論作為政府公共服務(wù)之倫理目標(biāo)的公共利益

聶靜港

(山西師范大學(xué) 政法學(xué)院，山西 臨汾 041004)

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【倫理學(xué)研究】

論作為政府公共服務(wù)之倫理目標(biāo)的公共利益

聶靜港

(山西師范大學(xué) 政法學(xué)院，山西 臨汾 041004)

公共服務(wù)是現(xiàn)代民主政府的基礎(chǔ)性活動(dòng)，也是政府公共性本質(zhì)和政府倫理關(guān)系的直接體現(xiàn)與反映。在理性多元的社會(huì)體系中，政府雖然不是唯一的公共服務(wù)提供者，但卻是最基本、也是最具有行動(dòng)能力的提供者。把公共利益確定為政府公共服務(wù)的倫理目標(biāo)不僅與政府的本質(zhì)和倫理關(guān)系相一致，而且還是政府公共服務(wù)行為一種倫理行為的根據(jù)所在。

政府；公共服務(wù)；倫理目標(biāo)；公共利益

所謂公共服務(wù)，是指面向公眾的服務(wù)和以公共利益為主要內(nèi)容的服務(wù)。公共服務(wù)既關(guān)涉到每一個(gè)社會(huì)成員的基本利益，同時(shí)又超越個(gè)人的私人利益。由政府提供的公共服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)生活中最基礎(chǔ)、最全面，也是最根本的一種服務(wù)，同時(shí)也是最應(yīng)該具有倫理特質(zhì)和倫理品格的服務(wù)。所謂政府公共服務(wù)，是指政府機(jī)構(gòu)以及公共行政人員圍繞社會(huì)公共利益的滿足而進(jìn)行的服務(wù)。它不僅涉及具體的公共行政行為，比如制定公共政策，而且還包括抽象的公共行政行為，比如政府制度的供給和政府價(jià)值目標(biāo)的確定；它不僅指向政府公共服務(wù)的程序、手段、效率、態(tài)度等過程要素，還指向公共服務(wù)的質(zhì)量、平等等結(jié)果要素。從本質(zhì)上說，政府公共服務(wù)作為一種社會(huì)交往活動(dòng)和主體交往關(guān)系的獨(dú)特呈現(xiàn)，與其說它是客觀的管理活動(dòng)，不如說是以客觀管理活動(dòng)為形式的主客觀相統(tǒng)一的倫理行為。

在現(xiàn)代理性多元化的社會(huì)中，政府雖然不是唯一的公共服務(wù)供給者和提供者，但不容否認(rèn)的是，在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，它是最大的、也是最有行動(dòng)能力的公共服務(wù)的供給者。建構(gòu)政府公共服務(wù)體系，就需要我們?cè)诖_定公共服務(wù)提供主體的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步搞清楚公共利益的基本知識(shí)，即什么是公共利益，公共利益的基本內(nèi)涵表現(xiàn)在哪些方面以及當(dāng)公共利益與其他利益要求，如個(gè)人利益、共同利益、政府利益發(fā)生沖突時(shí)如何合道德地解決之。這三個(gè)問題依次推進(jìn)，環(huán)環(huán)相扣，對(duì)它們的回答是政府公共服務(wù)行為真實(shí)且有意義的必要前提，因?yàn)檎刖S持持久性的統(tǒng)治和有效的管理，就不得不考慮它的合法性根基牢固與否，而公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正是政府合法性的主要來源之一。

