仍存在部分措施配套水平不高、實施難、工程運行和效益發(fā)揮不夠正常等問題，嚴重制約了建設(shè)管理水平的提升和工程效益的發(fā)揮。結(jié)合當?shù)刈匀唤?jīng)濟條件、石漠化現(xiàn)狀及治理實踐，提出了加大投入、加強監(jiān)管、調(diào)整項目審批時間和招標預審模式、加大供電審批申報工作、落實管護責任等積極對策。

小型水利水保工程；建設(shè)管理；問題；石漠化治理；麻江縣

小型水利水保工程是小流域治理三大措施（植物措施、工程措施及保土耕作措施）中工程措施的重要建設(shè)內(nèi)容，按功能及用途可分為排洪、蓄引水、攔沙及道路工程，主要包括蓄水池、水窖、山塘、排洪渠、截水溝、灌溉（引水）渠、沉沙池、魚鱗坑、谷坊、攔沙壩、擋渣工程、人行路及生產(chǎn)路等設(shè)施。2008年以來，貴州省麻江縣共完成石漠化治理116.87 km2，占全縣石漠化總面積的39.15%，取得了顯著的綜合效益。其中小型水利水保工程建設(shè)共完成灌溉 （引水）渠49.15 km、截排水溝12.97 km、谷坊2座、蓄水池150座、沉沙池161口、生產(chǎn)道30.43 km、輸水管5.51 km、高位水池1座（100 m3），提水泵站1座（50 kW）、維修山塘1座。因為工作突出，該縣2008、2011、2012及2013年度石漠化綜合治理項目在上級發(fā)改部門組織的驗收考核中被評定為優(yōu)秀工程。

麻江縣根據(jù)當?shù)貙嶋H，石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)以坡面治理、開發(fā)利用巖溶山區(qū)水資源和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)通行條件為重點，蓄、引、灌、排相結(jié)合，并配套必要的田間生產(chǎn)道路，通過與植物措施、農(nóng)業(yè)保土耕作措施及其他工程措施配套，形成統(tǒng)一系統(tǒng)的綜合防護體系，對有效治理石漠化，保護和鞏固治理成果，改善項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，促進作物增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，加快農(nóng)村脫貧致富和全面建成小康社會發(fā)揮了重要作用。受投入不足、年度項目資金及設(shè)計批復下達較晚、標前預審時間過長、供電申請困難、管護工作滯后等不利因素影響，該縣石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)仍存在部分措施配套水平不高、項目實施難、工程運行和效益發(fā)揮不夠正常等問題，嚴重制約了建設(shè)管理水平的提升和工程效益的正常發(fā)揮，亟須各級各部門給予高度重視，并及時采取積極有效的措施妥善加以解決，為進一步深入推進石漠化治理創(chuàng)造更為有利的條件。

一、小型水利水保工程建設(shè)管理存在的主要問題和不足

1.投入不足，部分小型水利水保工程措施配套水平較低，綜合治理效益不高

一是小型水利水保工程投資占整個石漠化綜合治理總投資的比例偏小，小型水利水保工程措施配套率偏低。據(jù)統(tǒng)計，麻江縣2008—2014年石漠化綜合治理項目共投入5 814.72萬元（不含整合項目資金），其中小型水利水保工程投資1189.62萬元，僅占總投資的20.46%。已建成的1 240.89 hm2坡改梯、人工草地、經(jīng)濟林中，配套了相對完善小型水利水保工程措施的僅有644.27 hm2（含整合資金項目配套措施面積），配套率為51.92%，仍有將近一半的措施面積因投入不足無法根據(jù)需要進行配套建設(shè)。

