民辦學(xué)校分類管理研究

西安翻譯學(xué)院，陜西　西安　710105

?

民辦學(xué)校分類管理研究

西安翻譯學(xué)院，陜西西安710105

摘要：分類管理隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)的頒布已經(jīng)開始在政策層面塵埃落定。但是分類管理的原則、方向、框架等依然是學(xué)界討論的熱點，沒有定論。本文從民辦教育分類管理的現(xiàn)狀、現(xiàn)存的問題入手，提出分類管理制定的原則，提出推行分類管理的建議。

關(guān)鍵詞：民辦院校；分類管理

當(dāng)前，民辦教育事業(yè)在發(fā)展中有許多問題，并且矛盾重重，錯綜復(fù)雜。其中一個重要原因就是頂層設(shè)計時，沒有對民辦學(xué)校實施分類治理，使不以營利為目標(biāo)的辦學(xué)者與營利為目的的投資者享受共同的教育政策，卻可以承擔(dān)不同的辦學(xué)義務(wù)而不受任何約束。政府對于不同辦學(xué)形式的學(xué)校無法從法律上加以界定，區(qū)別對待。因此，分類管理已經(jīng)成為民辦教育改革發(fā)展中要解決的首要問題。

一、民辦教育分類管理的現(xiàn)狀

《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)中沒有明確分類管理的問題，基于當(dāng)時的國情，公共服務(wù)一度短缺，政府提供公共服務(wù)的能力相對于國家制定教育、醫(yī)療等公共事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)來說嚴(yán)重不足。國家要發(fā)展教育事業(yè)，滿足人民群眾對教育的多樣化需求，因此鼓勵社會資本舉辦民辦教育，但是教育法規(guī)定：任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！睹翊俜ā窞榱吮Ｗo社會資本有進入民辦教育的積極性，又折中允許舉辦者獲得“合理回報”。這種基于捐資假定而制定的法律法規(guī)和政策措施背離了現(xiàn)階段以投資辦學(xué)為主要特征的民辦教育的現(xiàn)實基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致宏觀管理與微觀運行的激烈沖突。

現(xiàn)今，民辦學(xué)校統(tǒng)一登記為《民辦非企業(yè)單位》，其中，以營利為目的的企業(yè)性質(zhì)培如培訓(xùn)機構(gòu)有之，有不以營利為目的的辦學(xué)者有之，也有假借非營利之名，暗取合理回報的辦學(xué)者有之，更有甚者以投資獲利為目的，假借辦學(xué)之名，實以利益最大化為宗旨者有之。少數(shù)的害群之馬使社會對民辦教育失去了信心，喪失了信任，政府的補助、政策的優(yōu)惠無法真正落實到一心為了辦學(xué)的學(xué)校身上，劣幣驅(qū)除良幣的效應(yīng)正在顯現(xiàn)。

營利性與非營利性不分的危害主要在于1、政府無法履行對民辦教育發(fā)展的職責(zé)。無法將財政資助、土地優(yōu)惠等公共資源針對性地投入非營利性院校。2、投資回報的誘惑使民辦學(xué)校辦學(xué)者可能會以利益導(dǎo)向為主，法人治理難以實現(xiàn)。3、一概不允許營利不符合當(dāng)前教育發(fā)展趨勢。4、營利的事實使民辦學(xué)校資金來源只能依靠學(xué)費，斬斷了社會捐贈進入學(xué)校的可能。

近年來，分類管理再次成為學(xué)界關(guān)注的話題，隨著一些地方先行探索和近年來國家一系列政策措施的出臺，分類管理開始由學(xué)界討論轉(zhuǎn)向政策實施，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了“分類管理”，可見分類管理已經(jīng)成為大勢所趨。

二、分類管理存在的問題

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理的框架。這是目前在國家文件中正式提出的分類管理表述，由于它只有營利和非營利性兩種提法，而且表述過分簡單，給理論界和民辦教育從業(yè)者造成很大困擾，筆者認(rèn)為存在的問題有如下方面：

(一)分類標(biāo)準(zhǔn)過于簡單

分類管理的初衷是能對不同類別的學(xué)校進行管理、規(guī)范，執(zhí)行不同的政策，給予不同的支持力度，使民辦學(xué)校能更好的發(fā)展。但在現(xiàn)實中，我國民辦教育的發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)多樣化，范圍涵蓋學(xué)前教育、中小學(xué)教育、職業(yè)教育和高等教育。在人生的各個階段都可以看到民辦教育的影子，辦學(xué)類型也多樣化，投資辦學(xué)、捐資辦學(xué)、公辦民助等等。辦學(xué)者對產(chǎn)權(quán)的訴求也不相同，有的不要求回報；有的不要求回報，但要求院校所有權(quán)；還有的要求合理回報，他們公益屬性不能只限于營利還是非營利，公益屬性的辦學(xué)機構(gòu)難道不能營利嗎？不營利的學(xué)校就會是完全公益屬性？公辦學(xué)校的校中校，“名?！鞭k“民?！?，持著公辦高校金字招牌的獨立本科是營利還是非營利？

(二)時機不很成熟

不成熟的原因有兩個，一是當(dāng)前我國民辦學(xué)校主要以投資辦學(xué)為主，投資辦學(xué)的預(yù)期回報如果不能得到保障，投資辦學(xué)的熱情也不會積極。而捐資辦學(xué)現(xiàn)在還沒有成為當(dāng)前社會的主要辦學(xué)方式，強行分類必定影響民辦教育的發(fā)展。二是當(dāng)前許多熱點問題仍然沒有得到解決。比如：民辦學(xué)校的公益屬性如何確認(rèn)，有完全公益，有想要合理回報，有的只要辦學(xué)權(quán)利，區(qū)別營利和非營利是靠個人申報，還是判斷最后的利益歸屬，細則沒有出臺。原始投入如何劃分產(chǎn)權(quán)？在沒有把產(chǎn)權(quán)歸屬、出資回報、法人屬性等問題回答清楚的情況下，強用兩分法來劃分，非黑即白，恐怕難度不小。