一、公共利益的界定

公共利益的定義幾乎是百花齊放。不管是在倫理學(xué)中，還是在別的社會(huì)科學(xué)，如法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科中，只要牽涉到“公共利益”這一詞語，必定是人言言殊，各有其理，幾無一致?！安徽搶ⅰ怖妗ㄎ粸槭裁?，我們都會(huì)面臨一個(gè)基本難題：如果‘公共利益’被定義為一個(gè)漫無邊界、包羅萬象的概念，那么它就完全失去了法律意義；如果‘公共利益’是確定并有界限的，那么又如何看待和‘公共利益’對(duì)立的社會(huì)利益？”[1]盡管這段話是在法學(xué)學(xué)科的視野內(nèi)對(duì)“公共利益”的認(rèn)識(shí)，但它能夠典型反映“公共利益”詞語所面臨的困難和歧義。與此同時(shí)，大家都普遍同意，對(duì)公共利益的宣示和追求是政府被支持的倫理基礎(chǔ)，服務(wù)型政府的“核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位”，“明確地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益是政府存在的主要理由之一”。[2]47

我們認(rèn)為，“公共利益”的重心和核心詞是“公共”，它是對(duì)“利益”的性質(zhì)限定，是標(biāo)識(shí)各種不同利益形態(tài)的明確指稱。所謂“公共”，意指“共同的”“公眾的”“政府的”“與所有人或大多數(shù)人相關(guān)的”。任何對(duì)象一旦冠之以“公共”的名稱，它就是向全體人開放的，是公眾不需要付出代價(jià)或僅需要最低的成本就可以使用的，沒有人會(huì)被故意地排除在享用主體之外，而且每個(gè)人對(duì)公共利益的享有并不會(huì)減少和降低其他人享用公共利益的機(jī)會(huì)與份額。這可以粗略地概括為是公共利益的“量最廣、質(zhì)最高”的理論[3]。這也是我們談到公共利益時(shí)不言自明的含義。但很明顯，這個(gè)解釋面臨著一個(gè)突出的困難，即無法就“最廣的量”給出確切的判斷，而“質(zhì)高”與否又顯然與利益相關(guān)者的主觀偏好和感情傾向有直接關(guān)系。這種困難甚至是“公共利益”本身無法解決的，它與我們一般概括的公共利益的“受益人范圍”和“受益內(nèi)容”的不特定性相隨相伴。

在上述界定之外，學(xué)術(shù)界還通過其他方式試圖對(duì)公共利益的概念進(jìn)行說明。比如，把公共利益看作是私人利益的集合式聚集，主張要把握公共利益，必須首先掌握私人利益，因?yàn)槔斫馑饺死媸钦務(wù)摴怖娴那疤岷突A(chǔ)?！白尅病匦抡一仄鋫€(gè)體的根基。畢竟，宏觀是由微觀構(gòu)成的，‘公共’不是抽象的，而是由一個(gè)個(gè)實(shí)實(shí)在在的個(gè)體構(gòu)成的?！盵1]“公共”只有落實(shí)為具體的個(gè)體才是真實(shí)的“公共”。公共利益之所以有意義，完全是因?yàn)樗箤儆凇肮病敝械乃袀€(gè)體均獲得了應(yīng)得的利益。這種界定拒絕了以公共利益之名漠視和踐踏個(gè)人利益的可能性與吸引力，把公共利益之根基立于現(xiàn)實(shí)的、活生生的個(gè)體之中，能夠有效防止公共利益“異化”為擠壓個(gè)人利益空間和內(nèi)容的“正義工具”。但不容否認(rèn)的是，一方面，如果從個(gè)人利益的立場(chǎng)理解公共利益，則會(huì)因?yàn)閭€(gè)人利益的現(xiàn)實(shí)性和任何一個(gè)個(gè)體對(duì)個(gè)人利益的切身感受力，使個(gè)人不愿放棄對(duì)自身利益的保有，造成公共利益根本無法凸顯的后果。另一方面，也是更為重要的指責(zé)是，我們幾乎沒有辦法完成個(gè)人利益的集合這樣的數(shù)學(xué)計(jì)算，即個(gè)人利益構(gòu)成公共利益的過程和程序其實(shí)是晦暗不明的。尤其在現(xiàn)代社會(huì)，利益本身可以劃分為不同種類的利益，如物質(zhì)利益、精神利益等，而且利益的多元化以及各種利益主體的沖突也使得利益的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，也就無法衡量個(gè)人利益的多寡、厚薄與優(yōu)劣、高低?？傊肮怖娌粌H不是特殊利益的加總，而且它肯定也不是有組織的特殊利益之加總”[1]。況且，同樣要承認(rèn)的是，“如何把所有的私人利益聚合起來的問題，似乎又是一個(gè)無法解決的難題”[4]。

