當(dāng)代中國民營企業(yè)檔案工作政策法規(guī)綜述

1979年3月，國家工商行政管理總局提出恢復(fù)和發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)[1]，之后在黨和政府的重視下，我國民營經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，成為中國經(jīng)濟(jì)最有活力的組成部分。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)我國社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量。”2005年2月，國務(wù)院專門下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，充分表明黨和國家對(duì)民營企業(yè)的重視。據(jù)全國工商聯(lián)舉辦的“2014中國民營經(jīng)濟(jì)大家談”活動(dòng)公布的數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國登記注冊(cè)的私營企業(yè)達(dá)1253.9萬戶，個(gè)體工商戶達(dá)4436.3萬戶，全國個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員實(shí)有2.19億人；2013年，我國民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量超過60%[2]。面對(duì)如此龐大的經(jīng)濟(jì)群體，留下他們產(chǎn)生、發(fā)展的全部記錄，既能對(duì)民營企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供直接服務(wù)，也能使這個(gè)國家經(jīng)濟(jì)體系中重要分支的面貌被真實(shí)地保存下來，成為具有歷史價(jià)值的文化財(cái)富。有鑒于此，關(guān)于民營企業(yè)檔案工作政策法規(guī)大量應(yīng)運(yùn)而生。

1 民營企業(yè)檔案工作政策法規(guī)的產(chǎn)生

當(dāng)代中國最早的民營企業(yè)檔案工作政策產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代。1956年底，我國私營工商業(yè)社會(huì)主義改造基本完成，私營經(jīng)濟(jì)全面退出國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)于前私營工商業(yè)遺留下來的文書材料和賬冊(cè)等檔案的處理，各地認(rèn)識(shí)不一。為此，中央工商行政管理局、國家檔案局聯(lián)合起草了《關(guān)于前私營工商業(yè)的文書材料、賬冊(cè)的保管、處理意見》上報(bào)國務(wù)院。1957年9月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央工商行政管理局、國家檔案局關(guān)于前私營工商業(yè)的文書材料、賬冊(cè)的保管、處理意見》下發(fā)，各地開展前私營工商企業(yè)遺留檔案的管理工作有了政策依據(jù)和操作標(biāo)準(zhǔn)。

我國私營工商業(yè)再次恢復(fù)后，1993年8月，國家工商行政管理局為加強(qiáng)私營企業(yè)檔案管理，發(fā)揮檔案在私營企業(yè)管理中的作用，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》，制定了《國家工商行政管理局私營企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》。該規(guī)定從行政管理角度明確了私營企業(yè)檔案的涵義、各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)及管理任務(wù)，并確立了私營企業(yè)檔案材料的分類、整理、立卷、歸檔、保管、利用等業(yè)務(wù)管理規(guī)范。該部門規(guī)章針對(duì)的是工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)私營企業(yè)實(shí)施核準(zhǔn)登記及其后續(xù)管理所形成的、所有權(quán)屬于國家的檔案，并不涉及民營企業(yè)自身在生產(chǎn)、經(jīng)營及企業(yè)管理中形成的各類檔案。由于民營企業(yè)自身形成的檔案屬于私有財(cái)產(chǎn)，企業(yè)投資者依法享有所有權(quán)，因此，對(duì)民營企業(yè)的檔案工作實(shí)施管理需要引導(dǎo)性的辦法和措施。

