淺析國際環(huán)境法中環(huán)境影響評價制度之程序責任

鄭晨駿

武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北　武漢　430072

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淺析國際環(huán)境法中環(huán)境影響評價制度之程序責任

鄭晨駿

武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北武漢430072

摘要：國際上明確提出的有關環(huán)評目標和任務的條約、宣言構成了跨界河流環(huán)境影響評價制度的法律框架。以“烏拉圭河紙漿廠案”為典型的跨界水道案例揭示了環(huán)評中遵守程序責任的重要性。通過比照國內環(huán)評制度和國外環(huán)評制度在起草和審查當中的區(qū)別，提出對我國的環(huán)境影響評價制度的法律體系及管理體制的幾點看法，例如：審查方法和程序還存有不足之處，即程序責任制度有待完善。指出我國跨界環(huán)評應當進一步加強對跨界河流的系統(tǒng)管理和科學決策，在程序責任當中應更加注重科學預防和公眾參與等原則。

關鍵詞：跨界水道；環(huán)評機制；程序責任

一直以來，人類出于經(jīng)濟或其他動因不斷干擾自然，且往往未能考慮人類活動對環(huán)境的影響。隨著科學水平的提高以及環(huán)保意識的增強，在過去的二十年中，人類在大量法律文書中制定和闡明了各種新的環(huán)保規(guī)范和標準，其中不乏對環(huán)評制度的規(guī)范。

跨界水道作為國家的一項重要資源，在對其開發(fā)和利用當中，環(huán)境影響評價制度作為一種程序正義，與實體責任一同相互聯(lián)系，是前期開發(fā)過程中衡量項目可行性的重要指標。有別于實體責任，環(huán)境影響評價是一種程序責任，并沒有涉及項目開工等的具體義務，而是代表了一種比照之前先污染、后治理的錯誤思維而吸取教訓、總結經(jīng)驗來制定的一套程序嚴密的作為或不作為要求。其內涵涉及到了國際環(huán)境法的眾多概念，如非歧視、代際和代內公平、信息交換、合作和可持續(xù)發(fā)展原則、損害及風險預防、通報與協(xié)商等等。如此不難看出，以《埃斯波公約》為核心的整個環(huán)評制度在國際水法領域的不斷發(fā)展，揭開了國際水道在開發(fā)利用過程中風險預防的新篇章。

一、概念

環(huán)境影響評價(EIA environmental impact assessment)是指分析、預測和評估規(guī)劃活動可能造成的環(huán)境影響，列明預防、控制或減輕不良影響的措施。

二、國際上環(huán)評制度的發(fā)展

由跨界水資源利用長期實踐可知，各國間已將實施跨界環(huán)評的要求表示在相關的協(xié)議之中。成為跨界水資源利用當中的習慣國際法規(guī)則。

早在1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)布的《我們共同的未來》，以及1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》之中都明確提出了將環(huán)境影響評價與可持續(xù)發(fā)展密切關聯(lián)在一起的觀點。而后者更強調了環(huán)評的國家主體責任和它的跨國性和公眾參與性。

1991年聯(lián)合國歐經(jīng)委的《跨境環(huán)境影響評價公約》(埃斯波公約)作為一項專門規(guī)范跨界環(huán)評的公約，針對具有跨境影響的跨界水資源的開發(fā)和規(guī)劃活動，給出了環(huán)境影響評價的兩套相互關聯(lián)的啟動標準。

1992年聯(lián)合國歐經(jīng)委《關于跨境水道和湖泊保護與使用的公約》認為環(huán)評是締約方采取的用于避免、控制和減小對跨界水道、湖泊及其他流域國造成的損害的一項措施。

《聯(lián)合國國際水道法公約》當中也有有關信息交換和通報協(xié)商的程序責任的規(guī)定。其中第12條闡明：水道國在計劃采取可能對其他水道國造成重大不利影響的措施之前，必須向相關國家發(fā)出通知并附有關的技術數(shù)據(jù)及資料(包括一切環(huán)評結果)。來便于相關國家對其影響有充分了解和評估。