既然各不相同的個(gè)人利益以及建立在一群相似個(gè)人利益訴求基礎(chǔ)之上的利益集團(tuán)時(shí)常處于沖突和對(duì)立的態(tài)勢(shì)之中，那么利益之間的競(jìng)爭(zhēng)和討價(jià)還價(jià)就不可避免。因?yàn)槿绻麤]有這個(gè)利益競(jìng)爭(zhēng)而整合的過程，社會(huì)的整體性和存續(xù)性就是不可想象的。正是個(gè)人利益的重合部分，或最大公約數(shù)使個(gè)人愿意停留在特定的社會(huì)群體中，而不是退出該群體，從而保證社會(huì)共同體的存在與完整。經(jīng)過公開且合法的過程，包括利益集團(tuán)在內(nèi)的不同利益主體會(huì)達(dá)成某種平衡，利益的重合部分會(huì)達(dá)到最大化，這在某種程度上就實(shí)現(xiàn)了屬于他們的公共利益。或者可以說，公共利益是所有個(gè)人利益的有機(jī)結(jié)合，它與個(gè)人利益在本質(zhì)上并不矛盾。要注意的一點(diǎn)是，利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)必須在既定的制度框架內(nèi)展開。換言之，既定政治制度的穩(wěn)固與否直接決定了利益主體的利益競(jìng)爭(zhēng)會(huì)否打破共同體的“外殼”，導(dǎo)致共同體的解散，而使得討論公共利益失去了合理性和必要性。這種狀況恰如美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓明確指出的：“沒有強(qiáng)有力的政治制度，社會(huì)便缺乏去確定和實(shí)現(xiàn)自己共同利益的手段。創(chuàng)建政治制度的能力就是創(chuàng)建公共利益的能力?！盵5]

如果把公共利益理解為不同利益主體競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果之顯現(xiàn)，很容易造成對(duì)公共利益本身的“反對(duì)”。現(xiàn)代社會(huì)的階層分化已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)復(fù)雜的階段，每個(gè)階層所擁有的資源數(shù)量、質(zhì)量以及獲取資源的機(jī)會(huì)差異甚大，由此帶來的議價(jià)能力必然高低不一，那么社會(huì)中的弱勢(shì)群體與階層的利益呼吁就不可能在利益競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，也就不可能進(jìn)入到公共政策制定的考量范圍內(nèi)，而被強(qiáng)勢(shì)群體與階層掩蓋與吞沒。這種狀況與我們的“公共利益”直覺是不相符合的。如果把公共利益理解為是勝利者的“私有物”和“獎(jiǎng)賞品”，那么就是對(duì)公共利益的扭曲，它的這種實(shí)然表現(xiàn)恰恰是我們討論政府公共服務(wù)議題所要竭力反對(duì)的。我們追求的是努力使公共利益“在規(guī)范目標(biāo)的指引下對(duì)各種利益的協(xié)調(diào)和平衡，其目的是使社會(huì)中各種沖突利益能夠和諧共存，為各種利益和價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)營(yíng)造一個(gè)共同的、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵6]

