我國電子垃圾回收處理立法現(xiàn)狀及其完善對策研究

王　甜

武漢大學法學院，湖北　武漢　430072

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我國電子垃圾回收處理立法現(xiàn)狀及其完善對策研究

王甜

武漢大學法學院，湖北武漢430072

摘要：隨著經(jīng)濟發(fā)展，我國電子與日俱增，而其回收處理與循環(huán)利用卻處于一種無序狀態(tài)，于此同時發(fā)達國家也向我國轉(zhuǎn)嫁污染。一方面，電子垃圾給我國的環(huán)境造成了嚴重的污染，另一方面也造成資源浪費而不利于可持續(xù)發(fā)展。因此，我國應在立足國情的同時借鑒歐美日等發(fā)達國家經(jīng)驗，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范和完善電子垃圾的回收處理循環(huán)利用系統(tǒng)，實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)化，資源化和無害化。

關(guān)鍵詞：電子垃圾；回收處理；立法

一、電子垃圾的基本內(nèi)涵

電子垃圾是隨著經(jīng)濟和科技的發(fā)展而產(chǎn)生的一種新型垃圾，兼具污染危害性和資源性的特征，既是一顆“毒瘤”又是“城市礦山”。目前，對電子垃圾還沒有統(tǒng)一明確的技術(shù)標準來確定，但大致上是指廢棄或不用的電器或電子設(shè)備，主要包括電腦、手機、電視機、冰箱，空調(diào)等，屬于固體廢棄物的范疇。我國電子垃圾數(shù)量驚人，至2003年已高達110萬噸①并以高于全球增長速度增長，每年約5%—10%。我國電子垃圾污染不僅來自于本身，還有進口的電子垃圾②。電子垃圾中包含了許多重金屬和有毒物質(zhì)，人們?nèi)绻S意丟棄掩埋或拆解電子廢物就會對土壤和水造成嚴重污染，并具有長期的潛伏性和累積性，隨意焚燒則會產(chǎn)生大量有害氣體污染空氣。另一方面，電子垃圾也被稱為放錯了位置的資源，例如，每噸廢棄的電子設(shè)備含金量是金礦的17倍，如果回收利用好將是一座巨大的“城市礦山”。③這對于人口眾多而人均資源占有量極低的我國實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展意義重大，不僅能夠減少污染保護環(huán)境，同時節(jié)約資源有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

二、國外電子垃圾回收利用立法現(xiàn)狀

(一)歐盟

歐盟制定了完善的法律法規(guī)來規(guī)范電子垃圾的回收處理并確立了“生產(chǎn)者延伸責任”這一重要制度。它要求電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者不僅要在生產(chǎn)的過程中承擔保護環(huán)境的義務同時還要對產(chǎn)品使用、回收，處理的整個生命周期負責。2003年年初，歐盟公布了《報廢電子電氣設(shè)備指令》和《關(guān)于在電子電氣設(shè)備中禁止使用某些有害物質(zhì)指令》兩項法令。這兩項法令涉及的產(chǎn)品包括10大類、近20萬種，幾乎涵蓋了所有電子類產(chǎn)品。④歐盟專門的《電子垃圾處理法》也于2004年8月13日正式出臺并于2005年8月正式實施。

(二)日本、美國

日本特別重視電子垃圾的回收利用且其相關(guān)立法和技術(shù)走在世界的前列。1991年日本修訂《廢棄物處理法》并出臺《關(guān)于再生資源利用促進法》要求家電在設(shè)計和生產(chǎn)環(huán)節(jié)就應當為后續(xù)的回收處理和循環(huán)利用做好技術(shù)準備。2001年4月施行的《家用電器再生利用法》強調(diào)了“生產(chǎn)者延伸責任”規(guī)定家電生產(chǎn)企業(yè)必須對電冰箱、電視機、空調(diào)和洗衣機這四大家電進行回收處理。此外零售商也應當承擔對其銷售的家電進行回收的責任而由消費者支付家電廢棄后的處理費用。在政府的引導下，日本出現(xiàn)了兩組著名的企業(yè)集團負責處理國內(nèi)產(chǎn)生的廢舊家電產(chǎn)品。目前，日本全國共有廢舊家電專業(yè)回收處理企業(yè)46家，許多企業(yè)的再生利用率都大幅超過了法律規(guī)定。⑤美國防治電子垃圾污染的措施與日本相近，其法律規(guī)定電子廢物由廠家自行回收處理，而消費者則應當交納回收處理的費用，此外扶植技術(shù)先進管理科學的電子垃圾處理企業(yè)的建立和發(fā)展。

