國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中國(guó)家權(quán)力的限制應(yīng)用
——對(duì)比《房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

曾　鵬　彭江江

三峽大學(xué)，湖北　宜昌　443002

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國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償過(guò)程中國(guó)家權(quán)力的限制應(yīng)用
——對(duì)比《房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

曾鵬彭江江

三峽大學(xué)，湖北宜昌443002

摘要：對(duì)我國(guó)城市居民而言，房屋往往是家庭財(cái)產(chǎn)的主要組成部分，房屋征收從程序啟動(dòng)、范圍確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施到救濟(jì)措施的各個(gè)環(huán)節(jié)都與被征收房屋價(jià)值息息相關(guān)，因而對(duì)被征收人利益產(chǎn)生重大影響?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以后，房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹黧w嚴(yán)格限定為市、縣級(jí)人民政府，國(guó)家權(quán)力的行使貫穿征收補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程，為使被征收人權(quán)利得到保護(hù)，有必要對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使進(jìn)行一定的限制。

關(guān)鍵詞：政府角色；公共利益；權(quán)利救濟(jì)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市骨架的擴(kuò)張需要持續(xù)不斷的土地供應(yīng)，但經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，城市中的空白土地已經(jīng)趨近為零，要獲得新的建設(shè)用地，只能對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地上的房屋依法進(jìn)行征收，而征收必然要給予被征收人以合理補(bǔ)償。在這一過(guò)程中，一方面，政府必須追求公共利益的最大化，盡可能降低征收補(bǔ)償成本；另一方面，政府作為公民權(quán)利的保護(hù)者又必須盡可能保證被征收人利益，多年以來(lái)，房屋拆遷往往伴隨著社會(huì)矛盾激化等問(wèn)題。重要原因之一就在于房屋拆遷行中一定程度上的國(guó)家權(quán)力無(wú)序應(yīng)用，2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，城市房屋拆遷被國(guó)有土地上房屋征收取代，相關(guān)規(guī)定發(fā)生根本性變化，大大強(qiáng)化了對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制，更好地體現(xiàn)了對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。

一、政府角色變遷

(一)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》關(guān)于政府角色的規(guī)定

2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)第五條規(guī)定從國(guó)務(wù)院直至市縣級(jí)人民政府的相關(guān)部門對(duì)對(duì)應(yīng)相許的城市房屋拆遷進(jìn)行監(jiān)督管理①，將政府在房屋拆遷中的作用明確界定為監(jiān)督管理，亦即對(duì)房屋拆遷的環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，具體手段包括房屋拆遷許可證頒發(fā)、拆遷工作人員證件辦理、拆遷補(bǔ)償合同備案歸檔、拆遷爭(zhēng)議的調(diào)解和裁決等。除此之外，絕大多數(shù)地方均成立了房地產(chǎn)主管部門下屬的二級(jí)事業(yè)單位直接承接房屋拆遷任務(wù)。

從字面上看，政府并不直接作為主體實(shí)施拆遷，但從實(shí)際操作上看，交通、水利、市政工程等財(cái)政投資的公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)以及部分重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目的過(guò)程中，政府、政府工作部門(下屬事業(yè)單位)直接參與拆遷過(guò)程甚至直接實(shí)施拆遷，事實(shí)上形成了對(duì)《拆遷條例》第五條規(guī)定的突破，并且這一模式下，由于房屋拆遷人與被拆遷人就被拆遷房屋本身價(jià)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不可避免的博弈關(guān)系，房屋拆遷管理部門既親自實(shí)施拆遷，又要對(duì)自身拆遷行為進(jìn)行監(jiān)督管理，極易導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的濫用和政府公信力的喪失，侵害被拆遷人的合法權(quán)利。而在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，則多由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位自行委托房屋拆遷單位實(shí)施拆遷，房屋拆遷管理部門按照前述方式對(duì)房屋拆遷單位實(shí)施監(jiān)督管理。

(二)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于政府角色的規(guī)定

2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征收條例》)第四條規(guī)定市縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)房屋征收補(bǔ)償工作②這一規(guī)定將政府確定為房屋征收與補(bǔ)償工作的組織實(shí)施方，政府從拆遷活動(dòng)的第三方監(jiān)管者變?yōu)橛H身參與者和實(shí)施者，同時(shí)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府不再承擔(dān)房屋征收有關(guān)工作，進(jìn)一步促成了房屋征收工作下沉。