綜而言之，有關(guān)公共利益的界定與爭(zhēng)論仍然會(huì)無休止地展開，并且橫跨多個(gè)社會(huì)科學(xué)學(xué)科，這一方面反映了公共利益的吸引力和重要性，另一方面也反映了公共利益的包容性和開放性。我們當(dāng)然可以在公共利益的實(shí)質(zhì)性定義的道路上繼續(xù)思考和前行，但要承認(rèn)的是，目前要提出一個(gè)被普遍認(rèn)同、理論自洽和現(xiàn)實(shí)可操作性的定義是不可能完成的任務(wù)。我們可以試著換一種解決爭(zhēng)議性概念的思路，借助于特征的總結(jié)，輔之以與相似或相對(duì)概念的區(qū)別來描述公共利益的內(nèi)涵。

二、公共利益的基本內(nèi)涵

在政府公共服務(wù)倫理主題中，公共利益的基本內(nèi)涵表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公共利益是內(nèi)容上的客觀性與形式上的主觀性的統(tǒng)一體。這要從公共利益的類概念“利益”說起。我們通常把利益理解為一種“需要”，凡是能夠滿足人的需要的對(duì)象就是屬于利益的范疇?！靶枰笔侨藗儞?jù)以行動(dòng)的動(dòng)力，它促使個(gè)體為著需要而進(jìn)行生產(chǎn)、交往與合作、互動(dòng)。在此一過程中，個(gè)人不斷獲得支持其生存、發(fā)展和享受的各種物質(zhì)資料和條件。從另一方面來說，個(gè)體對(duì)“需要”的理解是千差萬別的，同一種對(duì)象對(duì)不同的主體而言，具有明顯且深刻的意義區(qū)別?！靶枰迸c否以及“需要”在多大程度上對(duì)主體具有價(jià)值，更多的是主觀評(píng)價(jià)與偏好的問題。如此，圍繞所有人或大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益就具備了內(nèi)容的客觀性和形式的主觀性的特征。公共利益的客觀性體現(xiàn)著它是以公共物品，如堅(jiān)固的國(guó)防、穩(wěn)定的社會(huì)秩序、潔凈而衛(wèi)生的飲用水與空氣等和公共服務(wù)，如合理公共政策的制定、公開公正的民主程序等為主要內(nèi)容和基本表現(xiàn)形式，它們都是可見的、物質(zhì)的需要。公共利益的主觀性表現(xiàn)在不同個(gè)體對(duì)公共需要的判斷和評(píng)價(jià)不可避免地會(huì)帶有強(qiáng)烈的個(gè)人印記，尤其是當(dāng)關(guān)系到個(gè)人利益得失的狀況時(shí)。盡管公共利益最終會(huì)普遍地增進(jìn)所有人的利益，但在每一個(gè)具體的情形中，對(duì)個(gè)人利益的影響是直接而即時(shí)的。想達(dá)到對(duì)公共利益的一致評(píng)價(jià)和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，要么是不切實(shí)際，要么是自欺欺人。

值得再次強(qiáng)調(diào)指出的是，我們雖然不能無視公共利益的主觀性，但不至于像有的研究者就此主張的那樣，認(rèn)為公共利益是一個(gè)虛無縹緲的概念，是一個(gè)海市蜃樓，沒有討論的必要。我們“不需要解釋”它。應(yīng)該說，這只是看到了公共利益的一個(gè)側(cè)面，并不能從根本上否認(rèn)公共利益是不存在的，否則充斥在我們周圍的政府對(duì)公共服務(wù)和公共物品的供給就是一種難以合理解釋的現(xiàn)象。而且更為重要的是，正是由于個(gè)體的社會(huì)性本質(zhì)以及理性局限和能力局限為公共利益的發(fā)生和起作用提供了一個(gè)必要的前提。如果個(gè)人完全可以自我滿足，就不會(huì)形成社會(huì)，而存在于其中的公共利益自然也就失去了土壤和環(huán)境。