二是上級石漠化補助資金壓縮，原計劃實施的部分小型水利水保工程建設(shè)指標被取消或延后實施，進一步降低了小型水利水保工程的配套水平，使建設(shè)進度遲滯。根據(jù)省發(fā)改委審批的 《麻江縣巖溶地區(qū)石漠化綜合治理 （試點）實施方案（2008—2010年）》及《麻江縣巖溶地區(qū)石漠化綜合治理實施方案（2011—2013年）》，該縣2008—2013年石漠化治理項目上級財政計劃投資6 030萬元，而實際下達補助資金為4 510.02萬元。由于投資減少、工程造價上漲等原因，該縣原計劃實施的81座谷坊、88口蓄水池、25口沉沙池、1座山塘、26.55 km截排水溝、5.03 km灌溉（引水）渠被取消，并有16口蓄水池、16口沉沙池、6.5 km灌溉（引水）渠、2.91 km田間生產(chǎn)道被延至2014年度項目實施。

三是上級審批的小型水利水保工程投資單價偏低，不能滿足建設(shè)實際需要。受單項工程量偏小、措施分散、點多面廣、交通運輸（多數(shù)建材需要長距離人工二次搬運才能到達工地）和供電供水條件較差、機械化施工程度較低、現(xiàn)行市場人工工資水平偏高（據(jù)調(diào)查，麻江縣技工、普工現(xiàn)行市場工資分別在250元/工日和120元/工日以上，超過小水利水保工程概預算定額規(guī)定標準的4.52倍和2.17倍）及定額規(guī)定稅金較國家實征標準偏低（據(jù)了解，麻江縣現(xiàn)行小型水利水保工程實繳稅標準為6.93%，超過定額規(guī)定標準的2.11倍）因素影響，導致小型水利水保工程單價較其他項目相對較高。

由于上級主管部門在審查項目時，對以上情況了解不夠，加之對地方財政配套及群眾投入能力估計過高，往往會按統(tǒng)一標準預設(shè)控制性單價，要求上報方案單價均應在控制單價以下，否則超出部分投資須由地方配套解決。為能爭取項目，確保方案順利通過審查，又不增加本級財政壓力，方案編制人員在項目規(guī)劃設(shè)計時往往會將小型水利水保工程向交通及其他施工條件較好，造價更低的地塊“塞”或者人為地削減一些必要的工程量，降低建材概預算單價，以達到降低概預算單價目的。忽視了本應充分考慮的群眾意愿、工程效益和可操作性等問題，給工程后期建設(shè)施工用地協(xié)調(diào)埋下了隱患，導致工程效益降低，概預算缺項、漏項嚴重，部分工程單價甚至明顯低于現(xiàn)行市場成本而無法操作，給后期建設(shè)實施造成極大困難。同時，由于具有較高工程效益且群眾亟須建設(shè)小型水利水保工程的地塊因施工條件較差，工程造價過高而被迫放棄，挫傷了群眾參與工程建設(shè)管理工作的信心、熱情和積極性。

四是地方配套難到位，獨立費用不足，影響了水利水保工程的爭取和對整個工程的有效監(jiān)管。根據(jù)石漠化治理項目投資籌措方案，除試點期間（2008—2010年）省級財政每年每縣安排10萬元監(jiān)測經(jīng)費外，其余年度工程所有獨立費用均須由地方配套解決。麻江為國家級貧困縣，現(xiàn)仍有貧困人口3.75萬人，占全縣農(nóng)業(yè)人口的18.29%，地方財政非常困難，自籌能力有限，導致配套資金常常難以及時足額到位，工程勘測設(shè)計、建設(shè)管理、監(jiān)理、監(jiān)測等工作經(jīng)費嚴重不足，難以對工程進行全面有效監(jiān)管，工程質(zhì)量和建設(shè)進度得不到有效控制，影響了相關(guān)工作的正常有序開展。如由于未委托資質(zhì)單位編制設(shè)計方案導致2012、2013年度項目中原規(guī)劃實施的2座山塘因設(shè)計深度不夠（無地勘資料）被審批部門取消。

五是籌資渠道單一。除生產(chǎn)道路外，當前該縣社會資本投入?yún)⑴c小型水利水保工程建設(shè)管理的情況較少，工程建設(shè)仍主要靠財政性投資完成，資金來源及籌措面較窄，嚴重制約了小型水利水保工程建設(shè)管理工作的深入開展。

