市場機制推進平原綠化造林工作構(gòu)想
——發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

謝友超，王　歡

（1.南京林業(yè)大學(xué) 林學(xué)院，南京210037；2.江蘇省林業(yè)局，南京210036；3.金陵科技學(xué)院，南京210038）

生態(tài)建設(shè)

市場機制推進平原綠化造林工作構(gòu)想
——發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

謝友超1，2，王歡3

（1.南京林業(yè)大學(xué) 林學(xué)院，南京210037；2.江蘇省林業(yè)局，南京210036；3.金陵科技學(xué)院，南京210038）

新常態(tài)下江蘇平原地區(qū)綠化造林工作面臨著系列新問題和新任務(wù)，迫切需要進一步發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。在簡述市場機制推進綠化造林工作需突破的瓶頸、需遵循的基本原則的基礎(chǔ)上，重點構(gòu)想了綠化造林市場化的實現(xiàn)途徑：正確理解平原森林兼有生態(tài)屬性和商品屬性，建立市場化的生態(tài)建設(shè)籌資渠道，實行政府購買生態(tài)屬性、放活商品屬性，培育市場主體和營造公平的競爭環(huán)境。

江蘇；市場機制；綠化造林；構(gòu)想

江蘇省位于我國東部沿海地區(qū)，是平原大省、人口大省和經(jīng)濟大省，經(jīng)濟的快速發(fā)展對人居和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提出新的更高要求，因此大力植樹造林、科學(xué)經(jīng)營森林、持續(xù)改善生態(tài)是江蘇林業(yè)發(fā)展的永恒主題。但隨著綠色江蘇建設(shè)的持續(xù)推進，江蘇綠化造林存在的新問題逐漸顯露出來，迫切需要加以應(yīng)對和解決：一是如何把森林的質(zhì)量全面提高起來。部分地域或沒采用良種壯苗造林，或沒有做到適地適樹，由此導(dǎo)致低質(zhì)低效林的形成。部分林分沒有及時撫育管理、密度過大，林木生長勢逐漸衰弱，林分質(zhì)量差，單位面積蓄積量不高，生態(tài)、經(jīng)濟功能低下。二是如何把林地效益充分發(fā)揮出來。部分地方片面重視林木覆蓋率的提高，在良好水肥條件的平原土地上為完成考核任務(wù)而種植了價值不高的林木，有些地方?jīng)]有采取復(fù)合經(jīng)營、以短養(yǎng)長等提高林地經(jīng)濟效益的措施，沒能做到在發(fā)揮生態(tài)效益的同時，最大限度地提高林地的經(jīng)濟產(chǎn)出。三是如何把綠化造林的成本真正降下來。部分地區(qū)存在大樹移植、大密度栽植、貪大求“洋”現(xiàn)象，綠化造林預(yù)算成本居高不下，偏離了造林綠化的合理成本需要，加之多數(shù)地區(qū)還需年年支付地租，地方財政壓力巨大。四是如何把各方面積極性有效調(diào)動起來。社會主體對造林、撫育的參與度不高，有的村莊在綠化中投入了較多的資金，卻沒有想辦法讓村民親力親為，有些政府投資建設(shè)的綠色通道等重點工程后續(xù)管護和撫育責(zé)任主體缺位，調(diào)動全社會參與綠化造林還有很大潛力可挖。這些問題能否很好地解決，將直接關(guān)系到下一階段平原地區(qū)林業(yè)及生態(tài)建設(shè)能否可持續(xù)地開展。

黨十八屆三中全會提出了要讓市場在資源配置中起決定性作用，其實質(zhì)就是讓價值規(guī)律決定資源的配置。江蘇平原地區(qū)水肥條件優(yōu)越、土地精貴、林業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系密切，筆者認(rèn)為可以研究并逐步建立起適合平原綠化造林工作特點的市場機制，從根源上來解決好這些問題。

1　市場機制推進綠化造林工作的瓶頸分析

1.1林業(yè)生態(tài)建設(shè)的不可替代性

林業(yè)生態(tài)是社會的必需品，是不可替代的民生福祉。若簡單將綠化造林工作推向市場，就會存在這種現(xiàn)象，當(dāng)達不到預(yù)期的經(jīng)濟收益時，就沒有主體愿意開展綠化造林，這就違背了市場化的初衷。因此綠化造林工作不應(yīng)是由市場來決定搞不搞的問題，而是在滿足生態(tài)需求的前提下，怎樣通過市場機制來做得更好的問題。

