城中村失地農(nóng)民市民化的制約因素與對(duì)策研究

劉丁順 唐麗萍

東華大學(xué)人文學(xué)院，上海 200051

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城中村失地農(nóng)民市民化的制約因素與對(duì)策研究

劉丁順 唐麗萍

東華大學(xué)人文學(xué)院，上海 200051

城中村失地農(nóng)民作為特殊的群體存在，其市民化是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。本文從城鄉(xiāng)差異、國(guó)家制度設(shè)計(jì)和價(jià)值判斷的角度分析城中村失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化的必要性；從進(jìn)入城市、融入城市、自我發(fā)展等方面來(lái)分析城中村失地農(nóng)民市民化存在的制約因素，并提出相對(duì)應(yīng)的政策建議。

城中村；失地農(nóng)民；市民化；融入城市

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口數(shù)量也在迅速增長(zhǎng)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了55.88%。這段時(shí)期是我國(guó)從“起始階段”向“加速階段”過度的轉(zhuǎn)軌時(shí)期①。中國(guó)的城市化成為21世紀(jì)最具影響的事件之一。城市化不僅是空間城市化，還是人的城市化，沒有實(shí)現(xiàn)人的城市化只能是“半城市化”和“偽城市化”。

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在1990年到2010年的20年時(shí)間里，我國(guó)的行政村數(shù)量，由于城鎮(zhèn)化和村莊兼并等原因，從100多萬(wàn)個(gè)銳減到64多萬(wàn)個(gè)，每年減少1.8萬(wàn)個(gè)村落，每天約減少50個(gè)。②這么多村落的消失中，“城中村”村落首當(dāng)其沖，城中村的空間格局向城市格局轉(zhuǎn)變。城中村是城市和鄉(xiāng)村的紐帶，同時(shí)也具有城市性和鄉(xiāng)土性，致使城中村失地農(nóng)民作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體而存在，農(nóng)民依靠靠土地所獲得的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和土地保障因城中村改造而中斷，農(nóng)民面臨就業(yè)和社會(huì)保障等挑戰(zhàn)。城中村失地農(nóng)民何去何從成為關(guān)注的焦點(diǎn)，在進(jìn)入城市過程中，他們會(huì)面臨怎樣的制約因素，以及如何幫助他們成功地融入城市并能尋求自我發(fā)展等問題都是值得探究的。

一、城中村與失地農(nóng)民市民化

(一)基本含義的界定

在梳理“城中村”定義的過程中，筆者認(rèn)為“城中村”定義分為狹義和廣義之分，廣義“城中村”是指納入城市規(guī)劃控制范圍內(nèi)的所有農(nóng)村，狹義“城中村”是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村，即在許多城市中形成了一些已經(jīng)位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)、周圍被城市已建設(shè)用地包圍，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的農(nóng)民居民點(diǎn)③。

“農(nóng)民市民化”的含義可以歸結(jié)為兩方面：一是外在資格的市民化，包括身份和職業(yè)的非農(nóng)化、擁有市民權(quán)利；二是內(nèi)在素質(zhì)的市民化，包括價(jià)值觀念、生活方式和行為方式的市民化。從主體上進(jìn)行劃分，可分為外來(lái)務(wù)工人員市民化、城中村原有居民市民化、農(nóng)村地區(qū)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的市民化。城中村失地農(nóng)民市民化是：在城市建設(shè)范圍的農(nóng)村，村民因城中村改造或公共事業(yè)建設(shè)而土地被政府征用，失地農(nóng)民的職業(yè)身份、居住空間、社會(huì)關(guān)系、生活方式等方面向城市居民靠攏，并逐漸嵌入城市的過程。

(二)城中村失地農(nóng)民市民化的構(gòu)成要素

雖然學(xué)者從不同角度探討城中村失地農(nóng)民的市民化問題，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)市民化的構(gòu)成要素并沒有形成共識(shí)，鄭杭生(2005)認(rèn)為是生活方式、行為方式、工作方式、思維方式的轉(zhuǎn)變、市民權(quán)利、政治參與；文軍(2012)認(rèn)為是身份、社會(huì)地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利、生產(chǎn)生活方式；姜義平(2012)認(rèn)為是生存環(huán)境、生活水準(zhǔn)、文化素質(zhì)、社會(huì)保障、民主權(quán)利、自我及社會(huì)認(rèn)同、價(jià)值觀；朱巧玲、甘丹麗(2014)認(rèn)為是社會(huì)層面(社會(huì)環(huán)境、公共服務(wù)水平)、政治層面(社會(huì)機(jī)會(huì)、政治參與)、文化層面(文化素質(zhì))、精神層面(自我認(rèn)同、社會(huì)接納)。

