行政協(xié)助的法制化探析

張素珍

山東師范大學(xué)，山東　濟(jì)南　250014

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行政協(xié)助的法制化探析

張素珍

山東師范大學(xué)，山東濟(jì)南250014

摘要：行政協(xié)助能夠規(guī)范處理行政機(jī)關(guān)之間的合作關(guān)系，克服行政科層制國家分工的不足，提高行政效率，節(jié)約行政成本，充分發(fā)揮政府一體化的機(jī)能，一直被認(rèn)為是一項重要的行政行為。鑒于當(dāng)前我國在行政程序立法領(lǐng)域的空白，若試圖在我國建立行之有效的行政協(xié)助制度，必須正確借鑒域外相關(guān)立法經(jīng)驗，并結(jié)合我國現(xiàn)行的行政體制和行政習(xí)慣，選擇適合我國的行政協(xié)助立法模式。本文通過對行政協(xié)助基本內(nèi)容的分析，意圖在實(shí)踐操作層面上對行政協(xié)助的要素進(jìn)行規(guī)范，以便建立可行的行政協(xié)助制度。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)助；法制化；探析

當(dāng)今世界多數(shù)國家施行的是相對穩(wěn)固的科層制，這種體制具有的明確分工，有利于工作人員各司其職，滿足納稅人日益精細(xì)化、個性化服務(wù)的需求，但同時也造成了彼此協(xié)作上的欠缺，給高效行政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，需要通過立法方式規(guī)范行政協(xié)助，從制度上規(guī)定被申請協(xié)助機(jī)關(guān)的法定義務(wù)、費(fèi)用承擔(dān)等問題，使行政協(xié)助于法有據(jù)。加之，當(dāng)前我國行政程序法立法在即，這也為我國構(gòu)建行政協(xié)助制度提供了良好的機(jī)遇。

一、行政協(xié)助的概念

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，行政協(xié)助是指行政主體在履行職責(zé)的過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請求，被請求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度。根據(jù)定義，可以看出，行政協(xié)助法律關(guān)系的產(chǎn)生包含三個基本要素：雙方行政主體和連接兩者的中介(即一方向另一方提出協(xié)助請求和因此而出現(xiàn)的本申請協(xié)助機(jī)關(guān)的回復(fù))。筆者認(rèn)為，雖然行政協(xié)助產(chǎn)生的目的是為了幫助請求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其履行職責(zé)，屬于請求機(jī)關(guān)實(shí)施的主行為的一個環(huán)節(jié)，但因具備了行政行為的構(gòu)成要件，可以作為獨(dú)立的行政行為研究。

事實(shí)上，行政協(xié)助在所有國家的行政實(shí)踐中都普遍存在，我國近來大力推行的聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法也是廣義上的行政協(xié)助。行政主體為了履行職責(zé)的需要，往往需要其他沒有隸屬關(guān)系的其他行政主體提供幫助，這就決定了行政協(xié)助作為行政行為的一種必然存在?，F(xiàn)在，我國的行政實(shí)踐中也有不少行政協(xié)助的做法，如公安機(jī)關(guān)在異地追捕犯罪嫌疑人時，經(jīng)常會請求犯罪嫌疑人居所地公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查其家庭背景、社會關(guān)系，同時還請求犯罪嫌疑人所在地公安機(jī)關(guān)配合逮捕行為等。雖然實(shí)踐中存在不少行政協(xié)助的做法，但是我國現(xiàn)行法律體系中涉及行政協(xié)助的內(nèi)容較少，對于行政協(xié)助的形式、條件、責(zé)任劃分等也均未作出明確規(guī)定，缺乏全面統(tǒng)一的規(guī)范，總體而言，行政協(xié)助在我國法制化程度還很低。由于行政協(xié)助在法律體系中的現(xiàn)實(shí)缺位，各個行政主體在自身權(quán)限領(lǐng)域內(nèi)各自為政，經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮、責(zé)任不清的問題，這種現(xiàn)象的存在不僅不利于案件的處理、影響行政效率，甚至?xí)璧K我國的法治建設(shè)進(jìn)程。因此，有必要對其作出統(tǒng)一規(guī)范。

目前，行政法學(xué)界對行政協(xié)助分類多種多樣，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀前人研究成果，主要分為法定協(xié)助、任意協(xié)助，不同地域之間的協(xié)助、不同職能之間的協(xié)助等等，鑒于文章篇幅的限制，本文不再贅述。

二、行政協(xié)助程序的基本內(nèi)容

目前，行政協(xié)助在德國、西班牙、韓國、日本以及我國的臺灣地區(qū)的行政程序立法中均有專門規(guī)定，已作為一種成熟的法律制度在行政法律體系中施行，并且產(chǎn)生了良好的實(shí)際效用，這對于我們建立行政協(xié)助制度具有重要的參考和借鑒意義。