1.2林業(yè)生產(chǎn)的長周期性

一般經(jīng)濟林的投入至少需要3～5年見效，盛產(chǎn)期還需延后，速生楊樹林等主伐期需10～15年，對于較為珍貴的用材林則需幾十年甚至上百年才能投產(chǎn)，這與一般市場主體對經(jīng)濟見效要求快有較大的矛盾。

1.3木材生產(chǎn)及儲備的國家戰(zhàn)略性

我國的木材對外依存度達到47.7%，江蘇省的木材自給率不足1/3，木材安全問題迫切地擺在面前，與此同時，我國木材的結(jié)構(gòu)性問題也十分突出，市場需求較大的珍貴用材、大徑級用材、高質(zhì)量木材比例較低，過度依賴進口，將綠化造林單純推向市場，這些問題也不能解決。

2　市場機制推進綠化造林工作的總體原則

2.1實現(xiàn)“能人”經(jīng)營原則

森林的營造和管理是一門技術(shù)活，要通過市場機制，將森林按規(guī)范的程序交由專業(yè)的“能人”來經(jīng)營，擺脫目前平原地區(qū)森林所有者、經(jīng)營者技術(shù)水平不高，生產(chǎn)管理粗放的狀況，實現(xiàn)森林質(zhì)量最優(yōu)、效益最大化。

2.2遵循價值規(guī)律原則

要以市場機制引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)者降低成本、提高效益，力求以較小的成本取得最大的效益。要實行森林生態(tài)效益量化和有償使用，讓按標(biāo)準(zhǔn)要求綠化造林的社會主體有利可圖，提高綠化造林主體參與的積極性。

2.3社會和個人利益相統(tǒng)一原則

要引入市場機制，讓“無形的手”推動社會主體將個人的經(jīng)濟利益與社會利益自覺結(jié)合起來，只有在確保森林的生態(tài)效益和社會效益最大程度發(fā)揮的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)個人經(jīng)濟利益。

3　市場機制推進綠化造林工作的實現(xiàn)途徑

3.1正確理解平原森林同時兼有生態(tài)屬性和商品屬性

這是市場機制推進綠化造林工作的基礎(chǔ)。江蘇是平原省份，絕大多數(shù)森林都兼有生態(tài)屬性和商品屬性，只是不同林分其兩者所占的比重不同，生態(tài)屬性包括涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、吸納土壤水體污染、凈化大氣環(huán)境與生物多樣性保護等，是社會必需品，但其具有開放性、共享性特點，有明顯的外溢性；商品屬性包括木材收入、林副產(chǎn)品收入、林下經(jīng)濟收入和森林旅游收入等，可為所有者占有支配，不具有外溢性。若將這些森林按目前的分類經(jīng)營方式分為生態(tài)林或商品林，非此即彼，并機械式地加以管理，譬如生態(tài)林全部由出資建設(shè)，管理原則是只保不“用”，在好的立地上也不追求經(jīng)濟產(chǎn)出，沒有做到林盡其“用”，導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重，而沒有經(jīng)營的林分也沒有生機，缺乏活力；同樣道理，譬如商品林完全走向市場，其生態(tài)功能不能獲得社會認(rèn)同，得不到應(yīng)有的生態(tài)屬性補償，這樣可能導(dǎo)致市場主體花費的成本資金從收益中得不到足額的補償，出現(xiàn)綠化造林虧本的現(xiàn)象，社會主體廣泛參與的積極性受限。

3.2建立市場化的生態(tài)建設(shè)籌資渠道

這是市場機制推進綠化造林工作的前提。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。森林生態(tài)補償制度應(yīng)做到對森林生態(tài)屬性部分進行全額補償，資金主要用于補償土地費用、造林費用、撫育經(jīng)營費用、管護費用等，以及因生態(tài)建設(shè)對其他方面造成損失的費用，如農(nóng)田林網(wǎng)的脅地?fù)p失等。資金需求量較大，其籌集基本思路是按誰污染、誰治理，誰受益、誰出資的原則建立基金，是包括財政投資在內(nèi)的多渠道資金。森林的生態(tài)效益普惠于全體民眾，但也有一些特別的受益部門和群體，因此資金籌集既要合理，也要合法。合理性方面，在過去的實踐中有一些有益的經(jīng)驗可供借鑒，如《京都協(xié)議書》中的清潔發(fā)展機制（CDM），以及全國碳排放交易市場均明確林業(yè)碳匯效益可進入市場進行交易；山西省從煤碳銷售收入中提取了造林綠化基金；揚州市從土地出讓金中提取了造林綠化基金，這些都為森林生態(tài)效益市場化提供了較好的理念和思路?？傮w上，市場化的森林生態(tài)屬性基金籌集方式有，從涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)等的角度，可從水費中提??；從固碳、凈化空氣等角度，可從電費、石油、煤等能源銷售收入中提??；從制造氧、為全民提供清新的空氣、美化環(huán)境、愉悅心情等角度，可從財政收入中提取。此外還可償試由重排放企業(yè)繳納碳中和造林基金，污染企業(yè)繳納綠化吸污基金，房地產(chǎn)企業(yè)繳納景觀綠化基金等。合法性就是將這些來源渠道以法律法規(guī)等規(guī)范的形式予以明確，從制度層面保證資金的來源的強制性。