第二，公共利益的供給者主要是政府，而且是服務(wù)型政府。從最一般和抽象的層次上講，政府及其背后的國(guó)家被看作是超越于社會(huì)各個(gè)集團(tuán)之上，以公共利益代表者的面目出現(xiàn)的一種公共權(quán)力。按照社會(huì)契約論和馬克思主義的人民主權(quán)理論，政府應(yīng)該做好人民的“公仆”，著力于提供公共服務(wù)和公共物品。政府及其行政人員就“必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念?！瓌?chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。”[2]47但在政府公共服務(wù)倫理理論中，政府絕對(duì)不是公共利益的唯一供益者。除政府之外，還應(yīng)該積極鼓勵(lì)各種非政府組織以及公民參與到公共服務(wù)的過程當(dāng)中，發(fā)揮他們的主動(dòng)性，尊重他們的主體意愿。政府“不是公共利益的單獨(dú)主宰者。相反，公共行政官員應(yīng)該被視為在一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色。”[2]59政府和公民的最終目標(biāo)是超越自身利益而發(fā)現(xiàn)公共利益并為實(shí)現(xiàn)公共利益進(jìn)行活動(dòng)。

第三，公共利益的受益者是不特定的，而是針對(duì)所有人或大多數(shù)人。公共利益是與公眾有關(guān)的利益，而在公眾之中并不存在一條明確的界限以相互區(qū)隔。也就是說，以公共服務(wù)和公共物品形式出現(xiàn)的公共利益為所有的公眾開放，為他們共享。公共利益能夠直接或間接、清晰或隱晦地增進(jìn)所有人的共同利益。如果公共利益的受益者被限定在某一個(gè)或某些特殊群體與集團(tuán)之中，就是對(duì)公共利益的背離。只有每一個(gè)人能夠從中獲益或在很大程度上有可能從中獲益的才是公共利益，才符合公共服務(wù)的本質(zhì)要求。可以說，“公共利益的歷史，就是一部反對(duì)或阻止某些特定群體濫用政府權(quán)力為它們自己謀求不正當(dāng)利益的權(quán)力斗爭(zhēng)的歷史?！盵7]

我們同意公共利益的受益者是不特定的，而且是關(guān)于所有人或大多數(shù)人的，這是一條判明公共利益是真實(shí)的還是虛假的、是完全的還是半截子的基本標(biāo)準(zhǔn)。但并不妨礙或反對(duì)公共利益就與少數(shù)人無關(guān)，尤其不反對(duì)保護(hù)少數(shù)人的利益也是屬于公共利益范疇的人道主義主張。少數(shù)人或國(guó)家中弱勢(shì)群體的利益需求在實(shí)踐中經(jīng)常被無意地忽略，自我理解及其滿足利益的能力相比而言十分欠缺。對(duì)他們的特殊照顧與有意識(shí)的傾斜與社會(huì)的共同價(jià)值目標(biāo)相一致，充分而全面地照顧他們的利益訴求，讓他們有尊嚴(yán)地留在共同體內(nèi)反映了政府的道德層次和倫理關(guān)懷，也是一個(gè)政府自我標(biāo)榜為民主政府的主要依據(jù)。

第四，公共利益具有“不可分性和公共性”。羅爾斯認(rèn)為，“有許多人(可以說他們構(gòu)成了一個(gè)共同體)要求或多或少的公共利益，但是如果他們都想享有它，那么每個(gè)人就必須享有同樣的一份。公共利益所具有的數(shù)量不能像私人利益那樣被劃分，不能由個(gè)人按照他們的偏愛多要一點(diǎn)或少要一點(diǎn)?！盵8]209公共利益對(duì)所有人都是平等的，每個(gè)人都會(huì)從公共利益中獲得自己利益的增進(jìn)，社會(huì)成員之間互不排斥，公共利益也不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)人的享有而有所減少或損失，它具有強(qiáng)烈的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。這是公共利益與私人利益相區(qū)別的重要一點(diǎn)，也是從公共利益的不可分性和公共性中派生出來的基本特征。