第五條規(guī)定《征收條例》第四條同時(shí)規(guī)定，政府可以就房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作委托給具體的房屋征收實(shí)施單位，這一規(guī)定的出臺(tái)具有極大實(shí)踐指導(dǎo)意義，從實(shí)踐上看，《征收條例》中規(guī)定政府負(fù)責(zé)房屋征收，但同一地區(qū)往往有多個(gè)征收項(xiàng)目在同一時(shí)間段內(nèi)實(shí)施，政府及政府確定的房屋征收部門自身工作人員往往難以滿足工作需要，不可避免要引入專門從事房屋征收的實(shí)施單位來(lái)承擔(dān)具體工作，從法律意義上看，委托關(guān)系中，相關(guān)法律責(zé)任及后果均由委托人承擔(dān)，因此這一委托行為并未改變房屋征收與補(bǔ)償工作的政府屬性。同時(shí)，房屋征收與補(bǔ)償工作涉及資金數(shù)額較大、社會(huì)關(guān)注度高，如果放松監(jiān)管，放任實(shí)施單位完全自行操作，極易使實(shí)施單位肆意壓低被征收人補(bǔ)償數(shù)額以謀取自身經(jīng)濟(jì)利益，因此，《征收條例》第五條一方面規(guī)定房屋征收部門承擔(dān)受委托實(shí)施單位行為后果的法律責(zé)任使房屋征收部門主動(dòng)規(guī)范受其委托的征收實(shí)施單位依法實(shí)施征收，另一方面明文規(guī)定房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的，從根本上杜絕了其違法謀取經(jīng)濟(jì)利益的可能性，從而進(jìn)一步凸顯了房屋征收與補(bǔ)償行為的政府屬性和公益屬性。

(三)《拆遷條例》與《征收條例》關(guān)于政府角色規(guī)定的變化

從實(shí)踐上看，《拆遷條例》規(guī)定存在種種不足之處：一是規(guī)定與實(shí)踐不盡一致，《拆遷條例》賦予了政府拆遷行為第三方監(jiān)督者、裁判員的身份地位，而在實(shí)際操作中出于力量集中的考慮，或者是出于利益考量，政府往往成為“運(yùn)動(dòng)員”直接參與拆遷，并出現(xiàn)各種違規(guī)現(xiàn)象。政府作為“裁判員”對(duì)自身行為進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)力濫用，存在制度性風(fēng)險(xiǎn)；二是不利于市場(chǎng)秩序的規(guī)范，政府拆遷與建設(shè)單位拆遷并存，不同性質(zhì)的主體從事同一行為，監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)和操作空間往往不同，甚至可能出現(xiàn)商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目借助政府力量實(shí)施，強(qiáng)行壓低被拆遷房屋補(bǔ)償價(jià)格的情況，從而變相改變拆遷人與被拆遷人平等民事主體的地位，不利于保護(hù)被拆遷人利益。有鑒于此，《征收條例》第五條將征收補(bǔ)償主體限定為政府，排除了其他市場(chǎng)主體直接參與征收，使得征收行為更加規(guī)范，更有利于維護(hù)政府公信力。

二、公共利益界定

(一)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》關(guān)于公共利益的界定

《拆遷條例》全文無(wú)“公共利益”的表述，在第三條規(guī)定了房屋拆遷在規(guī)劃、環(huán)境、文物保護(hù)等方面應(yīng)當(dāng)符合的部分條件③，這一規(guī)定近似于房屋拆遷活動(dòng)的目的與限制條件，部分內(nèi)容似乎將公共利益具體化，但城市舊區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境改善、保護(hù)文物古跡并不能涵蓋公共利益的全部外延，符合城市規(guī)劃也不能保證當(dāng)然符合公共利益要求。其弊病在于：由于不明確限定房屋拆遷前提，致使除正常的公益性拆遷外，大量商業(yè)性拆遷也可以合法納入其中，而《拆遷條例》有關(guān)規(guī)定將拆遷啟動(dòng)決定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定、拆遷糾紛裁決、強(qiáng)制拆遷執(zhí)行等權(quán)力全部賦予政府(并且往往是同一政府主體)，一旦監(jiān)督缺失，政府濫用權(quán)力即成為可能，極易引起政府權(quán)力尋租。在商業(yè)性開(kāi)發(fā)中，建設(shè)單位為追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，不可避免會(huì)壓低對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)而言被拆遷人本已處于弱勢(shì)地位，一旦商業(yè)性開(kāi)發(fā)找到政府權(quán)力尋租空間，被拆遷人利益受損便無(wú)法避免且難以救濟(jì)，從實(shí)踐上看，在信訪矛盾中，商業(yè)性開(kāi)發(fā)造成的拆遷矛盾往往占據(jù)絕大多數(shù)比例。

(二)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于公共利益的界定

《征收條例》第八條規(guī)定④對(duì)符合條件的情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并明文列舉了符合規(guī)定的八種情形，超出八種情形之外市縣級(jí)人民政府不得啟動(dòng)房屋征收。與《拆遷條例》相比，其區(qū)別主要體現(xiàn)在：1.明確房屋征收只能因公共利益發(fā)起，杜絕了因商業(yè)項(xiàng)目發(fā)起征收的可能性，從而避免了政府與商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位結(jié)成利益共同體；2、以列舉方式明確了公共利益范圍，《征收條例》沒(méi)有以概念性規(guī)定獲描述性規(guī)定來(lái)界定公共利益，而是以明確列舉的形式進(jìn)行說(shuō)明，避免了政府“模糊操作”和“有權(quán)任性”的自由裁量，以其他方式將公共利益范圍進(jìn)行任意擴(kuò)大；3.明確公共利益的其他情形只能由法律、行政法規(guī)規(guī)定，將公共利益的最終解釋權(quán)收歸國(guó)家層面，避免了地方政府通過(guò)規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等其他形式為不符合公共利益的房屋征收行為啟動(dòng)開(kāi)辟通道。