2006年國際法委員會的基于《跨界含水層法》(草案)與之《聯(lián)合國水道法公約》第12條，又進一步完善了跨界含水層環(huán)評程序。尤其是在水道國通知方與被通知方就計劃活動可能造成的影響存在分歧的情況下，草案專項規(guī)定了解決爭議的方式，同時指出可通過中立的第三方評估可能造成的影響。在這一點上，草案比水道法公約以及海洋法公約顯得更為先進。

《柏林水規(guī)則》當中就規(guī)劃國在可能給跨界水資源的環(huán)境和可持續(xù)利用造成重大影響的項目、計劃和活動上作了規(guī)定：應對其影響實施事先及持續(xù)性的評估。其內容包括環(huán)境、水可持續(xù)利用、人類健康、經(jīng)濟、社會、安全等。在地區(qū)性公約當中，環(huán)評制度比較突出的反映在《多瑙河公約》、萊茵河公約》中?！抖噼Ш庸s》規(guī)定：多瑙河委員會負責收集在多瑙河及其流域的項目及活動的環(huán)境影響評價的資料和信息，并將其傳達給相關各方。且項目實施方必須實現(xiàn)咨詢服務。任何在多瑙河及其流域的項目及活動都必須實現(xiàn)得到咨詢。多瑙河委員會負責從影響來源國收集以用來進行環(huán)境影響評價的資料和信息，并且將這些信息傳達給其他各方。萊茵河公約(1999年簽署)規(guī)定了“保護萊茵河國際委員會”的一項任務，即向各國公眾通報萊茵河的環(huán)境狀況和治理成果。

1983年美國與墨西哥簽訂了新的關于國際河流利用和保護的框架協(xié)定，雙方就改善邊界環(huán)境問題達成一致，同意進行合作。且雙方首次認同相互有義務防止邊界污染，要進行信息交換、監(jiān)控污染活動、協(xié)商測量分析污染源、評價可能對邊界環(huán)境有影響的項目。采取措施防止、減少和消除對邊界地區(qū)環(huán)境產生影響的污染源。

三、案件分析

(一)烏拉圭河紙漿廠案所反映出的主要是基于可持續(xù)發(fā)展原則及公平合理利用原則上面所引發(fā)的程序責任問題，烏拉圭單方面沒有得到阿根廷方面的支持的背景下，擅自規(guī)劃在兩國界河——烏拉圭河上興建兩家紙漿廠，其中一家已經(jīng)投產施工，并建成投入使用，另一家還未動工。兩方的爭議焦點之一集中在阿根廷控訴烏拉圭一方在不顧及兩國對烏拉圭河先前和當前使用的情況下對該河采取單方面的開發(fā)行動，這種行為違反了程序責任的規(guī)定。圍繞著1975年簽署的《烏拉圭河協(xié)定》對于事先通知的縝密規(guī)定，實際上反映出了雙方在簽署協(xié)定過程中充分考慮到了環(huán)境影響評價的重要作用，那么在紙漿廠前期規(guī)劃過程中，雖然烏拉圭通報了將要進行施工建廠的規(guī)劃，但是依照環(huán)評制度的規(guī)制，烏拉圭并未向阿根廷提供必要的資料，向其說明項目的基本情況，根據(jù)《協(xié)定》第八條規(guī)定，若計劃國提供的資料不完整，該國有權通過烏拉圭河委員會在30天內告知計劃國。第十一條規(guī)定，若雙方無法在規(guī)定的通告作出后180天內達成一致，任何一方均可將爭議提交國際法院，同時項目原計劃日程應當暫停。

因為違反了環(huán)評過程中的重要程序責任，即通告必要信息的謹慎義務。我們在此案中發(fā)現(xiàn)流域雙方存在信息不對稱、不對等的狀況，當一方?jīng)]有將所掌握的河流環(huán)境信息、工程建設資料與流域各方分享的時候，就不能很好的建立信息溝通渠道，為應急狀態(tài)的綜合決策提供基礎保障。