2.項目資金及初步設(shè)計審批較晚，標前預審使建設(shè)工期遲滯，壓低工程單價，影響了工程的順利實施

一是當前貴州省各年度石漠化綜合治理工程資金和初步設(shè)計批復文件下達多在每年11月以后，按照常規(guī)工作程序完成項目備案、招標投標、公示、建設(shè)用地協(xié)調(diào)、備料等施工準備工作約需40天左右，工程正式開工通常要到12月以后。根據(jù)麻江縣氣候特點和農(nóng)作習慣，加上春節(jié) （甚至整個正月）期間多數(shù)農(nóng)民工不愿出工，當年11月至次年4月這段最適宜小型水利水保工程施工的時間不足4個月，項目正常施工時間較短，工期緊張。

二是根據(jù)有關(guān)規(guī)定要求，當前政府投資項目工程招標需要先經(jīng)當?shù)貙徲嫴块T對上級審批的投資概預算進行審計，并報同級政府審定投標價上限后才能開展招標工作。按照慣例完成這項工作需要60天以上時間，導致多數(shù)年度項目實際到次年4月左右才能開工，工期被推后。因開工時間較晚，大部分工期被迫安排在汛期，增加了小型水利水保工程施工難度、成本和工程造價，遲滯了建設(shè)工期。

受對石漠化治理小型水利水保工程特點及現(xiàn)場施工環(huán)境狀況掌握不夠全面準確等諸多不利因素影響，審計部門有時出具的預審結(jié)論不夠科學合理，工程投標價上限定得過低，工程造價（實際上是單價）被大幅度核減。首先導致本來就已偏低的工程單價更低，增加了項目實施難度。其次由于工程單價被大幅度核減而建設(shè)任務未進行相應調(diào)整，工程結(jié)算時常會節(jié)余部分資金。出現(xiàn)地方政府及建設(shè)實施部門表示工程單價過低、投資不足、實施困難，希望上級有關(guān)部門能夠提高補助標準，加大投入，而上級有關(guān)部門在檢查驗收時又發(fā)現(xiàn)項目實際仍有部分資金未被使用的矛盾情況，影響了中央及上級有關(guān)部門對石漠化治理工作的準確研判和正確決策，對申報提高石漠化治理補助標準極為不利。再次是經(jīng)上級主管部門組織相關(guān)專業(yè)高層次專家組集體審定的項目概預算結(jié)果被輕率變更，對地方爭取后續(xù)相關(guān)項目不利。

3.供電審批手續(xù)辦理困難，部分高效節(jié)水設(shè)施無法試運行和及時投入使用，影響了項目建設(shè)進度和效益發(fā)揮

由于申報材料不能全面滿足供電部門的審批要求，該縣2014年度項目中的噴灌設(shè)施供電審批手續(xù)不能及時辦理，項目建成后無法試運行和按期投入使用，造成設(shè)備閑置，使工程進度遲滯，設(shè)計受益的近7 hm2作物得不到及時澆灌，影響了效益的正常發(fā)揮。

4.管護工作滯后，部分工程損毀嚴重，影響了正常運行和效益發(fā)揮

部分接收單位對管護工作不夠重視，未及時組建管護機構(gòu)，明確管護人員，落實管護責任，或者雖然建立了管護機構(gòu)，但由于職責分工不明，缺乏評價和獎懲機制，制度不健全，管護人員責任心不強等導致管護工作不到位。部分小型水利水保工程建成驗收移交后因得不到及時有效的維護保養(yǎng)而損毀嚴重無法正常運行，甚至存在一定的安全隱患。

二、建 議

1.加大投入，努力提高小型水利水保工程配套水平和建設(shè)標準，提升石漠化綜合治理效益

一是在方案設(shè)計時，應進一步綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況、自然地理條件和群眾意愿需求，在滿足石漠化治理技術(shù)要求的基礎(chǔ)上，適當增大小型水利水保工程投資比例，提高措施覆蓋范圍和配套水平。