在學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為城中村失地農(nóng)民市民化的構(gòu)成要素，可以歸納為物質(zhì)、外顯的客觀轉(zhuǎn)變和思想、內(nèi)隱的主觀轉(zhuǎn)變?？陀^方面的轉(zhuǎn)變包括：第一，脫離“家庭式”生產(chǎn)方式，從事第二、三產(chǎn)業(yè)工作，家庭收入來(lái)源增多，生活水平提高。第二，居住環(huán)境的轉(zhuǎn)變，由環(huán)境“臟、亂、差”、社會(huì)管理與公共服務(wù)不健全的城中村轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境宜居、服務(wù)管理體系較健全的城市社區(qū)。第三，就業(yè)能力的轉(zhuǎn)變，非農(nóng)業(yè)就業(yè)素質(zhì)技能的提高。第四，社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，城中村失地農(nóng)民在社會(huì)保障、就業(yè)和公共物品等社會(huì)權(quán)利享有與城市居民平等的權(quán)利。第五，生活方式的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)為城市居民的物質(zhì)和文化生活方式。主觀方面的轉(zhuǎn)變包括：一是意識(shí)轉(zhuǎn)變，認(rèn)同和接受市民意識(shí)，如市民行為準(zhǔn)則、城市現(xiàn)代理念。二是認(rèn)同的形成，認(rèn)同市民身份并被市民接納。達(dá)到主觀和客觀方面的轉(zhuǎn)變，才真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民市民化。

二、城中村失地農(nóng)民市民化的必要性

城中村失地農(nóng)民的市民化是政府主導(dǎo)下的“被動(dòng)”市民化過程，是外在壓力所致，因此，下文主要從城鄉(xiāng)差異、社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值判斷三方面來(lái)分析其必要性。

(一)城鄉(xiāng)社會(huì)差異

城中村是在傳統(tǒng)村落基礎(chǔ)上演變過來(lái)的，必然帶有傳統(tǒng)村落的特質(zhì)，城中村社會(huì)依然是同質(zhì)性社會(huì)，農(nóng)民交往的紐帶是血緣和地緣；而城市社會(huì)是異質(zhì)性社會(huì)，形成以利益和制度為基礎(chǔ)的社會(huì)規(guī)范。這種城鄉(xiāng)的性質(zhì)差異加大了農(nóng)民脫離鄉(xiāng)村社會(huì)并融入城市的難度，城中村失地農(nóng)民的鄉(xiāng)土性向城市性轉(zhuǎn)變是市民化的重要內(nèi)容。

(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)不同管理體制，不同的戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，使城中村失地農(nóng)民的管理、社保等游離在城市之外，加之村集體經(jīng)濟(jì)股份改制后，定期為農(nóng)民分紅，強(qiáng)化了他們對(duì)原村集體的依賴，減弱對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)同。二元結(jié)構(gòu)體制也造成觀念和文化的二元化；在城中村改造后，存在城鄉(xiāng)兩種管理體制并存的現(xiàn)象，造成失地農(nóng)民認(rèn)知的混亂，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化需構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化體系。

(三)價(jià)值沖突

由于城中村的特殊地理位置——城市和鄉(xiāng)村的結(jié)合處，相對(duì)于遠(yuǎn)郊的失地農(nóng)民，城中村失地農(nóng)民已無(wú)法退回到農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且他們接受城市文明的熏陶較多，他們進(jìn)入城市的意愿較強(qiáng)，也有較高的期待，渴望被城市社會(huì)接納；然而，城中村失地農(nóng)民依靠較高的房租收入，易產(chǎn)生不勞而獲的思想，以及生活觀念一時(shí)難以改變。這兩者的沖突造成城中村失地農(nóng)民的心理失衡，因此有必要正確引導(dǎo)他們?nèi)谌氤鞘?，?shí)現(xiàn)價(jià)值觀念統(tǒng)一和市民化，這是他們的內(nèi)在需要。

三、城中村失地農(nóng)民市民化的制約因素

在市民化的過程中，存在著諸多因素的阻礙，如政策、經(jīng)濟(jì)、體制、農(nóng)民自身素質(zhì)。根據(jù)市民化的大致進(jìn)程——脫離農(nóng)村、進(jìn)入城市、嵌入城市和自我提升，來(lái)分析城中村失地農(nóng)民市民化的制約因素，當(dāng)然這四種過程并不是絕對(duì)割離的，而是同步或交替進(jìn)行的。