3.3政府購買綠化造林生態(tài)屬性、放活商品屬性

這是市場機制推進綠化造林工作的核心。即對綠化造林的生態(tài)屬性方面，由政府主導(dǎo)，動用生態(tài)屬性基金進行購買。政府購買的關(guān)鍵是市場競標(biāo)和實行嚴(yán)格的合同管理。市場競標(biāo)是通過公開招標(biāo)方式，讓能力強、信譽好的主體脫穎而出承擔(dān)綠化造林建設(shè)，競爭性是市場經(jīng)濟的重要特性，競爭中利用價格杠桿，促使主體降低成本、加強管理、提高質(zhì)量和效益。嚴(yán)格的合同管理是在合同中明確技術(shù)參數(shù)、技術(shù)目標(biāo)、資金額度、支付方式等。具體操作方式可以是，首先政府對某一待造林地塊進行規(guī)劃，明確品種、配置方式、苗木規(guī)格、苗木質(zhì)量、密度、栽植季節(jié)、管理技術(shù)等參數(shù)指標(biāo)（包括年度或階段的技術(shù)目標(biāo)），此后，請專業(yè)評估機構(gòu)評估這塊規(guī)劃森林的生態(tài)屬性和商品屬性各占的比例，并對造林及后期管護成本費用進行測算，政府購買價格則為生態(tài)屬性部分所占比例乘以總成本，如一塊綠色通道建設(shè)造林、管護、撫育、土地租金等總費用（以10年生長期為例）為每畝18 000元，考慮到這塊綠色通道主要是生態(tài)效益，但由于也有生產(chǎn)木材潛力，若專業(yè)機構(gòu)評估這塊綠色通道生態(tài)和商品屬性的比例為6：4，那么政府生態(tài)屬性購買價則為每畝10 800元。鑒于相關(guān)特殊性，政府購買可考慮采用幾種模式：一是政府只購買綠化造林結(jié)果，森林長成后，經(jīng)中介機構(gòu)評估，對符合合同明確的技術(shù)參數(shù)要求的綠化造林結(jié)果進行資金兌現(xiàn)，這種模式的缺點是造林主體前期墊付資金數(shù)額較大。二是政府購買綠化造林過程，考慮到可持續(xù)經(jīng)營問題及主體的資金流轉(zhuǎn)問題，經(jīng)中介機構(gòu)評估達到階段性指標(biāo)要求后，可以選擇按年度或按時間段付費，保證主體持續(xù)有收入，這種模式的缺點是要多次進行中介評估。三是政府進行兜底，考慮到木材特別是生長周期長的珍貴用材（多數(shù)珍貴用材林培育周期短則幾十年長則上百年）是國家戰(zhàn)略資源，政府有責(zé)任做好培育和儲備工作，若市場主體對“遙遠(yuǎn)”的木材收益興趣不大，也可選擇政府只購買造林和撫育經(jīng)營等服務(wù)，林木的最終產(chǎn)權(quán)屬于政府，即政府對森林產(chǎn)權(quán)進行兜底，但這種兜底也是相對的，當(dāng)時間或其他條件具備時，可隨時賣出，等等。除合同限制條件之外，真正將林分經(jīng)營、占有和處置權(quán)交由市場主體，充分調(diào)動主體的主動性和積極性。