第五，公共利益是非盈利性的，意即公共利益的供給者不會(huì)從這個(gè)過程中獲得收益。就政府公共服務(wù)來講，公共利益是其本質(zhì)目標(biāo)，也是政府公共性的最有力保障。實(shí)現(xiàn)公共利益是政府的主要任務(wù)，是它的道德責(zé)任，也是它被人民認(rèn)同的最可靠依據(jù)。一旦從服務(wù)中獲利，就是一種市場(chǎng)活動(dòng)，因而也就要遵從市場(chǎng)交易原則。公共利益的提供“必須通過政治過程而不是市場(chǎng)來安排”[8]209。政府不能以經(jīng)營(yíng)者和交易者的角色來提供公共服務(wù)，但并非不能要求受益者為公共服務(wù)付出必要且有限的成本。在政府實(shí)踐中存在著所謂的“搭便車”現(xiàn)象，尤其是在公共利益已經(jīng)出現(xiàn)之后，任何一個(gè)人不會(huì)因?yàn)樗麤]有為公共利益做出貢獻(xiàn)而減少對(duì)公共利益的享有。這種情況的持續(xù)發(fā)生和普遍化最終會(huì)傷及社會(huì)中的每一個(gè)成員。因此，政府為了能夠促進(jìn)公共利益就需要從公民中汲取某種支持力量，比如征稅。盡管是強(qiáng)制手段，但因其是以公共利益為目標(biāo)，故而能得到正當(dāng)性證明。

第六，公共利益要以合法性程序?qū)崿F(xiàn)。論證了公共利益是政府的主要目標(biāo)和道德責(zé)任，并非等于說公共利益會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，如何實(shí)現(xiàn)公共利益是比如何定義公共利益更為重要的問題，而“體現(xiàn)公共利益正當(dāng)性與合法性的核心是程序系統(tǒng)的設(shè)置”[9]。我們同意，民主是最有效的實(shí)現(xiàn)公共利益的制度安排和合法程序，民主為公民提供了發(fā)表自己關(guān)于公共利益態(tài)度和看法的機(jī)會(huì)與渠道?！叭魏稳狈ψ杂膳c平等選舉的非民主體制都不能保證政府將致力于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而后者正是政府的正當(dāng)性基礎(chǔ)。沒有民主選舉，就沒有理由認(rèn)為立法本身將符合公共利益?！盵1]缺乏民主的最可能后果是政府以公共利益作為追逐自身利益或少數(shù)人利益的幌子，搞暗箱行政，傷害社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

三、公共利益與其他相關(guān)概念

在人們的日常話語中，公共利益還經(jīng)常與其他利益形態(tài)，如個(gè)人利益、共同利益、政府利益等糾結(jié)在一起。梳理清楚它們之間的關(guān)系，能夠幫助我們更全面地理解公共利益，處理公共利益問題。

第一，公共利益與個(gè)人利益。公共利益和個(gè)人利益是自人類社會(huì)出現(xiàn)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之時(shí)就產(chǎn)生的一對(duì)基本關(guān)系。我們反對(duì)把公共利益看作是虛幻的利益形態(tài)，認(rèn)為公共利益不可捉摸，沒有意義。我們同時(shí)也反對(duì)只有個(gè)人利益才是真實(shí)利益，個(gè)人利益是唯一值得我們?nèi)プ非蠛蛯?shí)現(xiàn)的目標(biāo)。關(guān)于公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，我們主張馬克思主義唯物史觀的基本觀點(diǎn)，即個(gè)人利益是人的具體和現(xiàn)實(shí)的利益，它“推動(dòng)著個(gè)人進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)和社會(huì)交往聯(lián)系”，是“人們的基本需要之一”，具有“現(xiàn)實(shí)合理性?！盵10]但同時(shí)，個(gè)人利益不可能完全依靠個(gè)人來完成，尤其在社會(huì)分工空前細(xì)化和社會(huì)交往合作體系空前深刻的今天，個(gè)人利益的產(chǎn)生和滿足都離不開他所生活的具體的社會(huì)環(huán)境和條件。加之人的社會(huì)性本質(zhì)以及人的理性能力的有限性，都使得個(gè)人必須在一定程度上放棄個(gè)人性，與他人一起結(jié)成社會(huì)關(guān)系，在社會(huì)中實(shí)現(xiàn)自己的利益。