三、我國電子垃圾回收處理立法現(xiàn)狀

(一)我國在電子垃圾回收處理方面的立法

與發(fā)達國家相比，我國電子垃圾回收處理立法還處于起步階段。目前，我國對電子垃圾管理的法律法規(guī)及政策主要有：《固體廢物污染環(huán)境防治法》本法在2004年12月由第十屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂。國家發(fā)改委資源節(jié)約與環(huán)境保護司起草制定的《廢舊家用電器回收處理管理條例》，目前，該條例在多次討論和修改后，已上報國務院法制辦。信息產(chǎn)業(yè)部制定的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》，該管理辦法屬于部門規(guī)章，于2007年3月實施。商務部制定的《再生資源回收管理辦法》，該管理辦法也屬于部門規(guī)章，2007年5月1日實施。國家環(huán)保總局2003年10月發(fā)布的《廢電池污染防治技術(shù)政策》。2006年8月發(fā)布的《廢棄家用電器和電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》等。此外，還有近年在部分省市試行的實行的《家電以舊換新實施辦法》，國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》于2008年2月1日起實施。還有國家質(zhì)檢總局、國家發(fā)改委等八個部委2005年9月聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于禁止使用廢舊玻殼翻新加工再生顯像管并組裝電視機的公告等。

(二)我國在電子垃圾回收處理方面的立法不足

從上述規(guī)定可知，目前我國并沒有制定專門針對電子垃圾回收處理的法律法規(guī)，已有的規(guī)定政策也存在下列問題：其一，立法機關(guān)地位偏低，法律效力低。例如，國家環(huán)?？偩帧⑸虅詹康炔课?lián)合發(fā)布的《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》如果得到貫徹落實，會在明確電子垃圾回收處理責任主體方面做出重要貢獻。但由于其屬于指導性技術(shù)文件而非規(guī)范性法律文件，不具有法律強制性，恐難以得到切實有效的執(zhí)行。其二，已有的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性專門性，并存在立法空白，大量的電子垃圾處于監(jiān)管的真空狀態(tài)。與美日等發(fā)達國家相比我國也沒有針對冰箱、電視機，等主要家電回收處理的專門立法；其三，已有的法律規(guī)定等內(nèi)容零散粗糙，對企業(yè)和消費者的責任義務定位不明確，有很多原則性規(guī)定而缺乏可操作性和配套的實施細則而難以得到貫徹落實。

總的來說，從立法上我國并沒有形成法律效力層級分明，內(nèi)容完整的電子垃圾回收利用網(wǎng)絡(luò)。目前在我國，電子垃圾回收的“主力軍”是那些大家小巷的三輪車，他們把那些高污染的種類繁多的的電子廢物作為普通垃圾回收，由于可以獲得一定的價金而市民又普遍缺乏相應的環(huán)保知識和意識，許多居民也就把這些三輪車作為了電子垃圾的主要歸宿。那些違規(guī)設(shè)立的加工電子垃圾的黑廠缺乏相應的環(huán)保設(shè)施，在處理的過程中會產(chǎn)生大量的廢水廢渣等，進而對周圍生活環(huán)境造成嚴重污染，同時由于處理水平有限又造成了許多貴金屬等資源的嚴重浪費。事實上，我國也試點建立了一些正規(guī)的電子垃圾處理企業(yè)，但是由于那些三輪車隊的存在加之市民的電子廢物回收意識不強，導致大量的電子垃圾流向了黑作坊，而正規(guī)的處理企業(yè)卻收不到足夠的電子垃圾而處于停工或半停工狀態(tài)。再加上政策機制不健全，財政補償不到位等因素，使得正規(guī)的處理企業(yè)難以和不正規(guī)的企業(yè)競爭，這樣一來就造成了電子垃圾回收利用市場的無序化，并最終導致環(huán)境污染的惡果。⑥

