浙江省國家級公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀與對策

高洪娣，應(yīng)寶根，李土生，邱瑤德，高海力

（浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020）

浙江省國家級公益林建設(shè)管理現(xiàn)狀與對策

高洪娣，應(yīng)寶根，李土生，邱瑤德，高海力

（浙江省林業(yè)生態(tài)工程管理中心，浙江 杭州 310020）

截止2014年底，浙江省共有國家級公益林93.05萬hm2，占全省林業(yè)用地面積的14.10%。公益林補償標準由2001年的120元/hm2提高至2015年的450元/hm2，并逐步建立了組織保障、成效監(jiān)測評估、信息管理及保護宣傳等體系。分析了目前存在的問題，如公益林補償標準與管理要求不匹配、建設(shè)與管護資金短缺、保護與開發(fā)壓力大、基層管理力量薄弱及現(xiàn)有法律效力明顯。提出了進一步完善公益林補償機制，增強公益林自我補償能力，加大公益林建設(shè)管護資金投入，提升管護水平，修訂完善現(xiàn)有管理辦法，搞活商品林經(jīng)營，完善公益林管理機構(gòu)，定向培育基層技術(shù)人員，出臺公益林管理條例，提升法律效力的發(fā)展對策和建議。

國家級公益林；管理現(xiàn)狀；對策；浙江省

生態(tài)公益林是指為維護和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的防護林和特種用途林[1]。公益林區(qū)森林在涵養(yǎng)水源、固土保肥、防災(zāi)減災(zāi)、固碳減排、保護生物多樣性、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮著重要功能和作用[2～3]。

浙江省地處我國東南沿海長江三角洲南翼，東臨東海，南接福建，西與江西、安徽相連，北與上海、江蘇接壤，素有“七山一水兩分田”之說。地勢由西南向東北傾斜，大致可分為浙北平原、浙西丘陵、浙東丘陵、中部金衢盆地、浙南山地、東南沿海平原及濱海島嶼六個地形區(qū)。省內(nèi)有錢塘江、甌江、靈江、苕溪、甬江、飛云江、鰲江、京杭運河（浙江段）八條水系，有天目山、清涼峰、古田山等7個國家級自然保護區(qū)，有新安江水庫、緊水灘水庫、灘坑水庫等 7個大型水庫，生態(tài)區(qū)位十分重要[4]，生物多樣性豐富。通過公益林建設(shè)，一大批位于生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)或生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的森林資源得到了有效保護和快速恢復(fù)增長，為構(gòu)筑浙江國土生態(tài)安全屏障起到了重要的基礎(chǔ)性作用，有力地推進了“森林浙江”和生態(tài)文明建設(shè)。

1 建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)規(guī)模

截止2014年底，全省共有國家級公益林93.05萬hm2，占全省林業(yè)用地面積的14.10%，涉及69個縣（市、區(qū)）。

按地類分：有林地89.18萬hm2，占95.84%，灌木林地3.87萬hm2，占4.16%。

按林木權(quán)屬分：國有權(quán)屬9.38萬hm2，占10.08%；集體權(quán)屬56.15萬hm2，占60.27%；個人權(quán)屬27.51萬hm2，占29.57%；其他權(quán)屬0.01萬hm2，占0.08%。

按生態(tài)區(qū)位分地類：江河源頭5.09萬hm2，占5.48%；江河兩岸16.95萬hm2，占18.22%；國家級自然保護區(qū)7.58萬hm2，占8.15%；重要濕地0.01萬hm2，占0.07%；大型水庫41.49萬hm2，占44.51%；國防林5.86 萬hm2，占6.30%；沿海防護林基干林帶6.81萬hm2，占7.32%；海峽西岸3.28萬hm2，占3.52%；上述范圍外的2001年試點面積5.99萬hm2，占6.43%。