要特別強(qiáng)調(diào)的是，公共利益和個(gè)人利益并無質(zhì)的優(yōu)劣區(qū)分，公共利益也非天然具有絕對(duì)的優(yōu)先性，它的道德色彩也不是永恒地濃于個(gè)人利益。政府在決定舍個(gè)人利益而保公共利益的時(shí)候，要做出價(jià)值判斷和評(píng)價(jià)，認(rèn)真權(quán)衡二者的大小、重要性與緊迫程度。如果公共利益的實(shí)現(xiàn)對(duì)損害了的個(gè)人利益能夠做出恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或平衡，即超出了個(gè)人因?yàn)檎＠媸艽於馐艿膿p失，那么以公共利益干涉?zhèn)€人利益就是合理且必要的。如果不能提前完成這種證明，則應(yīng)該保證個(gè)人利益不會(huì)受到任意侵犯。尤其還需注意的是，公共利益優(yōu)先要符合法律，尤其是憲法的規(guī)定?！氨仨毎凑諔椃ㄒ髮?duì)被征收者提供公正補(bǔ)償。通過憲政，民主和自由、效率和公正、多數(shù)人的利益(‘公共利益’)和少數(shù)人的權(quán)利最終獲得了協(xié)調(diào)與統(tǒng)一?！盵1]

第二，公共利益與共同利益。共同利益可以說就是共同體的利益，而共同體有非常清晰的層次性。至少兩個(gè)人就可以組成為一個(gè)共同體，一個(gè)部門、一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)單位、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)集團(tuán)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家，甚至地球上的全人類都可以成為一個(gè)共同體。共同體十分寬泛，各種各樣，規(guī)模大小不一，因而共同利益與公共利益并不總是保持一致的。低層次的共同利益相對(duì)于較高層次的共同利益來說，就不一定是公共利益，較高層次的共同利益相對(duì)于最高層次的共同利益來說，也就只是局部利益，而不一定是公共利益。很明顯，國(guó)家是人的社會(huì)共同體的最高層次的共同體形式，它較之一般共同體更為高級(jí)，國(guó)家是公共利益的代表和象征，國(guó)家利益也時(shí)常被當(dāng)作是公共利益的代名詞。共同體除了具有層次的區(qū)分之外，還因?yàn)楣餐w內(nèi)成員數(shù)量的多寡與共同體的目標(biāo)指向是公共的還是私人的，而有更進(jìn)一步的劃分。簡(jiǎn)而概之，共同利益是否能夠等于公共利益，“取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性”[11]。