1998年10月，沈陽市檔案局與市民營委聯(lián)合擬定《關(guān)于重點(diǎn)扶持和發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)檔案工作的意見》，并報(bào)國家檔案局。該意見得到時(shí)任國家檔案局局長王剛同志的充分肯定，他對(duì)此作出重要批示：“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民營企業(yè)檔案工作是我國檔案事業(yè)的一部分。沈陽市檔案局關(guān)于重點(diǎn)扶持和發(fā)展民營企業(yè)檔案工作的意見是可行的。希望抓緊這方面的工作，以積累一些經(jīng)驗(yàn)?！盵3]1999年，沈陽市檔案局與市民營委、市工商局聯(lián)合制發(fā)《沈陽市私營企業(yè)檔案管理辦法》，有效推進(jìn)了全市私營企業(yè)檔案工作的規(guī)范化管理。此時(shí)，一些地區(qū)先行嘗試在地方檔案法規(guī)中將民營企業(yè)自身形成的檔案納入管理范疇，如，1998年8月，浙江省制定的《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》提及“集體企業(yè)、私營企業(yè)、股份合作制企業(yè)和外商投資企業(yè)的檔案工作是國家檔案工作的組成部分，其檔案屬企業(yè)所有，受國家法律保護(hù)”；1999年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》要求“各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)非國有企業(yè)、事業(yè)單位的檔案管理提供指導(dǎo)和各種形式的服務(wù)”；1999年11月，武漢市制定的《武漢市檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定“集體企業(yè)、私營企業(yè)、股份合作制企業(yè)和外商投資企業(yè)等非國有企業(yè)具有重要保存價(jià)值的檔案，經(jīng)綜合檔案館與企業(yè)協(xié)商一致，可接收進(jìn)館”。這些對(duì)民營企業(yè)檔案工作進(jìn)行規(guī)范的嘗試，擴(kuò)大了地方檔案行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍，積累了工作經(jīng)驗(yàn)，促使本地區(qū)各民營企業(yè)重視建檔工作，并對(duì)我國其他地區(qū)起到了引導(dǎo)示范作用，整體推進(jìn)了我國民營企業(yè)檔案工作。