按保護等級分：一級公益林38.01萬hm2，占40.86%；二級公益林39.88萬hm2，占42.86%；三級公益林15.16萬hm2，占16.28%[5]。

1.2 建設(shè)成效

自2001年公益林建設(shè)以來，公益林補償標準由最初的120元/hm2已提高至2015年的450元/hm2，累計發(fā)放國家級公益林補償資金28.9億元，逐步建立了組織保障體系、成效監(jiān)測評估體系、信息管理體系及保護宣傳體系。全省各地按照《浙江省公益林管理辦法》的要求，通過建立公益林補償資金申報制、一卡式直撥制、定期通報制、年度考核制和專項審計制等制度，有效杜絕了公益林補償資金的挪用、截留、移用等情況，確保了資金安全運行和林農(nóng)權(quán)益。通過封山育林，生態(tài)功能強大的闊葉林和針闊混交林面積比重逐年升高，森林資源快速增長，許多地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)條件得到了極大改善，為加快發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)提供了基礎(chǔ)和條件，各具特色的森林生態(tài)旅游、農(nóng)家樂蓬勃興起，人民將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，保護意識普遍提高，森林火災(zāi)有效遏制。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省2001-2010年，1萬hm2公益林區(qū)年平均發(fā)生森林火災(zāi)次數(shù)僅為0.24起、發(fā)生面積僅為3.45 hm2、成災(zāi)面積僅為1.95 hm2，且逐年下降。2014年，浙江省森林火災(zāi)繼續(xù)保持在歷史低位水平，森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)比前十年均值下降61%。

2 存在的問題

2.1 補償標準與管理要求不匹配

浙江省對省級以上公益林實行統(tǒng)一補償標準，并在逐年提高，雖然2015年390元/hm2·a的損失性補償標準已位居全國前列，但仍然偏低。李文華等[6]從直接成本(現(xiàn)有林管護費150元/hm2·a)、機會成本(2 200元/hm2·a)和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益(19 880元/hm2·a)3個方面，提出了我國分階段實施從750元/hm2·a、1 500/hm2·a 到2 350元/hm2·a“三步走”理論下限補償標準(即直接與機會成本補償)的建議，對比來看，現(xiàn)有補償標準與公益林實際發(fā)揮的生態(tài)效益和林農(nóng)實際受到的損失差距還是較大，一定程度上影響了群眾保護公益林的積極性，對生態(tài)文明建設(shè)存在較大的影響。此外，國家級公益林受采伐、征占用、經(jīng)營等限制遠遠大于省級公益林，在管理要求更嚴的情況下，實行與省級公益林統(tǒng)一的補償標準政策未能體現(xiàn)公平性。

2.2 公益林建設(shè)與管護資金短缺

浙江省國家級公益林雖然經(jīng)過十多年的封育管護，但受土壤和氣候條件影響，仍存在部分低效林面積，樹種結(jié)構(gòu)不盡合理，林分質(zhì)量普遍不高，生態(tài)防護功能低下，需要進行質(zhì)量提升。中央和省財政雖然在逐年加大對森林撫育等公益林提質(zhì)增效方面建設(shè)資金的投入，但仍然不足，也缺乏對公益林建設(shè)的責(zé)任主體和資金來源的明確規(guī)定。按目前標準施工支出費用，一般幼林撫育、中齡林撫育間伐和景觀改造撫育、珍貴樹種和大徑材培育需投入的成本分別為4 500、7 500 和21 000元/hm2。目前全省實行的公益林一般撫育、景觀改造撫育、珍貴樹種補植改造財政相應(yīng)補貼資金分別只有1 500、3 000和4 500元/hm2[7]，且許多地方?jīng)]有財政配套資金，森林撫育補貼與實際投入成本差距大。此外，公益林管護標準未隨著補償標準的提高而相應(yīng)增加，增加了管護工作的困難。在2004年公益林建設(shè)初期公益林管護費用為30元/hm2，占補償標準的25%，而目前公益林管護費用也才升至37.5元/hm2，僅為公益林補償標準的8.3%，遠遠趕不上人力成本和物價的上漲，全省2.2萬名專職護林員月平均工資不足500元，限制了公益林管護水平和能力的提高。