四、未來我國在電子垃圾回收處理立法方面的完善對策

(一)建立完善的電子垃圾回收處理法律體系

首先，應當以防治污染和促進資源循環(huán)利用為指導思想完善電子垃圾循環(huán)利用的法律法規(guī)，建立起系統(tǒng)的回收與循環(huán)利用網(wǎng)絡(luò)。筆者認為，針對現(xiàn)有法律法規(guī)法律位階較低、不具有針對性，應當由全國人大常委會制定專門的電子垃圾回收與循環(huán)利用法律，并由國務院及其職能部門制定配套的實施細則，以使電子垃圾回收處理有法可依，并形成系統(tǒng)完整的法律體系。此外，在立法層面還應當明確政府及其相關(guān)部門在電子垃圾回收處理體系中的職責和義務，并將其納入政府工作計劃。

(二)借鑒西方發(fā)達國家的“生產(chǎn)者責任延伸”制和消費者部分責任制

電子垃圾回收處理的責任由誰來承擔，費用如何分攤是解決電子垃圾回收處理的難點。如前所述，美日等發(fā)達國家的法律一般實行的是生產(chǎn)企業(yè)負責回收處理其所生產(chǎn)的電子產(chǎn)品，消費者也要承擔部分責任交納一定的廢棄電子產(chǎn)品的處理費用。此外，零售商和進口商也要負責對其銷售和進口的電子產(chǎn)品進行回收。生產(chǎn)、銷售、消費的各個環(huán)節(jié)都要承擔電子垃圾回收處理的法律義務。如果法律規(guī)定全由生產(chǎn)企業(yè)承擔其回收處理費用，以目前家電行業(yè)平均5%的利潤來看，中國的家電制造企業(yè)難以承受家電回收的費用。⑦例如，2004年國家發(fā)改委公布的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理條例》的征求意見稿借鑒了歐美的“生產(chǎn)者責任延伸制”。其規(guī)定：“家電生產(chǎn)企業(yè)可以自行進行廢舊家電處理，也可委托有資質(zhì)的處理企業(yè)處理”。這使得家電生產(chǎn)商經(jīng)營成本大大加重，而不利于我國家電業(yè)的健康發(fā)展。也正是由于這種原因使得《條例》雖然已經(jīng)形成了征求意見稿但卻遲遲無法正式實施。

鑒于此，我國在引進西方“生產(chǎn)者延伸責任”這一法律制度的同時還應當與我國國情相結(jié)合，將環(huán)境保護法中的污染者負擔原則與受益者補償原則相結(jié)合，同時立法中強調(diào)政府責任，由消費者，生產(chǎn)經(jīng)營著和政府共同分擔電子垃圾回收處理的責任。對于企業(yè)來說，承擔相應責任既是“污染者付費”原則的要求也是現(xiàn)代企業(yè)的社會責任的體現(xiàn)。電子垃圾回收利國利民，按照受益者付費原則，消費者作為電子產(chǎn)品的受益者理應承擔部分回收處理費用。政府承擔部分費用既是國家財政的職能也有利于減輕企業(yè)和消費者的負擔。

(三)規(guī)范電子垃圾的回收處理市場，扶植建立正規(guī)的電子垃圾回收處理企業(yè)

我國應當建立并扶植具有一定規(guī)模和技術(shù)水平的電子垃圾回收處理企業(yè)，使電子垃圾回收處理形成產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，以提高電子垃圾回收處理產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。筆者認為應當實行電子垃圾回收處理的行政許可制度，由工商行政、環(huán)境保護等部門對相關(guān)企業(yè)聯(lián)合審查，發(fā)放經(jīng)營許可證，并定期進行監(jiān)督檢查。對大街小巷的收廢品的三輪車、家庭作坊型的回收處理廠等進行規(guī)制，嚴禁并依法取締各種無證經(jīng)營的“地下工廠”。