2 地方性民營企業(yè)檔案工作政策法規(guī)的大量出臺(tái)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國更多地區(qū)開始重視民營企業(yè)檔案工作政策法規(guī)的建設(shè)，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，在制定的地方檔案法規(guī)中涉及民營企業(yè)檔案工作。如2002年3月河南省制定的《河南省檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定：“集體企業(yè)、私營企業(yè)、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)和外商投資企業(yè)的檔案工作是國家檔案工作的組成部分。其檔案屬企業(yè)所有，受國家法律保護(hù)。經(jīng)協(xié)商同意，各級(jí)國家檔案館可以接收上述企業(yè)具有重要保存價(jià)值的檔案進(jìn)館”；2004年1月，湖北省制定的《湖北省檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定“集體企業(yè)、民營企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)的檔案屬企業(yè)所有，縣級(jí)以上檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)為其檔案的收集、整理、保存等提供指導(dǎo)服務(wù)，必要時(shí)可以要求企業(yè)提供復(fù)制件”；2004年6月，無錫市制定的《無錫市檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定“非公有制經(jīng)濟(jì)組織和民辦非企業(yè)單位的檔案屬本單位所有，可以自行或者委托中介機(jī)構(gòu)保管檔案資料，確保檔案的完整與安全。對(duì)國家和社會(huì)有重要保存價(jià)值的檔案應(yīng)當(dāng)向所在地綜合檔案館報(bào)送目錄，并書面告知變動(dòng)情況”；2005年12月，《南京市檔案管理?xiàng)l例》規(guī)定“非公有制經(jīng)濟(jì)組織和民辦非企業(yè)單位的檔案屬于本單位所有，對(duì)有重要保存價(jià)值的檔案應(yīng)當(dāng)向所在地檔案行政管理部門報(bào)送目錄”；2006年11月，四川省修訂的《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實(shí)施辦法》要求“非國有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)確定檔案管理機(jī)構(gòu)或者人員，依法管理本單位檔案，為本單位生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等工作提供及時(shí)、有效的服務(wù)”；2007年9月，云南省修訂的《云南省檔案條例》規(guī)定“非公有制經(jīng)濟(jì)組織的檔案歸該組織所有；國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定”、“非公有制經(jīng)濟(jì)組織、家庭、個(gè)人向檔案館以外的單位和個(gè)人出售、對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理”，等等。第二，制定專門的非國有檔案管理工作地方人民政府規(guī)章。如2003年12月，天津市以政府令形式發(fā)布了《天津市非國家所有檔案管理規(guī)定》，這是我國地方第一部為包括民營企業(yè)在內(nèi)的非國有組織檔案工作的專門立法，標(biāo)志著我國民營企業(yè)檔案工作法規(guī)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。第三，制定專門的民營企業(yè)檔案管理工作政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000年迄今，僅省一級(jí)的檔案行政管理部門單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)部門頒布的民營企業(yè)檔案工作政策規(guī)范即達(dá)17部，它們的共同點(diǎn)是：進(jìn)一步規(guī)范本地區(qū)民營企業(yè)檔案工作，確保民營企業(yè)對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的重點(diǎn)檔案的安全；充分尊重民營企業(yè)的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)檔案行政管理部門對(duì)民營企業(yè)檔案工作的指導(dǎo)、服務(wù)關(guān)系，引導(dǎo)民營企業(yè)做好檔案工作，使檔案工作為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供助力。第四，將民營企業(yè)檔案工作納入檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。2005年4月，經(jīng)中央辦公廳批準(zhǔn)，國家檔案局會(huì)同國家發(fā)改委、全國工商聯(lián)聯(lián)合召開了全國民營企業(yè)檔案工作座談會(huì)。時(shí)任國家檔案局局長毛福民就進(jìn)一步做好民營企業(yè)檔案工作做了指示，強(qiáng)調(diào)要“充分認(rèn)識(shí)做好民營企業(yè)檔案工作的重要意義，積極引導(dǎo)民營企業(yè)建立和做好檔案工作，努力為民營企業(yè)檔案工作提供有效服務(wù)”[4]。會(huì)后，多個(gè)省份的檔案行政管理部門在制定“十一五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，將民營企業(yè)檔案工作納入其中。如山西省提出“積極引導(dǎo)、支持和鼓勵(lì)民營企業(yè)建立檔案工作”；江蘇省提出“重點(diǎn)抓好大企業(yè)和民營企業(yè)檔案工作”；北京市和湖南省提出“扶持、引導(dǎo)非公企業(yè)建立健全檔案工作”；江西省提出“建立和完善‘三資’企業(yè)和民營企業(yè)等不同類型企業(yè)的檔案工作”；遼寧省提出“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國有和國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)、駐外企業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市社區(qū)、社會(huì)保障等方面檔案管理模式”“積極引導(dǎo)民營企業(yè)開展建檔工作，依法對(duì)非國有檔案中對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的企業(yè)檔案進(jìn)行有效監(jiān)督和管理”；海南省提出要“探索和建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的檔案管理模式，……加強(qiáng)對(duì)非公有制企業(yè)檔案工作的引導(dǎo)和服務(wù)，開展民營企業(yè)檔案工作試點(diǎn)，召開民營企業(yè)檔案工作會(huì)議，推動(dòng)民營企業(yè)的檔案工作”；重慶市提出要“認(rèn)真貫徹落實(shí)《重慶市私營企業(yè)檔案管理暫行辦法》，按照‘精心扶持，培育典型，逐步推廣’的原則，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大建檔工作面，整體推進(jìn)民營企業(yè)檔案工作?！鲄^(qū)縣（自治縣）檔案部門要積極探索適應(yīng)民營企業(yè)檔案工作的方法和手段，在工作方式上變監(jiān)督管理為指導(dǎo)服務(wù)，多渠道為民營企業(yè)檔案工作提供技術(shù)幫助”；河北省提出“強(qiáng)化對(duì)非公有制企業(yè)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，出臺(tái)《河北省非公有制企業(yè)檔案管理辦法》”；浙江省提出 “全面推進(jìn)、重點(diǎn)提升民營企業(yè)檔案工作”；安徽省提出“引導(dǎo)民營企業(yè)建立健全檔案工作，為‘全民創(chuàng)業(yè)行動(dòng)’服務(wù)”；寧夏自治區(qū)提出“積極推進(jìn)民營企業(yè)檔案工作”，等等，并在“十一五”時(shí)期做了大量實(shí)際工作，使我國民營企業(yè)檔案工作得到進(jìn)一步發(fā)展。