2.3 公益林保護與開發(fā)壓力大

浙江省國家級公益林主要分布在錢塘江、甌江等江河源頭及其兩岸、大型水庫湖泊、東部沿海等生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，對保障國土生態(tài)安全意義重大。但許多建設(shè)用地也正好處于同一區(qū)位，使生態(tài)保護和開發(fā)利用關(guān)系的處理成為了生態(tài)公益林管理的一大難題[8]。特別是《國家級公益林管理辦法》出臺后，一級國家級公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴禁林木采伐行為等規(guī)定，一定程度上限制了浙江舟山海洋經(jīng)濟特區(qū)等一級公益林比例較高地區(qū)的發(fā)展。國家級公益林林地征占用及變更調(diào)整的審批成為了當?shù)仨椖客七M的一大障礙，因此影響了當?shù)卣畬壹壒媪纸ㄔO(shè)保護的積極性，甚至產(chǎn)生抵觸心理。此外，國家級公益林中人工杉木林多為八九十年代的承包山和聯(lián)營山場，到期山林不能采伐導(dǎo)致利益嚴重受損。

2.4 公益林基層管理力量薄弱

據(jù)統(tǒng)計，浙江省95個公益林分布市、縣（市、區(qū)）目前僅有19個縣成立了專門的公益林管理機構(gòu)，其他大部分掛靠在營林、資源等部門，還有的是區(qū)劃界定、資源管理等工作由資源部門負責(zé)，而資金管理由計財部門負責(zé)[9]，導(dǎo)致職責(zé)不清、職能交叉、效率低下。而公益林建設(shè)保護管理是一項長期性的工作，涉及面廣，政策性強，日常管理任務(wù)繁重，全省每年有13.6億元財政支出的公益林補償資金要發(fā)放，使用情況要監(jiān)管，涉及的千百萬農(nóng)戶的權(quán)益要保護，2.2萬名的公益林護林員要管理，有關(guān)法律法規(guī)和政策措施要落實，公益林建設(shè)還需要數(shù)據(jù)檔案等持續(xù)永久的日常管理工作?，F(xiàn)有公益林基層管理機構(gòu)的設(shè)置和人員的配備與其所承擔的職責(zé)不相匹配。同時，年齡結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，多為80年代參加工作的老同志，不適應(yīng)目前公益林管理需要依托的Arcgis、信息系統(tǒng)管理等現(xiàn)代化管理手段，以致于很多工作不能做細、做實、做深。

2.5 現(xiàn)有公益林管理的法律效力明顯不足

《森林法》對生態(tài)公益林沒有明確的界定，生態(tài)公益林管理的法律條文尚未制訂。雖然《浙江省公益林管理辦法》及《國家級公益林管理辦法》分別于2009年和2013年實行，使公益林建設(shè)保護管理在一定程度上有據(jù)可依，但由于公益林建設(shè)涉及面廣、對象復(fù)雜，還不足于對生態(tài)公益林實行規(guī)范化的管理。對相關(guān)行政處罰措施的執(zhí)行、公益林管理的組織保障和補償標準增長機制的確定等方面，現(xiàn)行法律效力明顯不足，公益林被破壞等現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 發(fā)展對策及建議