(四)電子垃圾污染防治的相關(guān)立法切實貫徹“全過程處理”原則，預防原則，清潔生產(chǎn)制度等

立法應當引導電子企業(yè)清潔生產(chǎn)，減少有毒的和一些難以再生利用或者無害化處理的原材料的使用，更多的使用無毒的或者易于回收再利用的材料。也即在產(chǎn)品的設(shè)計、制造環(huán)節(jié)就應當為后續(xù)的使用、回收、處理環(huán)節(jié)做好技術(shù)鋪墊，減少甚至避免在產(chǎn)品使用的過程中造成環(huán)境污染，并且易于回收后進行無害化處理和循環(huán)利用。也即立法應當強調(diào)貫徹預防原則，規(guī)定電子產(chǎn)品在生產(chǎn)的過程中應當盡量使用對環(huán)境危害小或者可以循環(huán)利用的原材料以從源頭減輕污染物的產(chǎn)生和排放。

(五)建立電子垃圾回收處理專項基金

我國應通過各級財政撥款，捐贈，消費者付費等建立電子垃圾回收處理專項基金尤其是廢舊家電、電腦回收處理專項資金。同時國家還將采取積極措施，鼓勵電器生產(chǎn)企業(yè)或其它企業(yè)采用多元投資方式建設(shè)廢舊電器處理企業(yè)，鼓勵和支持廢舊家電回收處理的科學研究以及新工藝、新設(shè)備的示范、推廣，鼓勵開展教育和培訓活動。⑧

(六)提高人們電子垃圾回收的法律意識

法律是道德的最后底線，道德卻是法律的基礎(chǔ)。我們在重視法律建設(shè)的同時還應當重視普法宣傳，電子垃圾回收要從娃娃抓起。我們要在學校設(shè)置環(huán)保普法課程，從小培養(yǎng)更能讓環(huán)境保護、垃圾回收深入人心，進而提高全民環(huán)保觀念。電子垃圾回收需要引起全社會關(guān)注，政府、企業(yè)及公民環(huán)境意識等方面形成相互配合的完整體系。在立法上這三方要應予以充分的重視。⑨

五、結(jié)語

電子垃圾作為一種新型垃圾危害巨大且不易于回收處理。隨著我國電子產(chǎn)品報廢高峰期的到來其形勢更加嚴峻。因此在借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗的同時結(jié)合我國國情，制訂和完善相關(guān)立法已迫在眉睫，于此同時還應提高公民的環(huán)保意識。筆者相信隨著法律法規(guī)的完善，公眾環(huán)保意識的提高，我國必然能將電子垃圾變廢為寶，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[注釋]

①王育松.我國廢舊電腦的危害及其管理對策[J].機械管理開發(fā)，2008(3).

②王紅梅，張金良，王先良等.中國電子垃圾現(xiàn)狀及環(huán)境管理對策分析[J].環(huán)境科學與管理，2008(5).

③電子垃圾：好大一座“城市礦山[N].經(jīng)濟參考報，2012.7.

④王競飛.城市電子垃圾綜合治理研究[D].鄭州大學，2009.

⑤王競飛.城市電子垃圾綜合治理研究[D].鄭州大學，2009.

⑥雍毅，薛嘉.德國電子垃圾收集、回收及再生利用政策及技術(shù)[Z].中德循環(huán)經(jīng)濟理念促進固體廢物資源化，2007.

⑦柯建飛.電子垃圾回收立法動向探微[C].中國環(huán)境資源法學研討會(年會)(2005.8.5一9)江西翰州論文集，2005.

⑧王巖.廢舊電器資源再生產(chǎn)業(yè)鏈與循環(huán)經(jīng)濟[C].發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟落買科學發(fā)展觀一一中國環(huán)境科學學會2004年學術(shù)年會論文集，2004.

⑨柯建飛.可再生能源經(jīng)濟激勵機制研究[C].中國環(huán)境資源法學研討會(年會論文集)，2005.

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0118-03

作者簡介：王甜，武漢大學法學院，環(huán)境與資源保護法專業(yè)研究生。