二是上級財政投資宜保持穩(wěn)定，規(guī)劃及治理方案一經(jīng)審批便應嚴格執(zhí)行，按時足額下達投資，確保規(guī)劃治理目標和建設(shè)任務順利完成。

三是石漠化治理項目上級主管部門應當依據(jù)國家基本建設(shè)管理程序，遵循市場規(guī)律，綜合考慮小型水利水保工程施工特點、當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展狀況、價格水平（特別是市場人工價、國家實征稅率與定額規(guī)定標準間的剪刀差）等因素，重新核定石漠化綜合治理工程造價特別是小型水利水保工程造價，適當提高投資單價和補助標準，確保設(shè)計概預算能夠滿足建設(shè)實際需要，努力降低因單價偏低對工程規(guī)劃布局、施工建設(shè)用地協(xié)調(diào)和群眾積極性的不利影響。

四是應正視當前多數(shù)縣市財政較為困難 （特別是地方政府負債嚴重）的現(xiàn)實，建議國家取消或適當調(diào)低地方配套資金比例，降低配套額度，減輕地方財政壓力。同時地方政府應進一步挖掘自身潛力，加強財政綜合統(tǒng)籌，力保配套資金應配盡配，及時足額撥付各項獨立費用，為小型水利水保工程勘察設(shè)計、監(jiān)理、監(jiān)測、建設(shè)管理等工作正常開展提供資金保障，提高規(guī)劃設(shè)計及建設(shè)管理水平。

五是在加強項目整合的同時，應進一步加大招商引資力度，采取貸款融資，財產(chǎn)、技術(shù)、土地管理權(quán)、勞力入股等方式，鼓勵、扶持、引導當?shù)剞r(nóng)民和社會資本參與石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)，積極拓展籌資渠道，有效解決投入不足問題。

2.調(diào)整項目審批時間和招標預審模式，為加快施工進度、促進工程順利實施創(chuàng)造有利條件

一是上級主管部門宜將年度項目資金及設(shè)計方案審批時間適當提前 （最好能在8月前下達資金和初步設(shè)計批復），使小型水利水保工程能夠及早開工，避開汛期或盡量減少汛期施工時間，消除或降低氣候、農(nóng)時因素對施工作業(yè)的不利影響，提高施工效率和質(zhì)量，降低施工難度和成本。

二是在開展項目規(guī)劃設(shè)計時，應協(xié)調(diào)當?shù)貙徲嫴块T先進行工程概預算審核后再向上級主管部門送審，妥善解決項目審批后才進行招標預審造成的重復勞動、時間耽擱及價格偏差等問題，提高工程設(shè)計概預算的可操作性，盡量縮短施工準備時間，爭取項目盡早開工，確保施工質(zhì)量和進度，為工程順利實施和后續(xù)項目爭取創(chuàng)造有利條件。

3.加強前期工作，加大協(xié)調(diào)力度，及時解決供電審批問題，確保工程及早發(fā)揮效益

一是要進一步加強與供電部門的溝通協(xié)調(diào)，前期工作階段可主動邀請供電部門參與泵站、輸變電等供電設(shè)施設(shè)計方案審查，確保小型水利水保工程供電設(shè)施設(shè)計能夠全面滿足供電部門的技術(shù)要求。

二是項目實施單位應加強對國家現(xiàn)行供電管理相關(guān)法規(guī)的學習，積極指導并幫助運行管理單位準確掌握農(nóng)村動力供電審批申報程序、所需材料和有關(guān)要求，按照相關(guān)要求有針對性地準備申報材料，提前做好申報準備工作，提高申報效率和進度。

三是要適當提前申報時間。項目開工初期就應督促供電設(shè)施運行管理單位及時按照相關(guān)規(guī)定向供電部門提出供電申請，盡早完成動力供電申報工作，按計劃進行高效節(jié)水設(shè)施試運行，妥善解決供電手續(xù)辦理耗時過長對項目建設(shè)的不利影響，確保工程能夠盡早順利投入使用，正常發(fā)揮工程效益。