第三，公共利益與政府利益。政府利益有狹義和廣義兩種理解。狹義的政府利益專指政府部門，包括公共行政人員在行政行為過程中獲取的利益，有時(shí)候也叫做政府自利。既有合理的政府利益，又有不合理的政府利益，如設(shè)租、尋租等各種形式的腐敗行為。廣義的政府利益還包括公共利益在內(nèi)，因?yàn)楣怖媸钦谋緛硪?。假如政府利益是政府?shí)現(xiàn)公共利益的“正外部效應(yīng)”，則這種政府利益不應(yīng)該受到道德指責(zé)。我們這里談的主要是得不到倫理支持的政府利益，即與政府利益不相容的屬于狹義范圍的那部分政府利益。從最一般的意義來看，政府利益也是一種共同體利益，但政府共同體又根本不同于其他形式的共同體，如行業(yè)協(xié)會(huì)等利益集團(tuán)，甚至都不同于階級(jí)統(tǒng)治的工具——國(guó)家。政府被賦予強(qiáng)烈的公共性色彩，由于公共權(quán)力被政府壟斷，它的行政行為就應(yīng)該著力于全體人民，公共服務(wù)則是其法律規(guī)定和道德責(zé)任。政府是公共利益的維護(hù)者、保障者和追隨者，這在現(xiàn)代民主政治下是任何人皆承認(rèn)的“公理”。但政府利益與公共利益之間卻呈現(xiàn)出了與此不一致的關(guān)系狀態(tài)。政府的雙重角色——公共權(quán)力的行使者和相對(duì)獨(dú)立的組織——使得政府具有兩種面孔：為公的面孔和為私的面孔。我們觀察和體驗(yàn)到的恰恰是政府浪費(fèi)著大量的公共資源，無視公共利益的需要，成為公共利益的最大侵犯者，用以滿足政府利益，甚至以權(quán)謀私，運(yùn)用公共權(quán)力達(dá)到個(gè)人利益的最大化。政府的應(yīng)然面目或本來面目被政府利益掩蓋了，應(yīng)該追求的公共利益被不正當(dāng)?shù)恼嫒〈踔潦侨∠?。盡管我們認(rèn)為政府不應(yīng)該以自身利益為本，但它還是能夠去追求合理的自身利益，畢竟政府是由理性的“經(jīng)濟(jì)人”充任的。我們始終強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)該把公共利益持之以恒地作為政府的本質(zhì)利益和根本所在，而不是本末倒置，棄公共利益于不顧，最終損害政府本身的合法性基礎(chǔ)。

[1] 張千帆.公共利益是什么？——社會(huì)功利主義的定義及其憲法上的局限性[J].法學(xué)論壇,2005(1)：28-31.

[2] 珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁煌譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010.

[3] 陳新民.德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ)：上冊(cè)[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2000:203.

[4] 弗里德里?！ゑT·哈耶克.法律、立法與自由：第2卷[M].鄧正來譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社，2000:2.

[5] 塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華,劉為,等譯.上海:上海人民出版社,2008:19.

[6] 周彬彬，何朝丹.公共利益的法律界定探析——一種法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析進(jìn)路[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2006(1)：130-137.

[7] 范進(jìn)學(xué).定義”公共利益”的方法論及概念詮釋[J].法學(xué)論壇,2005(1)：15-19.

[8] 約翰·羅爾斯.正義論(修訂版)[M].何懷宏,何包鋼,廖申白譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2009.

[9] 呂普生.集合式利益、分布式利益抑或復(fù)合式利益?——公共利益本質(zhì)問題論爭(zhēng)的學(xué)術(shù)史考察[J].江漢論壇,2015(7)：60-66.

[10]郭湛,譚清華.公共利益:馬克思唯物史觀的解讀[J].哲學(xué)研究,2008(5)：16-21.

[11]張慶東.公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001(4)：22-26.

[責(zé)任編輯 王銀娥]

On the Public Interest of the Ethical Goal ofthe Government’s Public Service

NIE Jing-gang

(SchoolofIdeologyandLaw,ShanxiNormalUniversity,Linfen041004,China)

Public service refers to the basic activity of modern democratic government, and the direct embodiment and reflection of the government’s publicity and ethical relationship. In the rational pluralistic social system, the government isn’t the only public service’s provider, but is the most fundamental and functional provider. Setting the public interest as the ethical goal of the government’s pubic service is in coordination with the nature of the government and its ethical relationship, moreover, it serves as the basis that the government’s public service as an ethical conduct.

government; public service; ethical goal; public interest

B82-05

A

1001-0300(2016)03-0035-06

2016-01-16

國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“服務(wù)倫理體系建構(gòu)與實(shí)踐研究”(11BZX071)

聶靜港，男，山西運(yùn)城人，山西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，哲學(xué)博士，主要從事政治哲學(xué)和西方倫理學(xué)研究。