3 以適用于全國范圍的民營企業(yè)檔案工作政策帶動(dòng)地方政策

2006年2月，“十一五”開局之時(shí)，國家檔案局、國家發(fā)改委、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)民營企業(yè)檔案工作發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），要求各有關(guān)部門鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民營企業(yè)建立健全檔案工作，并將之列入工作議事日程；要求各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)民營企業(yè)開展檔案法制宣傳，為民營企業(yè)服務(wù)，推動(dòng)民營企業(yè)檔案工作規(guī)范化管理，促進(jìn)民營企業(yè)檔案工作與民營企業(yè)同步發(fā)展，提高為民營企業(yè)檔案工作服務(wù)的實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)檔案工作的分類指導(dǎo)，建立與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的企業(yè)檔案工作，制定企業(yè)文件材料歸檔和檔案管理各項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全企業(yè)職工檔案，積極推進(jìn)企業(yè)檔案管理現(xiàn)代化、拓展服務(wù)功能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造效益。該《意見》為指導(dǎo)性政策，它要求各有關(guān)部門結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況貫徹執(zhí)行。為此，我國各級(jí)地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)結(jié)合自身工作規(guī)劃和部署，努力為民營企業(yè)檔案工作提供服務(wù)。

2011年1月，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)，其中“以多種形式和渠道督促、引導(dǎo)民營企業(yè)檔案工作的廣泛開展”的要求確定了“十二五”期間各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)民營企業(yè)檔案工作的工作方向，說明《意見》精神在“十二五”期間仍然持續(xù)有效。

2014年2月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，這是21世紀(jì)中辦、國辦針對(duì)檔案工作的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件。其中“縣級(jí)以上各級(jí)檔案行政管理部門要積極指導(dǎo)國有企業(yè)開展檔案工作，引導(dǎo)、幫助非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織做好檔案工作；積極創(chuàng)建基層檔案管理新模式，拓展檔案工作新領(lǐng)域”的要求，表明了黨中央和國務(wù)院對(duì)新形勢下檔案行政管理部門面對(duì)的工作對(duì)象擴(kuò)展的重視，以及包括民營企業(yè)在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)組織的檔案工作的關(guān)注。為貫徹中辦、國辦《意見》精神，國家檔案局、中央檔案館下發(fā)了關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)中辦、國辦《意見》的通知，要求“省級(jí)檔案行政管理部門把本地區(qū)學(xué)習(xí)貫徹《意見》的情況和解決方案于2014年7月31日前報(bào)送國家檔案局”。在國家政策的指導(dǎo)下，各地方黨委和政府辦公廳、檔案行政管理部門先后頒發(fā)地區(qū)性的加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的實(shí)施意見等政策，這些地方政策也都涉及到民營企業(yè)檔案工作。如，“村、社區(qū)及其區(qū)域內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織要指定專人負(fù)責(zé)檔案工作，確保建檔無盲區(qū)、存檔有場所、管檔有專人”[5]、“各級(jí)檔案行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)歸檔工作的指導(dǎo)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、人民團(tuán)體和社會(huì)組織開展數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)歸檔工作”、“檔案行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)新機(jī)構(gòu)、新社會(huì)組織建檔工作的指導(dǎo)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案、城鄉(xiāng)社區(qū)檔案、民營企業(yè)檔案、家庭檔案、信用檔案等建檔工作”[6]、“國家級(jí)和省級(jí)經(jīng)濟(jì)園區(qū)（開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、民營經(jīng)濟(jì)園區(qū)等）要加強(qiáng)檔案管理工作，配備檔案工作人員，集中管理本區(qū)黨工委、管委會(huì)及各部門檔案，引導(dǎo)入園企業(yè)做好檔案工作。各級(jí)檔案行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)園區(qū)檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)”[7]、“要大力推進(jìn)和逐步規(guī)范村、社區(qū)及其區(qū)域內(nèi)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織建檔工作，支持有條件的家庭建立家庭檔案”[8]，等等。這說明民營企業(yè)檔案工作已經(jīng)自上而下被納入我國檔案工作體系當(dāng)中，成為不可或缺的一部分。

4 結(jié)語

我國民營企業(yè)檔案工作接受國家及檔案行政管理部門指導(dǎo)的時(shí)間尚不足20年。在此期間，我國大多數(shù)地方檔案行政管理部門業(yè)已制定了相關(guān)政策和法規(guī)。但由于我國目前還缺乏適用于全國范圍的民營企業(yè)檔案管理法規(guī)，有的地方檔案行政管理部門并未從根本上重視民營企業(yè)檔案工作，甚至從不過問。所以，國家檔案行政管理部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)加緊制定全國性的民營企業(yè)檔案管理規(guī)章，最大限度地為民營企業(yè)檔案工作提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

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