國際法院在2010年4月判定烏拉圭未違反協(xié)定項下的實體責任，而烏拉圭也未完全履行通告、磋商等程序責任。特別要求雙方必須對可能造成跨界損害的活動實施環(huán)境影響評價以保護和養(yǎng)護水環(huán)境。

(二)在Gabcikovo-Nagymaros案中，是否對主體工程及斯洛伐克的變通方案實施了適當?shù)沫h(huán)境影響評價成為雙方爭論的焦點之一。體現(xiàn)環(huán)評越來越多成為水道國的重要關切。

我們知道，信息互換、事實調查、通告和環(huán)境影響評價作為必要的程序責任對于保障國際水道的可持續(xù)發(fā)展均是不可或缺的。在國際法院判決的推理過程當中，法院逐一駁回了匈牙利做出的聲明終止了條約的法律效力，法院清晰的認識并肯定了雙方經(jīng)過長達25年之久的談判于1977年達成的“關于建設和運營Gabcikovo - Nagymaros船閘系統(tǒng)的條約”有充分的進步意義，并且最終判定匈牙利發(fā)出的通知不具有終止此條約及有關文書的法律效力的裁決。但是適應可持續(xù)發(fā)展原則的道理，水道國并不能通過達成一項條約就一勞永逸地解決跨界水資源問題，相互間還需要依據(jù)條約及國際水法等國際上的相關原則不斷通過協(xié)商應對各種新情況和問題，如此，法院在判決書中所言，1977年條約并非一成不變的，可以隨時被修改以適應新出現(xiàn)的國際法規(guī)范?？梢姯h(huán)評中的程序責任在國際社會的實踐當中日趨靈活，目的是實現(xiàn)真正的程序正義和環(huán)評結果的客觀性，切實保障跨境水資源的可持續(xù)發(fā)展?！翱偟膩碚f，自條約簽訂以來，人們對環(huán)境脆弱性的認識及對環(huán)境風險進行持續(xù)評估的認識大大增強?！?孔令杰)

四、我國環(huán)境影響評價的法律框架、管理體制和實施

我國最初對環(huán)境影響評價提出完整和系統(tǒng)的要求的法規(guī)可以追溯到1998年國務院頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》，之后2003年頒布實施的《環(huán)境評價法》對評價管理做了進一步的法律規(guī)定，提出了開展規(guī)劃環(huán)境影響評價要求，該部法律已成為我國開展環(huán)評工作的核心依據(jù)。除此之外配套的法規(guī)還有《國家環(huán)保總局建設項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定》、《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》等?？傮w看我國的環(huán)評工作可以說是在法制化、規(guī)范化和科學化的道路上不斷向前邁進。

我國的環(huán)評工作機制：國家設有環(huán)保部，下設環(huán)境影響評價司，主要職能：擬定和組織實施環(huán)境影響評價，擬定環(huán)境管理政策、法規(guī)和規(guī)章，承擔重大經(jīng)濟開發(fā)計劃的環(huán)境影響評價工作，負責審定重大開發(fā)建設活動的環(huán)境影響報告書。下設有綜合處、規(guī)劃環(huán)評處、項目環(huán)評處和驗收處，同時還特設有專門的技術支撐部門，即環(huán)境工程評估中心承擔為以上部門培養(yǎng)專業(yè)環(huán)評人員任務。而在省級也相應成立了評估機構，可為當?shù)丨h(huán)保部門提供技術服務。

我國環(huán)評工作的實施過程一般具化為三個階段：一是前期調研和工作方案的確立，比照國際上的通行規(guī)范、研究國家和地方有關環(huán)保的法律法規(guī)及相關規(guī)劃，確定環(huán)境影響評價類型，其中包括相關技術文件等，然后進行工程分析，調查環(huán)境狀況。確認環(huán)境影響因素，比照評價因子來明確評價重點和環(huán)境保護目標，確定工作等級、評價范圍和評價標準，制定最終的工作方案。二是分析論證與預測評價，包括評價范圍內的環(huán)境狀況調查、監(jiān)測與評價和建設項目工程分析等，然后做出各個環(huán)境要素環(huán)境影響評價和預測。在評價過程中如果存在重大分歧的，應當追溯環(huán)境影響因素的識別和評價因子的再次篩選。三是環(huán)境影響評價文件的編制，包括提出環(huán)保措施，進行技術經(jīng)濟論證，給出建設項目環(huán)境可行性的評價結論，最終編制環(huán)境影響評價文件。