3.1 進一步完善公益林補償機制，增強公益林自我補償能力

經(jīng)濟社會在不斷發(fā)展，工資水平在不斷提高，公益林管護成本和支出也在增加，如果補償資金不能較好地彌補損失，就會影響群眾對公益林建設(shè)和管護的積極性，所以，公益林建設(shè)和管護，資金投入是關(guān)鍵。一方面，要進一步提高公益林補償標準，建立公益林補償資金隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展而相應(yīng)增加的規(guī)范法定的機制。探索實施分類補償機制，針對浙江省公益林牽扯到千家萬戶的實際，不應(yīng)采納諸如按照生態(tài)區(qū)位、林分質(zhì)量、起源、年齡、地類情況實施分類補償?shù)冉ㄗh，而應(yīng)該建立起按照縣市發(fā)達程度實施的大分類補償機制，即以縣為最小單位開展分類，從而避免同一村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)因補償標準不一而產(chǎn)生矛盾、林分質(zhì)量認定困難造成資金發(fā)放不公等實際問題。同時，要多渠道籌措公益林補償資金，目前僅靠財政支持力度遠遠不夠。要加大對公益林補償政策實施的效益評價研究和宣傳，按照市場機制，積極探索全社會參與公益林建設(shè)的途徑和辦法，如生態(tài)稅收機制、水資源反哺、企業(yè)投資、發(fā)行彩票等形式，逐步建立起以公共財政投入為主體、全社會支持為補充的公益林投入機制[10～13]。此外，引導(dǎo)林農(nóng)增強公益林自我補償能力[14]。在不降低生態(tài)效益的同時，充分利用科學(xué)技術(shù)和自然資源優(yōu)勢，大力開發(fā)鄉(xiāng)村觀光、森林之家、農(nóng)家樂等生態(tài)旅游，開發(fā)林下經(jīng)濟，實行林菌、林藥結(jié)合[15]，妥善處理森林生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，實行自身的補償。

3.2 加大公益林建設(shè)管護資金投入，提升管護水平

優(yōu)美的公益林景觀需要良好的管護及建設(shè)改造，特別是困難立地類型，只靠封山育林很難改變林相。在目前公益林重補償?shù)谋尘跋拢瑧?yīng)專門設(shè)立公益林林相改造、火燒跡地更新造林等專項資金，加大公益林建設(shè)投入。北京市公益林費用內(nèi)用于林木撫育、資源保護等森林健康經(jīng)營資金已高達 240元/hm2，為損失性補償資金的66.7%。此外，按照目前全省四類地區(qū)的平均最低工資標準及每個護林員平均管護333 hm2公益林計算，建議將公益林管護費用提高至60元/hm2，提高護林員工資水平，調(diào)動護林積極性。同時，應(yīng)積極推廣護林員巡查考勤系統(tǒng)等信息化監(jiān)管技術(shù)，提升護林員巡邏管護水平[16]，結(jié)合系統(tǒng)考勤結(jié)果對護林員嚴格考評，以強化護林員有效管護。嚴管火源進山，減少森林火災(zāi)等災(zāi)害發(fā)生，并利用系統(tǒng)實時傳輸圖像及定位服務(wù)功能，實時監(jiān)管公益林被盜濫伐等情況，加大對公益林景觀及資源破壞的監(jiān)督力度。

3.3 修訂完善現(xiàn)有管理辦法，搞活商品林經(jīng)營

對于公益林，適度、科學(xué)合理的采伐，是調(diào)節(jié)和維護其正常生長發(fā)育，實現(xiàn)最大和長期穩(wěn)定的生態(tài)效益的必要和基本手段。很多國家在公益林的采伐管理上重視公益林科學(xué)經(jīng)營，提高森林質(zhì)量和效益，而不是一律采取嚴格的限伐措施。在俄羅斯，保護林(公益林)的經(jīng)營，主要著眼于改善林況，保護珍貴樹種，強化森林的生態(tài)功能，并及時利用成過熟林木，保證森林資源的有效合理利用[17]。建議充分考慮南方集體林區(qū)實際，修訂完善《國家級公益林管理辦法》及《浙江省公益林管理辦法》中對國家級公益林分級及采伐的相關(guān)規(guī)定，解除國家級公益林強制分級要求，由必須按標準劃分修改為可以按標準劃分，進一步放寬撫育采伐一次性采伐蓄積強度不得大于15%、更新采伐只允許采用擇伐方式等規(guī)定。同時，允許國家級公益林適度調(diào)整并下放萬分之一內(nèi)的調(diào)整審批權(quán)限，在堅持“保護前提下開發(fā)，開發(fā)為保護服務(wù)”的原則下，促進生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。此外，應(yīng)研究制定放開搞活商品林的政策和措施，著重在商品林賦稅政策、商品林地流轉(zhuǎn)機制、非公有制林業(yè)發(fā)展上制定優(yōu)惠政策，鼓勵效益林業(yè)的發(fā)展。只有放開搞活了商品林，才會減輕公益林保護的壓力，從根本上調(diào)動林農(nóng)的積極性，增加林農(nóng)的收入。