4.加強管護工作，確保工程正常運行和效益充分發(fā)揮

應進一步加強管護工作，首先要按照“誰受益，誰管護；誰管護，誰受益”的原則確定管護主體，使管護責任與管護單位直接利益相掛鉤，構(gòu)建“自下而上”的主動管護機制，增強管護單位及有關(guān)人員的工作責任感和主動性。其次要從項目申報之前就與受益單位、村、組、戶層層簽訂管護協(xié)議，對不簽訂管護協(xié)議或不按照協(xié)議約定開展管護工作的地方不安排或限制安排項目申報，促使有關(guān)單位、人員認真履行管護義務。再次是要搶抓當前正在深入推進的小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革機遇，積極開展治理區(qū)小型水利水保工程產(chǎn)權(quán)制度改革，通過科學界定并明確石漠化治理項目小型水利水保工程財產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管護責任歸屬，將管護工作從政府、部門身上解放出來，有效落實管護責任，徹底解決管護難問題，確保小型水利水保工程正常運行和效益充分發(fā)揮。

三、結(jié) 語

以小流域為單元，科學調(diào)控坡面徑流，植物措施、工程措施及農(nóng)業(yè)保土措施相結(jié)合，構(gòu)建全面完善有機統(tǒng)一的綜合防護體系，是有效防治水土流失和石漠化的技術(shù)核心。小型水利水保工程對有效防治水土流失、保護和鞏固石漠化治理成果、改善治理區(qū)生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件、保障作物高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、提高單產(chǎn)和產(chǎn)品品質(zhì)、降低生產(chǎn)成本、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提效、農(nóng)民增收和新農(nóng)村建設(shè)具有重要作用。麻江縣石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)工作中存在的問題和困難在貴州省貧困縣（市）中具有一定的代表性，亟須各級各部門給予高度重視。當前石漠化治理小型水利水保工程建設(shè)應進一步發(fā)揮中央財政支持優(yōu)勢，努力開拓社會投資渠道，加大建設(shè)管理力度，加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，才能徹底有效扭轉(zhuǎn)投入難、實施難、管護難的不利局面，提高工程建設(shè)管理水平和效益，推進治理工作全面深入開展。

[1]羅勇.麻江縣喀斯特石漠化防治現(xiàn)狀及建議[J].中國水土保持，2009（5）.

[2]羅勇.麻江縣石漠化綜合治理成效及思考[J].中國水利，2014（14）.

[3]羅勇，羅烈華.麻江縣水利建設(shè)狀況對生態(tài)農(nóng)業(yè)的作用和建議[J].貴州水利水電，2010（4）.

[4]黔東南年鑒編纂委員會.黔東南年鑒（2014）[M].北京：線裝書局，2014.

[5]中華人民共和國水利部.巖溶地區(qū)水土流失綜合治理技術(shù)標準（SL 461—2001）[S].2010.

[6]貴州省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局.貴州省行業(yè)用水定額[M].貴陽：貴州省質(zhì)量監(jiān)督局，2011.

[7]胡甲均.水土保持小型水利水保工程設(shè)計手冊[M].武漢：長江出版社，2006.

責任編輯 楊 軼

Issues and measures related to construction of small waterworks for soil conservation and rocky desertification control

Luo Yong,Feng Xiangming

small waterworks for soil conservation has played a key role in rocky desertification control in Majiang County.Due to the unfavorable factors such as lacking of financial input,delay of annual funds allocation and approval of design as well as long time taking for pre-inspection before bidding and backward of operation and maintenance,it results in difficulties for small waterworks construction and operation,and benefit generation.Taking the local natural and economic condition and current situation of desertification and control into full consideration,measures are proposed,including increasing input,strengthening supervision and management,making adjustment to approval time and pre-inspection mode of bidding,improving application and approval procedure for electricity supply and fulfilling the responsibility for operation and maintenance.

small waterworks for soil conservation;construction and management;issue;desertification control; Majiang County

TV51+S157

B

1000-1123（2016）02-0047-04

2015-12-05

羅勇，高級工程師，科技特派員，主要從事水利、水土保持規(guī)劃設(shè)計及建設(shè)管理工作。