五、中外環(huán)評制度對比分析

在防止跨界影響的努力中，美加之間的、早在1909年成立的國際協(xié)作委員會是發(fā)展比較成熟的早期例子。在1909年雙邊簽署的邊界水條約中第八條闡明：締約雙方或受影響國的國民應當向委員會提出申請，由委員會決定是否允許使用、攔截或改道跨界水資源，以減少這些活動因影響跨界水的自然生態(tài)或流量給對方造成的損害，避免跨界水污染給他國造成的影響。設立了政府把關與委員會審批的雙重管控標準，在評估跨境影響的過程中，實施信息公開，由兩國國民隨時監(jiān)督和發(fā)表意見。這樣的跨界環(huán)境影響評價的有機整體的監(jiān)督制度，最大程度的發(fā)揮了聯(lián)合委員會的效能，維護了程序正義，收效甚廣。

美國的環(huán)評工作一向用制度來約束，以公示來把關。首先需要確認是否編制報告書，報告書編制者如果認定該項目不需要做環(huán)評，還要刊發(fā)“無重大影響認定書”以便公眾及有關各方審查，這種審查的目的是認可或推翻該認定。如果被認定是需要環(huán)評的行為，在環(huán)評報告書初稿編制階段，就要開展公開討論，且需將初稿刊于《聯(lián)邦公報》，并須邀請各方代表參加公開聽證會共同討論，提出建議和意見，集多方見解之后的報告書須及時公告，同時送達至環(huán)保局、提出意見和建議的機關、團體和公民?？梢钥闯觯好绹弥贫燃s束力，以公示方式實現(xiàn)公眾把關、 社會監(jiān)督、部門審查的程序正義，使環(huán)境影響評價程序規(guī)范在監(jiān)督與約束之中。

我國的環(huán)評工作主要由專門的機構來完成，在程序上首先是由有資質的部門(公司)及有職業(yè)資格的專人負責環(huán)評報告書的編制工作。之后審批工作可分為：一是對建設項目環(huán)境影響評價，一般是由環(huán)境保護行政主管部門來審批；二是對規(guī)劃的環(huán)境影響評價，主要由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門審批，或由其組織相關部門代表和有關專家，成立審查小組，對報告書進行審查，最后經(jīng)市級以上人民政府作出審批決定。

在我國成立的有資質的環(huán)評部門是在行政主管部門領導之下，環(huán)境影響評價部門與審批部門也可視為同一系統(tǒng)，等同于主管單位審批下屬的報告，相對于美國的環(huán)評制度，我們的優(yōu)點是體現(xiàn)在集中了更多的專家審查意見，缺少的是程序當中要求公眾參與的部分。專家的審查意見作為參考依據(jù)，并不具有法律效力，專家評審體制也存在著他的局限性，尤其當環(huán)境利益與經(jīng)濟利益相互矛盾時，環(huán)境影響評價制度往往處在被忽視的地位。

缺少群眾參與和監(jiān)督的環(huán)評工作，具體操作過程中依法依規(guī)的約束力就會減弱。在本地區(qū)的或是當前現(xiàn)實的利益面前，環(huán)評就會出現(xiàn)或輕或重的流于形式的可能性，這一點從我國極高的環(huán)評通過率及環(huán)評執(zhí)行率，但是不理想的各種污染物達標率的對比中也有所顯現(xiàn)?？梢?，我們離環(huán)評制度真正的程序正義存在很大的距離。

六、對完善環(huán)評程序責任的建議

環(huán)評制度得以實行的關鍵在于有一套嚴格并且靈活的關于環(huán)評的啟動標準、范圍、內容和具體程序等事項的行動標準，能夠圍繞有關項目做出環(huán)評的前因后果和先后順序做出現(xiàn)實可操作性的規(guī)定。