三、制定分類管理政策的原則

分類管理是民辦教育的基礎(chǔ)性制度，只有在分類管理的前提下，鼓勵和規(guī)范民辦學(xué)校發(fā)展的政策才能有的放矢，更加精確和有效。所有的政策都是為了推動我國教育改革發(fā)展，為社會，為國家培養(yǎng)合格人才為目標(biāo)，因此制定分類管理的政策必須遵循有利于民辦教育發(fā)展，有利于國家對民辦院校的規(guī)范和支持，有利于民辦教育事業(yè)發(fā)展的原則來進

行。筆者認(rèn)為，我國民辦院校分類管理政策制定應(yīng)遵循以下原則：

(一)依法管理原則

這是治理國家的需要，也是制定政策的首要條件。依法治理，表面上來看是針對民辦學(xué)校，但同時也是在規(guī)范政府。依法管理是學(xué)校辦學(xué)準(zhǔn)繩，也是政府管理民辦學(xué)校的依據(jù)。營利與否不是從辦學(xué)動機、社會評論來判斷，而是體現(xiàn)在法律條文中，依據(jù)事實來判斷。

(二)對等原則

分類后的民辦院校應(yīng)按各自的屬性，明確自己的責(zé)任與義務(wù)。應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，何種義務(wù)，何種優(yōu)惠，根據(jù)其社會貢獻，應(yīng)給予何種獎勵均應(yīng)明確，按權(quán)利義務(wù)對等原則，合理設(shè)置并確保其應(yīng)享盡享，應(yīng)盡必盡。不能只考慮舉辦者的利益，也不能視舉辦者取得獎勵為公益性辦學(xué)的天敵，不考慮其付出和利益。營利與非營利均應(yīng)在其法律規(guī)定的軌道上運行，合法享有權(quán)力，承擔(dān)義務(wù)。對假借非營利之名，行營利之實的學(xué)校，堅決打擊、規(guī)范，保證權(quán)利與義務(wù)的對等。

(三)簡易原則

政策的制定務(wù)必簡單易行，要避免過多的條條框框或者過于復(fù)雜的分類體系。盡可能考慮政策的可執(zhí)行性。建立起一種操作簡單，快捷便利的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。以易判斷，可理解，接地氣的方式，使教育管理部門、學(xué)校和社會能比較輕松掌握分類標(biāo)準(zhǔn)，并作出正確的營利性和非營利性民辦高校區(qū)分。

四、推進分類管理的建議

(一)做好頂層設(shè)計，健全配套政策

2010年《規(guī)劃綱要》提出“要積極探索營利和非營利民辦學(xué)校分類管理”，但遇到的第一個困難就是《教育法》中規(guī)定“任何組織、個人不得舉辦營利性學(xué)?！薄Ｈ绻督逃ā凡蛔鲂薷?，任何探索都得不到法律的支持和保障，由此可見，分類管理必須自上而下開展，科學(xué)合理規(guī)劃，對分類管理中改革的目標(biāo)、方向、框架、制定進行重建，保障改革順利進行。

分類管理表面上看來，只是對民辦學(xué)校進行營利和非營利的簡單區(qū)分，但實際上，這是一項寵大的綜合性改革工作，涉及國家一系列政策的調(diào)整變化，涉及稅務(wù)、民政、教育、人社、土地、發(fā)展改革、財政、工商等許多部門，對教育招生、考試、培養(yǎng)模式等都有重大影響，涉及舉辦者、學(xué)校、師生、家長等數(shù)千萬人的利益。國家在考慮周祥、科學(xué)設(shè)計頂層設(shè)計的同時，必須做好配套政策的制定和落實。否則任何一流的設(shè)計，沒有可行的方案，都會陷入鏡花水月的尷尬，使民辦教育事業(yè)停滯不前，甚至倒退，影響國家教育現(xiàn)代化的進程。

(二)超前思維，循序漸進

我國自建國以后，對教育行業(yè)進行了大力改造，私立教育一度中斷三十年之久，20世紀(jì)80年代民辦教育發(fā)展以來，政府明顯準(zhǔn)備不足，經(jīng)驗缺乏。三十年以來對于民辦教育一直堅持大膽開拓，摸著石頭過河，各項政策總體而言是滯后于民辦教育發(fā)展的，沒有跟上民辦教育快速發(fā)展的步伐，總是處于不斷糾正各類錯誤的泥潭。而如今，我國政府已經(jīng)有了一段時間的探索，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗，民辦教育改革也到了深水區(qū)。現(xiàn)在正是教育改革發(fā)展的關(guān)鍵時刻，政策的制定必須具有超前思維，創(chuàng)新思維。科學(xué)預(yù)判教育趨勢，敢于突破創(chuàng)新，擺脫事后補救的尷尬，引領(lǐng)中國民辦教育的風(fēng)潮，指引民辦教育改革的方向。

分類管理牽一發(fā)而動全身，政策制定寵大而細致，牽涉利益方方面面，實施落地一定要慎之又慎。

中圖分類號：G522.72

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0049-(2016)06-0216-02

作者簡介：劉景洋*劉景洋(1976-)，男，漢，河北人，碩士，西安翻譯學(xué)院院辦助教，研究方向：民辦教育管理。