人大代表的代表性內(nèi)涵研究

姜知泰

華東政法大學(xué)，上海 200042

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人大代表的代表性內(nèi)涵研究

姜知泰*

華東政法大學(xué)，上海 200042

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。而人大制度在多大程度上能夠真正代表人民，確實(shí)體現(xiàn)民意，與人大代表的代表性密切相關(guān)。正確認(rèn)識(shí)人大代表的代表性對(duì)于我國(guó)人大制度的堅(jiān)持與完善、功能的有效發(fā)揮有重大意義。

代表性；人大代表；人民代表大會(huì)制度；民主性

現(xiàn)代民主中，代議制的核心是代議機(jī)關(guān)，而代議機(jī)關(guān)的良性運(yùn)作有賴于代表作用的充分發(fā)揮。如果代表不能充分維護(hù)人民的意志與利益，那么代議機(jī)關(guān)的存在就失去了意義，民主也就無(wú)從談起。由于代表的兼職性，部分代表更樂(lè)于將“人大代表”當(dāng)成榮譽(yù)稱號(hào)，將代表大會(huì)作為擴(kuò)寬人脈的機(jī)會(huì)、手段而怠于履職，甚至出現(xiàn)賄選等現(xiàn)象；在立法表決的過(guò)程中，由于采用匿名的電子表決形式，代表們投出的棄權(quán)票屢見(jiàn)不鮮。人大代表們自身是否清楚自己是何人的代表？人民所賦予的權(quán)利究竟應(yīng)該怎樣行使？帶著這樣的疑問(wèn)，代表們?nèi)狈?yīng)有的使命感與責(zé)任感，消極履職，不表態(tài)，以至于放棄人民所賦予的權(quán)力。筆者認(rèn)為上述問(wèn)題歸根結(jié)底是人大代表的代表性缺失問(wèn)題。那究竟什么是代表性？人大代表又應(yīng)該如何貫徹代表性？

一、代表性的內(nèi)涵

要弄清楚代表性的內(nèi)涵首先要厘清人大代表的含義。從字面意義上解釋，“代”字因而有代替之義，隱含有代理者受被代理者操控之義?！氨怼?，指把思想或情感顯示、陳述出來(lái)。一般而言，代表是指受機(jī)關(guān)、團(tuán)體或者個(gè)人的委托，嚴(yán)格按照委托者意志行事或者表達(dá)意見(jiàn)的人。民事訴訟中的代理人、企業(yè)單位的法人代表、政府機(jī)關(guān)的發(fā)言人，都屬于這種含義的代表。而人大代表則是由人民授權(quán)，受人民所控，代人民表達(dá)意志和利益需求進(jìn)行參政議政之人。

所謂人大代表代表性指的是人大代表代表社會(huì)各個(gè)方面的廣泛性及其代表人民的有效性即人大代表代表和反映人民利益、體現(xiàn)人民意志的程度。代表是代議機(jī)關(guān)的主體，是代議機(jī)關(guān)正常運(yùn)行的組織細(xì)胞。人民代表連接著兩端，一端是國(guó)家機(jī)關(guān)，一端是人民群眾，代表把國(guó)家和人民聯(lián)系在一起。人民通過(guò)代表參與國(guó)家事務(wù)，監(jiān)督公職人員。在代議制度下，代表的作用不能充分發(fā)揮，民主就可能是鏡花水月。因此人民代表是否具有代表性是人大制度落實(shí)民主，發(fā)揮優(yōu)越性的重中之重。人民民主專政決定了我國(guó)必須由人民掌握并充分行使國(guó)家權(quán)力。但在一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家，公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，完全的實(shí)現(xiàn)直接民主是不可能的，只有通過(guò)人民選出的代表代行自己的權(quán)力進(jìn)而管理自身。[1]如果人大代表不能體現(xiàn)和表達(dá)廣大人民的利益、要求、愿望，人民無(wú)法真正參政議政，人民的利益訴求無(wú)處表達(dá)，人民的利益得不到保障，就談不上人民當(dāng)家作主。代表性的強(qiáng)弱直接關(guān)系到我國(guó)人大制度能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)系到人大制度的生命力與影響力。