(一)脫離農(nóng)村的制約因素

在土地征用過程中，政府以公共利益為口號(hào)，低征高售，從中獲取高額利潤(rùn)，而農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受損；土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和安置方式不合理，《土地管理法》的第四十七條規(guī)定：征收補(bǔ)償費(fèi)，為被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是該被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，但每公頃征地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。就目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，這種補(bǔ)償仍然是不科學(xué)、不公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。④這種補(bǔ)償費(fèi)只包括土地補(bǔ)償，地上之物和失業(yè)補(bǔ)償，但沒有考慮征地給失地農(nóng)民帶來(lái)的間接損失和進(jìn)入城市的風(fēng)險(xiǎn)成本，這就導(dǎo)致城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不穩(wěn)定。

(二)進(jìn)入城市的制約因素

就業(yè)是失地農(nóng)民進(jìn)入城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)換，失地農(nóng)民的生活基礎(chǔ)不穩(wěn)固，便無(wú)從談起他們的市民化實(shí)現(xiàn)。首先是整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)力市場(chǎng)不景氣，由于國(guó)際金融危機(jī)的影響和我國(guó)企業(yè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，多數(shù)中小企業(yè)縮減規(guī)模，來(lái)減少經(jīng)營(yíng)成本，城中村失地農(nóng)民的就業(yè)難度加大。其次，在找工作中，失地農(nóng)民主要是靠自己，或靠親戚、朋友、熟人介紹，只有很少一部分人才實(shí)現(xiàn)征地安置就業(yè)，城中村村民的個(gè)人社會(huì)關(guān)系資源比較缺乏。再者，城中村改造導(dǎo)致大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，而在一定時(shí)間內(nèi)，城市的吸納能力是有限的，而且城市對(duì)勞動(dòng)力高素質(zhì)的要求，這些都加劇了城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市的難度。

(三)融入城市的制約因素

城中村失地農(nóng)民與城市居民共同生活在城市空間，但彼此存在排斥心理，具體表現(xiàn)為：一是城市和城市居民對(duì)失地農(nóng)民的排斥。城市的擴(kuò)張要求城中村騰出空間，但政府以財(cái)政的壓力或制度改革的艱巨性為由，不愿為失地農(nóng)民承擔(dān)更多的責(zé)任，沒有為失地農(nóng)民提供完備的社會(huì)保障，甚至將失地農(nóng)民排斥在城市勞動(dòng)力保障體系之外。同時(shí)城市居民認(rèn)為城中村失地農(nóng)民還是傳統(tǒng)的農(nóng)民，存在許多陋習(xí)，不愿意與失地農(nóng)民共享城市資源。二是城中村失地農(nóng)民自身抵觸城市生活。一方面城中村農(nóng)民對(duì)城市人也存在偏見，認(rèn)為他們是冷漠的、不易親近的，于是保持固有的社會(huì)人際關(guān)系，與市民接觸少；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)村落的習(xí)俗對(duì)他們的影響較深，以至于他們依然保持自身的生活方式。

(四)自我發(fā)展的制約因素

失地農(nóng)民的個(gè)人人力資本差，缺乏終身學(xué)習(xí)的觀念，存在等、靠、要的思想，對(duì)參加職業(yè)技能培訓(xùn)抱有消極的態(tài)度，這些都嚴(yán)重影響著他們的自我發(fā)展。同時(shí)政府對(duì)失地農(nóng)民的自我發(fā)展關(guān)注和投入較少，而且培訓(xùn)人員本身專業(yè)素質(zhì)不高，有些職業(yè)培訓(xùn)只是為了完成上級(jí)任務(wù)，走走過場(chǎng)，實(shí)際的培訓(xùn)結(jié)果讓人難以恭維。

四、實(shí)現(xiàn)城中村失地農(nóng)民市民化的對(duì)策建議

(一)完善征地制度，順利脫離鄉(xiāng)村社會(huì)

在城中村改造過程中，政府本著以人為本和公平公正的理念，完善土地征用制度。首先，健全相關(guān)的土地征用法律，明確規(guī)定土地征用的范圍，避免政府尋租的現(xiàn)象，保證失地農(nóng)民的土地權(quán)益。其次，提高土地賠償標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該包括失地農(nóng)民的生活安置費(fèi)、就業(yè)轉(zhuǎn)換補(bǔ)償、失業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、養(yǎng)老醫(yī)療、教育費(fèi)用等，減少失地農(nóng)民市民化的風(fēng)險(xiǎn)成本。最后，積極引入農(nóng)民參與機(jī)制，充分保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)，在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成征地和補(bǔ)償方案。