3.4培育市場主體和營造公平競爭的市場環(huán)境

這是市場機制推進綠化造林工作的關(guān)鍵。一要切實落實林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)，從法律制度層面上保證主體的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、占有權(quán)和處分權(quán)，按照合同契約、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，保證生態(tài)屬性需求的前提下，讓主體按利益最大化的原則進行生產(chǎn)，自由地占有處置森林，充分釋放森林經(jīng)濟屬性活力。二要構(gòu)建交易流轉(zhuǎn)平臺，讓政府與主體、主體與投資者、主體之間進行公平合理的交易，讓各種林齡階段的森林、造林經(jīng)營施工作業(yè)或者養(yǎng)護管理均可進入平臺交易，建立森林交易流轉(zhuǎn)平臺使綠化造林成果活起來、動起來，可解決林業(yè)生產(chǎn)周期長、投資積極性不高的問題。三要大力培育綠化造林市場主體，市場機制推進綠化造林工作，培育各種類型的市場主體至關(guān)重要，沒有足夠多的主體參與競爭，或者僅有為數(shù)不多的幾家進行壟斷經(jīng)營，就很難實行完全的市場化營造林。讓主體有利可圖是保證市場主體數(shù)量的前提，加強競爭是保證質(zhì)量的前提。市場主體的培育和發(fā)展要以鼓勵、引導(dǎo)、示范帶動為主，國有林場、企事業(yè)單位、集體組織、個體均是潛在的市場主體，參與全省綠化造林建設(shè)和養(yǎng)護管理。四要大力培育各類中介機構(gòu)，建立森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)和完整的評估技術(shù)體系，不同生長階段的森林資源要進入交易前，需科學(xué)準(zhǔn)確地進行資產(chǎn)價值評估。建立市場主體造林營林水平和信用等級評定體系和評定機構(gòu)，對主體的林業(yè)技術(shù)力量進行認(rèn)定，對在市場中的信用情況和經(jīng)營實績進行動態(tài)跟蹤，在招投標(biāo)中對相關(guān)水平和信用進行限定。建立綠化造林成效評估或咨詢機構(gòu)，政府在對生態(tài)建設(shè)成果進行購買前需對生態(tài)建設(shè)成效進行評估，對評估認(rèn)為已按標(biāo)準(zhǔn)要求完成的生態(tài)建設(shè)成果方可進行資金支付。

4　結(jié)語

在市場化推進過程中，政府還要切實轉(zhuǎn)變職能，做到有所不為、有所為，行政工作要從微觀的、具體的事務(wù)中解放出來，而在宣傳發(fā)動、規(guī)劃布局、技術(shù)指導(dǎo)、示范引導(dǎo)、管理服務(wù)等方面予以進一步加強。市場化推進綠化造林工作還有較長的路要走，但這是發(fā)展趨勢，可以不斷探索、不斷完善。歸根到底，市場化推進綠化造林工作就是通過市場機制，讓綠化造林成本明晰化、投入明晰化、產(chǎn)權(quán)明晰化、收益明晰化，進而節(jié)約成本資金、提高建設(shè)質(zhì)量、激發(fā)林業(yè)活力，實現(xiàn)生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。

［1］蔣天文.政府購買：一個解決生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟方案［J］.財政研究，2002（9）:41-44.

［2］王金龍，郭艷卿.關(guān)于市場化造林的思考和探討［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2014（10）:62-64.

［3］施從美.政府購買與城鎮(zhèn)生態(tài)公共服務(wù)供給［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報，2011（3）:56-58.

［4］聶華.福利經(jīng)濟學(xué)視角下的林業(yè)資源配置［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009，8（4）:25-27.

［責(zé)任編輯：鹿鳴］

ThoughtaboutM arketM echanism to Prom ote theW ork of Plain A fforestation——Letting theMarketDecide the Allocation ofResources

XIEYou-chao1，2，WANGHuan3
（1.College of Forestry of Nanjing Forestry University，Nanjing Jiangsu 210037，China；2.Forestry Administration of Jiangsu Province，Nanjing Jiangsu 210036，China；3.Jinling Institute of Technology，Nanjing Jiangsu 210038，China）

Under the new normal，the afforestation work in the plain area of Jiangsu province is facing a seriesofnew problemsand new tasks，which urgentneed to further play a decisive role in themarket in the allocation of resources.On the basis of a brief introduction ofmarketmechanism to promote afforestation work to break through the bottleneck and the basic principle，this paper focuses on the idea of theway to realize the greening of afforestation:understanding the ecological attributes and commodity attributes of plain forest，establishing themarket oriented ecological construction financing channels，implementing the government purchase ecological attributes and liberalizing the commodity property，cultivating market playersand creating a fair competitive environment.

Jiangsu Province；marketmechanism；afforestation；design

F326.23

A

1673-5919（2016）02-0087-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.02.030

2016-03-03

謝友超（1972-），男，安徽樅陽人，博士生，高級工程師，副處長，研究方向：造林綠化和森林經(jīng)營。