二、代表性之代表范圍

代表性意味著在人大代表與人民之間存在代表與被代表，被授權(quán)與授權(quán)，被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。那么人大代表的代表范圍究竟有多廣泛？當(dāng)人大代表僅對(duì)自己的工作單位、生活場(chǎng)所所熟知，而對(duì)其他地域的有關(guān)狀況略知一二甚至全然不知的情況下，他作為一個(gè)代表整個(gè)區(qū)域的人大代表，究竟怎樣體現(xiàn)代表性呢？如果僅僅代表某地域方面的人民，又同自己是整個(gè)區(qū)域的人大代表的身份不相符合；如果著實(shí)代表完整區(qū)域，那么代表由于工作的局限與生活場(chǎng)所的限制無(wú)法對(duì)該區(qū)域的情況予以了解、關(guān)注，即無(wú)法現(xiàn)實(shí)有效的體現(xiàn)代表性。例如上海市人大選舉出的代表，其代表的是上海地區(qū)的人民的愿望、訴求還是全國(guó)人民的意志？就國(guó)家整體而言，廣大人民群眾的整體利益是一致的。然而各民族之間、各地域之間乃至各行業(yè)之間的巨大差異使得人民利益在整體與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與眼前之間存在著些諸多盾。也就是說(shuō)，在眾多因素的限制下代表的“代表性”往往顯得十分模糊。

我國(guó)學(xué)界對(duì)于上述問(wèn)題曾有過(guò)以下觀點(diǎn)。第一，強(qiáng)制委托論，認(rèn)為人大代表表達(dá)的是特定的選區(qū)或選民的意志和利益而不是籠統(tǒng)的全民利益。即代表必須完全服從選舉他的各地區(qū)或各單位，行使權(quán)力必須接受選民的監(jiān)督，選民針對(duì)代表違背本選區(qū)或本單位利益的行為可予以罷免。第二，非強(qiáng)制委托論。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，人大代表獨(dú)立的行使職權(quán)，并不受選民的意志所約束，僅對(duì)選區(qū)和選舉單位的利益予以考慮。第三，集中代表論，認(rèn)為人大代表僅體現(xiàn)全體選民的意志和利益，與選區(qū)和選舉單位而言沒(méi)有代表性。[2]筆者認(rèn)為，上述第一種、第三種觀點(diǎn)從利益層面上講都忽略了整體與局部的矛盾關(guān)系；第二種觀點(diǎn)與我國(guó)的指導(dǎo)理論和現(xiàn)實(shí)情況相悖。

首先，對(duì)于第一種觀點(diǎn)，不符合我國(guó)國(guó)情，反而適用于資本主義議會(huì)制。資產(chǎn)階級(jí)代議制只為有產(chǎn)者服務(wù)，議會(huì)議員或是有產(chǎn)者或是代表有產(chǎn)者階級(jí)。由此，立法機(jī)關(guān)很容被有產(chǎn)者階級(jí)所掌控，使得該階級(jí)的代表人物為其利益服務(wù)。美國(guó)國(guó)會(huì)議員是持選區(qū)利益至上觀點(diǎn)的。他們更加注重選民的觀點(diǎn)和本選區(qū)的實(shí)際利益，只要是事關(guān)本選區(qū)的利益，議員基本上會(huì)毫無(wú)例外地站在本選區(qū)的立場(chǎng)上。美中兩國(guó)國(guó)體的巨大差異決定了其代表(議員)代表性的差別。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人以外，只要到達(dá)了法定年齡，任何公民都享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，真正做到人民當(dāng)家作主。例如，上海市人民代表大會(huì)選舉出的全國(guó)人大代表如果僅僅代表上海市，這是不符合其代表身份的。倘若代表本身僅能代表本選區(qū)的局部利益，而不能全面地為國(guó)家的整體利益考慮的話，極易滋生地方保護(hù)主義，使得本應(yīng)該維護(hù)人民意志與利益的權(quán)力出現(xiàn)異化，變?yōu)榍址溉嗣駲?quán)益的手段，扭曲社會(huì)的公平正義。并且，當(dāng)代表們各自為營(yíng)，不以國(guó)家整體大局為重，狹隘地偏向于局部利益的實(shí)現(xiàn)，容易使得代議機(jī)關(guān)在工作中無(wú)法平衡國(guó)家根本利益與具體利益。

其次，第二種理論又與我國(guó)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。在社會(huì)主義人民代表制度中，代表正式當(dāng)選后必須接受選民的監(jiān)督和選民的利益約束。馬列主義理論指責(zé)資本主義代議制的弊病之一就是議員當(dāng)選后就不再與人民相聯(lián)系，對(duì)人民的訴求置之不顧。否認(rèn)選民對(duì)于代表所擁有的約束力是不符合我國(guó)人大現(xiàn)狀的。