(二)健全社會(huì)保障體系，成功進(jìn)入城市

城中村失地農(nóng)民進(jìn)入城市的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)問題，即就業(yè)問題。首先，政府引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型，并對(duì)城中失地農(nóng)民集中就業(yè)的行業(yè)加大扶持力度。其次，完善職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，加大優(yōu)惠政策的實(shí)施，同時(shí)提供針對(duì)性和實(shí)效性的就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)能力。再次，對(duì)吸納失地農(nóng)民的企事業(yè)單位和組織給予稅收等方面的優(yōu)惠。最后，社區(qū)要積極為城中村失地農(nóng)民提供就業(yè)或創(chuàng)業(yè)咨詢和政策服務(wù)；努力創(chuàng)造社區(qū)就業(yè)工作機(jī)會(huì)。

(三)消除心理隔閡，實(shí)現(xiàn)融入城市

破除城市居民和城中村失地農(nóng)民之間的心理隔閡，需加強(qiáng)彼此的理解。一是積極宣傳城市文明，展現(xiàn)城市的“包容性”，增強(qiáng)城市對(duì)城中村失地農(nóng)民的吸引力。二是在社區(qū)積極宣傳城市居民的優(yōu)秀典范和城中村農(nóng)民的勞動(dòng)模范，消除彼此之間的偏見。三是利用社區(qū)平臺(tái)，開展多樣的教育活動(dòng)，幫助城中村失地農(nóng)民培養(yǎng)市民生活方式；開展豐富多彩的文化活動(dòng)，增強(qiáng)城中村失地農(nóng)民與市民的互動(dòng)。

(四)提高市民素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展

文化素質(zhì)影響個(gè)人的就業(yè)前景，也對(duì)道德認(rèn)知、法律意識(shí)和政治參與等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因此提高城中村失地農(nóng)民的市民素養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)市民化的重要內(nèi)容。首先，通過社區(qū)教育、社會(huì)組織教育等，開展市民意識(shí)和行為規(guī)范、心理咨詢與服務(wù)等活動(dòng)，讓農(nóng)民逐漸認(rèn)同并接受城市居民的行為方式。其次，政府部門或公共組織加大文化設(shè)施的投入，如社區(qū)圖書館，為失地農(nóng)民進(jìn)行自主學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件。最后，完善公共事務(wù)的管理制度，提高失地農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性和增強(qiáng)政治參與意識(shí)；同時(shí)為失地農(nóng)民提供一種市民的規(guī)范制度，營(yíng)造良好的市民環(huán)境，形成相互監(jiān)督的社會(huì)力量，幫助失地農(nóng)民形成市民素養(yǎng)。

[ 注 釋 ]

①劉克東.濟(jì)南市城中村改造政策研究[D].山東:山東大學(xué)，2011.

②李培林.從“農(nóng)民的終結(jié)”到“村落的終結(jié)”[J].傳承，2012(08).

③楊風(fēng).排斥與融入:人口城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化研究[M].山東大學(xué)出版社，2014.9.

④王慧博.從農(nóng)民到市民——城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化問題抽樣調(diào)查[M].上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2015:393.

[1]王慧博.從農(nóng)民到市民——城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化問題抽樣調(diào)查[M].上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2015.

[2]王劍青.城市化進(jìn)程中城中村的治理——以廣州市登峰村為例[D].上海:華東師范大學(xué)，2008.

[3]柳俊豐.試論城郊失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的構(gòu)建——以農(nóng)民市民化為研究視角[J].北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012(2).

[4]陳映芳.征地農(nóng)民的市民化——上海市的調(diào)查[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2003(3).

[5]鄭杭生.農(nóng)民市民化:當(dāng)代中國(guó)社會(huì)學(xué)的重要研究主題[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2005(4).

[6]馬桂平.實(shí)現(xiàn)城中村村民城市化應(yīng)注意的問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2008(14).

[7]文軍.“被市民化”及其問題——對(duì)城郊農(nóng)民市民化的在反思[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)版)，2012(4).

[8]姜義平.失地農(nóng)民市民化程度測(cè)評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4).

[9]孫波.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化背景下的農(nóng)民市民化問題研究[D].西安市:西北大學(xué)，2011.

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