但是，從另一方面看，由于《征收條例》已經(jīng)將房屋征收嚴(yán)格限定為政府行為，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不得介入房屋征收環(huán)節(jié)，因此土地招拍掛條件已從《拆遷條例》時(shí)代的“毛地交付”(即土地出讓后由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位自行組織其上房屋拆遷)轉(zhuǎn)變?yōu)椤墩魇諚l例》時(shí)代的“凈地交付”(即政府完成國(guó)有土地上房屋征收后再進(jìn)入土地出讓環(huán)節(jié))，但多數(shù)地方在重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目和為城市未來(lái)發(fā)展預(yù)留的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目并不完全符合《征收條例》第八條規(guī)定。尤其是在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，對(duì)于項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的被征收人，按照《征收條例》第二十七條關(guān)于實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)事先建設(shè)好安置房屋，這一部分安置房屋所需建設(shè)用地上房屋征收往往難以符合《征收條例》第八條規(guī)定。更為重要的是，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào))明確提出2013年至2017年需完成全國(guó)各類棚戶區(qū)改造任務(wù)1000萬(wàn)戶，《意見(jiàn)》本身并無(wú)對(duì)“棚戶區(qū)”需滿足的具體條件描述，而“棚戶區(qū)”這一概念在《征收條例》第八條中缺乏直接對(duì)應(yīng)選項(xiàng)，只有“危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后”的表述可以在一定程度上套用到“棚戶區(qū)”改造之中，因此，各地開(kāi)展棚戶區(qū)改造過(guò)程中進(jìn)行套用一方面存在將“棚戶區(qū)”范圍擴(kuò)大到其他征收項(xiàng)目的可能，一方面不能確定征收范圍一定滿足“棚戶區(qū)”要求。

三、權(quán)利救濟(jì)

《拆遷條例》第十六條規(guī)定⑤規(guī)定了政府裁決作為拆遷爭(zhēng)議的解決方式，這一規(guī)定包含兩層含義：一是拆遷爭(zhēng)議首先應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)政府裁決，與之對(duì)應(yīng)的，2014年修改之前的《行政訴訟法》規(guī)定有關(guān)房屋拆遷的行政訴訟必須以行政裁決為前置條件，即使被拆遷人利益受到侵害，也必須首先申請(qǐng)政府裁決，待裁決作出后才能提起訴訟。二是同級(jí)裁決，即裁決必須由房屋拆遷管理部門或其同級(jí)政府作出。這一規(guī)定的局限性體現(xiàn)在：一是被拆遷人選擇權(quán)利救濟(jì)形式的權(quán)力受限，給了房屋拆遷管理部門及其同級(jí)政府先行處置權(quán)力，在這一處置過(guò)程中，房屋拆遷管理部門及其同級(jí)政府完全可以通過(guò)其他方式對(duì)本不符合規(guī)定的拆遷行為進(jìn)行補(bǔ)正，將拆遷爭(zhēng)議消弭在本級(jí)，避免承擔(dān)本應(yīng)承擔(dān)的違法責(zé)任；二是同級(jí)裁決，由于拆遷人、拆遷管理部門、作出裁決的政府處于同一級(jí)別，難以避免可能存在的利益糾葛，使得裁決過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程無(wú)法保證客觀公正。

《征收條例》第二十六條規(guī)定⑥明確界定了政府作為房屋征收人與被征收人發(fā)生爭(zhēng)議后，政府先做出征收補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)征收決定不服的可以自行選擇行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟(jì)方式，這一規(guī)定與《拆遷條例》第十六條相比，首先是賦予了被征收人權(quán)利救濟(jì)形式的選擇權(quán)，被征收人可以自行選擇行政復(fù)議或者行政訴訟，不再把政府內(nèi)部處置行為作為司法救濟(jì)的前置條件；其次是將原有的同級(jí)裁決改為行政復(fù)議，由于行政復(fù)議由上級(jí)人民政府作出，更能保證復(fù)議決定的合法公正及實(shí)際執(zhí)行效力，從而更有利于保護(hù)被征收人合法權(quán)利。

[注釋]

①<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>第五條“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡(jiǎn)稱房屋拆遷管理部門)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理……”，“房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作.房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的.房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任.”

②<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>第四條 “市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作.”

③<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>第三條“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡.”

④<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>第八條“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：(一)國(guó)防和外交的需要；(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要.”

⑤<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>第十六條“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決?！?/p>

⑥<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>第二十六條“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟.”

作者簡(jiǎn)介：曾鵬(1977-)，湖北宜昌人，三峽大學(xué)政法學(xué)院副教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生；彭江江(1982-)，湖北宜昌人，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，2013級(jí)馬克思主義法學(xué)與法治實(shí)踐專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.33

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)13-0120-03