依據(jù)上文有關于國際社會、世界各國及地區(qū)的環(huán)評制度建設成果，比照我國環(huán)評審批當中存在的不足之處，綜合參照以往實施的環(huán)評和國際習慣，從以下幾個方面對跨界河流環(huán)評做出建議：

(一)由于涉及到不同流域、區(qū)域框架下的有關立法、司法和國家實踐存在著很大的不同，應當具體問題具體分析，要對規(guī)劃活動造成影響的因素及程度加以區(qū)分，并啟動相應的環(huán)評程序。《埃斯波公約》提供的重大跨界負面影響活動和斷定負面影響的一般原則的雙重評價標準就是一個很好的例子。

(二)確立環(huán)評的范圍和內容，在評價環(huán)境影響上，一是要考慮環(huán)境因素的多樣性；二是應考慮同一因素的多維性作用，例如：直接與間接、單次與累積、短期與長期等影響；三是要綜合考慮生態(tài)、社會、經(jīng)濟影響等。對此可以參照《柏林水規(guī)則》評定了對生態(tài)系統(tǒng)的影響、對氣候影響和對人類健康影響等。

(三)民主和公眾參與性。在環(huán)評程序中，借鑒有關國際社會、世界各國和地區(qū)的群眾發(fā)表意見、公眾監(jiān)督把關、社會參與決策之優(yōu)點，最大成度的提高我國的環(huán)評審查當中公眾參與度，積極參考與采納公眾意見，尤其是利益相關方的意見，才能做到全面衡量利弊，避免爭端和非議。

(四)通告與磋商，可參照《埃斯波公約》的締約方會議上制定的傳遞通告信息的標準模式，在跨界河流實施項目國家要盡早和受影響國就項目的環(huán)境影響進行通告和磋商，共同商討減輕環(huán)境影響的措施和相關事項，意見達成一致后才能決定是否實施該項目。由于各方的利益與愿望的差別，不可避免出現(xiàn)分歧或爭議，以談判的方式不能解決的，應當啟動環(huán)評審查的預應紛爭機制，可通過第三方獨立的調查機構重新對影響做出的環(huán)評比對以至科學公正。這無疑是一項必要的程序責任，我們應當在通告與協(xié)商上面積極參考有關國際法規(guī)定，為流域國整體發(fā)展和保護環(huán)境予以充分考慮。

(五)建立監(jiān)督機制，嚴格考察項目實施過程。創(chuàng)設和完善跨界監(jiān)督機構，規(guī)制細化監(jiān)測督查制度，充分運用環(huán)評結果，約束和規(guī)范項目的實施內容，全程監(jiān)督和參與項目建設，來保障減輕項目的環(huán)境負面影響及重要措施的落實，以達到跨界環(huán)境治理的目標。參照國際環(huán)評制度以及當今形勢發(fā)展需求，建立和完善監(jiān)督機制對環(huán)境影響評價的國家責任制度及程序正義的實現(xiàn)意義重大。

七、小結

總之，在環(huán)保領域，預防重于治理，環(huán)評是從源頭抓起的科學之舉，如何才能更好的保障環(huán)評的質量，客觀、公正、合理、有效地實現(xiàn)環(huán)評目標是亟待解決的現(xiàn)實問題。我國在跨界環(huán)評和國內環(huán)評當中都應當進一步加強各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理和科學決策，程序責任也應當注重貫徹預防原則。我們在規(guī)劃新活動或實施正在進行的活動中，實現(xiàn)公眾參與和社會監(jiān)督，建立有效的制約機制，對環(huán)境因素影響的多維性予以整體性的考量，以環(huán)評管理機制的程序正義，保障跨界環(huán)評和國內環(huán)評的質量，和確保實現(xiàn)客觀公正合理有效環(huán)評目標。這樣才能更好的平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：鄭晨駿(1990-)，男，漢族，河北秦皇島人，武漢大學中國邊界與海洋研究院，在讀研究生，研究方向：國際法。

中圖分類號：X820.3；

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0001-03