再次，第三種觀點(diǎn)過(guò)分放大了人民代表所代表的民眾。第一，我國(guó)的民主選舉制度決定了人大代表必須高度重視原選區(qū)或原選舉單位，人大代表從哪里選舉產(chǎn)生出來(lái)，自然就反映并代表那里人民的意志。通過(guò)與人民群眾的朝夕相處，可以說(shuō)代表們最了解當(dāng)?shù)厝罕姷南才?lè)、意見(jiàn)愿望。第二，如果說(shuō)代表全體選民的意志、利益是整體利益，代表原選區(qū)或工作單位的選民是局部利益。那么僅僅追求抽象的整體利益而忽略了具體的局部利益會(huì)導(dǎo)致在決策過(guò)程中，缺失局部利益所體現(xiàn)的民主意見(jiàn)的碰撞，從而導(dǎo)致本應(yīng)由局部利益組成的整體利益全然得不到實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的兩難選擇會(huì)影響代表行使職權(quán)，有的代表只好采取棄權(quán)做法，對(duì)所議問(wèn)題不表態(tài)，誰(shuí)的利益也不代表。這種情況不僅對(duì)于人大制度作用的發(fā)揮是非常不利的，同樣也極不利于立法民主性的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)憲法和組織法對(duì)于人大代表的規(guī)定并沒(méi)有明確指出人大代表究竟代表誰(shuí)，既沒(méi)有地方人大代表的規(guī)定，“努力為人民服務(wù)”也顯得過(guò)于模糊。根據(jù)我國(guó)代表法的規(guī)定，代表不僅僅要是本選區(qū)或選舉單位的代表，要反映選舉他們的選民或選舉單位的意愿，而且還是全國(guó)人民或本行政區(qū)域全體公民的代表，還要反映全國(guó)人民或本行政區(qū)域全體公民的利益。誠(chéng)然，全體人民的意志和利益存在于每個(gè)部分或地方的意志和利益之中，每個(gè)地方和部門(mén)的人民意志和利益糅合在一起，就是全體人民的意志和利益。來(lái)自每個(gè)地區(qū)和部門(mén)的代表真實(shí)、充分地反映本地區(qū)、本部門(mén)人民的要求和愿望，通過(guò)各種不同意志和利益的碰撞、調(diào)和，就構(gòu)成全體人民的意志和利益。因此，人大代表在代表全體人民或本級(jí)行政區(qū)域人民的同時(shí)，特別要代表原選區(qū)或原選舉單位人民。“政治就是將多元的具體利益綜合化、一致化?！盵3]由此看來(lái)，沒(méi)有局部利益的真實(shí)表現(xiàn)和綜合，是難以產(chǎn)生真實(shí)的整體利益的。

那么整體利益與局部利益沖突的情況又如何取舍呢？基于民主集中制原則，人大代表是代表人民集體行使職權(quán)的，因而不管每個(gè)人大代表反映的意志、利益如何，集中起來(lái)便形成了全體人民的共同意志。因此，如果在民意集中的過(guò)程中出現(xiàn)了矛盾與碰撞，作為人大代表應(yīng)站在維護(hù)全體人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的高度，必要時(shí)犧牲局部利益以保證整體利益的實(shí)現(xiàn)。值得注意的是，此時(shí)代表們也必須在代表大會(huì)上闡明其所代表選區(qū)或選舉單位的意愿或訴求，讓其他代表們知悉特殊的局部利益需求，以使最終決策更加科學(xué)與民主。

三、代表性之貫徹

人大代表又是如何貫徹代表性的呢？人大代表是選民要求和利益的傳聲筒？還是具有獨(dú)立地位、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、具有自主裁量權(quán)的“代理人”？在代表與選民的關(guān)系這一問(wèn)題上，現(xiàn)代西方國(guó)家與我國(guó)有著很大不同。代表責(zé)任說(shuō)在西方國(guó)家占據(jù)統(tǒng)治地位。這種理論認(rèn)為，公民有義務(wù)、有責(zé)任來(lái)選舉代表，而被選出的代表完全依靠個(gè)人的素質(zhì)、才華、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行政治活動(dòng)，不受任何選民的約束且地位獨(dú)立。J·S·密爾在《代議制政府》中論述到，治理國(guó)家更需要智慧，選民應(yīng)當(dāng)選擇有較高智慧的人當(dāng)代表，那么就應(yīng)該讓代表按自己的智慧和才能行事，而不給代表行使職權(quán)加上事先的條件或作出事先的承諾。然而，實(shí)際情況并不絕對(duì)。由于議員來(lái)自各個(gè)選區(qū)，選民對(duì)于議員幾年一次的當(dāng)選影響巨大，因此議員在參政議政的過(guò)程當(dāng)中必須考慮選區(qū)的要求與利益，取悅選民。而作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)似乎更適用強(qiáng)制委托理論。根據(jù)這種理論，代表必須要在選民的強(qiáng)制監(jiān)督下完全代表選區(qū)或單位的利益，并絕對(duì)服從，否則選民或選舉單位有權(quán)罷免他們。“國(guó)民議會(huì)本身沒(méi)有任何權(quán)利……人民委托給它的只是維護(hù)人民自己的權(quán)利。如果它不根據(jù)交給它的委托來(lái)行動(dòng)……這一委托就失去效力?！盵4]馬克思列寧主義主張代表必須是選民忠實(shí)利益代表者，代表必須聽(tīng)命于選民，對(duì)選民負(fù)責(zé)。