3.4 完善公益林管理機構(gòu)，定向培育基層技術(shù)人員

隨著國家級公益林補償資金的逐步增加和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，以及新形勢下公益林地籍管理、GIS管理等現(xiàn)代化監(jiān)管手段的廣泛應(yīng)用，國家級公益林管理責(zé)任將越來越大，對公益林管理人員的要求也越來越高。建議在完善國家級公益林管理辦法或出臺條例時，要求公益林監(jiān)管任務(wù)重的縣、市單獨成立公益林管理機構(gòu)，同時應(yīng)明確職能，落實相應(yīng)編制，并將人員經(jīng)費納入財政預(yù)算，為公益林的規(guī)范、有效管理奠定良好基礎(chǔ)。此外，針對全省公益林建設(shè)管理實際，創(chuàng)新基層林技人員培養(yǎng)機制，聯(lián)合有關(guān)大學(xué)，根據(jù)志愿優(yōu)先、分數(shù)高低原則，采取競爭擇優(yōu)辦法，開展大學(xué)生定向培養(yǎng)工作[18]，研究制定學(xué)雜費減免等政策。設(shè)置專業(yè)課程，注重實踐結(jié)合，簽訂培養(yǎng)服務(wù)合同，以逐步解決基層林技人員年齡老化、青黃不接、專業(yè)失衡問題，優(yōu)化公益林管理人員隊伍。

3.5 出臺公益林管理條例，提升法律效力

依法治林，既是保障公益林得到有效保護的手段，也是維護公益林經(jīng)營者合法權(quán)益的保證，更是公益林管理者依法行政的依據(jù)。首先，要對《森林法》作必要的修訂，明確公益林的法律地位。其次，要抓緊制定出臺《公益林管理條例》，提高法律規(guī)格，提升執(zhí)法能力。在已實施6 a多的《浙江省公益林管理辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢新要求，既要全面考慮公益林管理過程中出現(xiàn)的各種問題和情況，也要充分體現(xiàn)抓大放小的原則，針對管理中的主要矛盾，突出管理重點，提高管理效率?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒《江蘇省生態(tài)公益林條例》，主要在明確政府職責(zé)、鼓勵社會參與、加強規(guī)劃編制、加大保護力度、支持適度開發(fā)、加大資金保障、完善補償制度等方面加以規(guī)定，切實解決公益林管理中的現(xiàn)實難題。

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Current Situations and Countermeasures for Management of National Ecological Forest in Zhejiang

GAO Hong-di，YING Bao-gen，LI Tu-sheng，QIU Yao-de，GAO Hai-li
(Zhejiang Forest Ecological Engineering Administration, Hangzhou 310020, China)

There were 930 500 ha of national ecological forest in Zhejiang province by the end of 2014, about 14.10% of forestry land of the province. They distributed mostly around reservoir, banks of rivers. Annual compensation for ecological forest increased from 120 Yuan/ha in 2001 to 450 Yuan/ha in 2015. Analysis was made on challenges such as too lower compensation, shortage of funds for tending and management, etc. Propositions were put forwarded such as improving compensation system, increasing input of management, etc．

national ecological forest; management; countermeasures; Zhejiang province

S759.6

A

1001-3776（2016）03-0077-05

2016-01-21；

：2016-04-11

浙江省省院合作林業(yè)科技項目（2015SY12）

高洪娣（1981－），女，浙江德清人，工程師，從事森林生態(tài)、公益林管理研究。