首先要明確的一點(diǎn)是，每個(gè)人的人格都有獨(dú)一性、不可替代性。每個(gè)人的意志是自身的精神活動(dòng)，他人是無(wú)法代替的。但是當(dāng)這種意志表現(xiàn)為一種利益要求、利益愿望時(shí)，應(yīng)該說(shuō)它是可以由他人代為表達(dá)的。代表性是指對(duì)人民利益要求、利益愿望的代理而不是全然取代、替換。但是這種代理又不同于民法中的代理。民法中的代理指的是通過(guò)他人獨(dú)立實(shí)施法律行為，而使自己承擔(dān)該法律行為產(chǎn)生的法律效果的制度。代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)獨(dú)立實(shí)施法律行為其效果由被代理人承擔(dān)，即只要不超過(guò)代理人的權(quán)限，代理人可以不受被代理人意志的支配和影響而自主作出決定。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人大代表的代理必須首先服從于人民的利益和意志，以人民的利益和意志為基礎(chǔ)代為闡述、表達(dá)人民的意愿。同時(shí)，這種代理也不同于民法中的使者(傳達(dá))。民法中的使者是他人的“傳話筒”，其不能為獨(dú)立的意思表示，僅能傳達(dá)他人已經(jīng)確定了的內(nèi)容?！叭舜蟠砑仁谴鸀楸磉_(dá)人民意志與利益的資格，又是以積極的行為，站在選民的立場(chǎng)為其辦實(shí)事的職責(zé)?！盵5]

人大代表的職責(zé)之一，就是收集民情、整合民意，對(duì)于社會(huì)問(wèn)題能夠敏銳的觀察，對(duì)于不同意愿能夠分析與整理。然而人大代表作為獨(dú)立的個(gè)人參與政治生活，在與選民進(jìn)行交流與反饋之后，匯總、整理選民方方面面、意見(jiàn)不一的信息的過(guò)程中不可能不匯入一定的個(gè)人意志。這就決定了人大代表絕不是人民利益和意志的“傳話筒”。當(dāng)然，在充分回歸群眾，對(duì)民意進(jìn)行整合與歸總后，代表必須以積極的行為，以選民的利益為基準(zhǔn)進(jìn)行政治活動(dòng)。代表性的體現(xiàn)絕不僅僅是單純表達(dá)民意，而必須以積極的政治活動(dòng)為選民爭(zhēng)取利益。值得注意的是，代表們雖然是選民選舉出來(lái)的，但這并不能防止代表對(duì)選民利益的背離，不能保證代表們的絕對(duì)忠誠(chéng)。因此，代表履職過(guò)程的公開(kāi)，對(duì)履職過(guò)程的經(jīng)常性監(jiān)督就顯得尤為重要。綜上所述，人大代表應(yīng)以人民的利益和意志為基礎(chǔ)，兼具一定的主觀能動(dòng)性，受人民監(jiān)督，對(duì)人民負(fù)責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)代表性的價(jià)值。

四、總結(jié)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，改革開(kāi)放進(jìn)程逐漸加快，我國(guó)人大制度實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中暴露出了許多問(wèn)題，從而為人大制度的良性運(yùn)行埋下了隱患。而解決之匙就在于認(rèn)識(shí)并提升人大代表的代表性。代表性的內(nèi)容蘊(yùn)含豐富，究竟什么是代表性？人大代表究竟代表誰(shuí)？人大代表又應(yīng)該怎樣貫徹、體現(xiàn)代表性？筆者認(rèn)為，對(duì)于這三個(gè)方面的探討有助于厘清代表性的真正內(nèi)涵，從而為我國(guó)人大代表代表性的完善提供一些有益的思索。

[1]張慧敏.我國(guó)人大代表代表性缺失分析[J].科學(xué)社會(huì)主義，2006(2).

[2]蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度[M].北京:法律出版社，1998:190.

[3]鄒平學(xué).關(guān)于人大代表行使權(quán)力的身份的理論與實(shí)踐[J].中國(guó)法學(xué)，1994(6).

[4]馬克思恩格斯全集:第5卷[M].北京:人民出版社，1965:305.

[5]鄒平學(xué).中國(guó)代表制度改革的實(shí)證研究[M].重慶:重慶出版社，2005.4.

姜知泰(1992-)，男，山東青島人，華東政法大學(xué)，2014級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

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