(一)行政協(xié)助的形式

眾所周知，行政職權(quán)是行政權(quán)的具體轉(zhuǎn)化，是行政法規(guī)范調(diào)整的對象。行政協(xié)助是行使行政職權(quán)過程中的一個環(huán)節(jié)，也應(yīng)該受到法律的規(guī)范與調(diào)整。為了有效規(guī)范行政協(xié)助行為，理應(yīng)對行政協(xié)助的形式要件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，建議行政協(xié)助的提出一般采用書面形式，但法律上也應(yīng)該允許某些緊急情況下以口頭方式提出，只需事后補(bǔ)充相關(guān)書面材料滿足日后查證需求即可。

(二)行政協(xié)助的費(fèi)用

參照域外立法實(shí)踐，各國(地區(qū))對行政協(xié)助的費(fèi)用的立法規(guī)定大致可以分為兩種：一是以德國為代表的國家規(guī)定一定金額內(nèi)由被請求機(jī)關(guān)支付，超過部分可要求請求機(jī)關(guān)償還；第二種是以韓國為代表，也包括日本以及我國臺灣地區(qū)，規(guī)定由請求機(jī)關(guān)支付協(xié)助費(fèi)用。

筆者認(rèn)為，這個問題應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政協(xié)助的不同分類作出不同的決定。若是根據(jù)法律規(guī)定發(fā)起的行政協(xié)助，被請求機(jī)關(guān)的協(xié)助行為是履行法定職責(zé)，這當(dāng)然包括了財政預(yù)算的支持，即理論上被請求機(jī)關(guān)履行行政

協(xié)助義務(wù)所需要的費(fèi)用已經(jīng)列入本單位年度財政預(yù)算，所以費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由被請求機(jī)關(guān)承擔(dān)。如果協(xié)助請求沒有法律依據(jù)，那么協(xié)助請求所需要的費(fèi)用沒有財政預(yù)算的支持，被請求機(jī)關(guān)若是同意提供行政協(xié)助卻要自己負(fù)擔(dān)實(shí)施協(xié)助所需的費(fèi)用，出于對行政成本和現(xiàn)實(shí)條件的考量，積極性和主動性肯定會大打折扣甚至因此終止提供協(xié)助的動念，所以，筆者認(rèn)為這種情形下，建議費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由請求機(jī)關(guān)承擔(dān)。這也是為了鼓勵被請求機(jī)關(guān)盡可能的提供協(xié)助。

(三)行政協(xié)助的責(zé)任、爭議與救濟(jì)

行政協(xié)助是行政主體履行職權(quán)的一個環(huán)節(jié)，其行為本身可能會對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，所以行政協(xié)助應(yīng)該體現(xiàn)行政法的基本原則，特別是以人為本的價值取向。因此，對行政協(xié)助的法律規(guī)定應(yīng)包括法律救濟(jì)，這是法律保護(hù)權(quán)利的體現(xiàn)。

行政協(xié)助行為發(fā)生在行政主體之間，屬于內(nèi)部行政行為，但因其會對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，又兼具外部行政行為的屬性。為了保障合法權(quán)益，各國行政程序法都對權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行了規(guī)定，明確了爭議解決辦法和申請國家賠償條件。問題是，在這些行政救濟(jì)程序中，如何確定行政復(fù)議或者行政訴訟的對象？域外國家多是根據(jù)行政協(xié)助行為所造成的后果區(qū)別對待，但是筆者認(rèn)為，考慮到行政相對人非法律人的現(xiàn)實(shí)，建議法律明確所涉雙方行政主體均可作為行政復(fù)議或者行政訴訟受訴人，之后再視具體情形進(jìn)行訴訟資格的分擔(dān)。如果相對人不服或者提出損害賠償請求的對象是請求機(jī)關(guān)沒有依法請求協(xié)助或者在行政協(xié)助發(fā)生的情況下作出的行政行為，由請求機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議的被申請人、行政訴訟的被告或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；如果相對人是對因被請求機(jī)關(guān)拒絕提供協(xié)助行為不服，由被請求機(jī)關(guān)承擔(dān)應(yīng)訴責(zé)任。以上分析概括了行政協(xié)助責(zé)任劃分的所有情形，可以作為相關(guān)立法的參考。

行政協(xié)助是現(xiàn)代行政管理的重要內(nèi)容，也是行政管轄權(quán)的重要補(bǔ)充，其法制化是必然趨勢。在理清以上問題的基礎(chǔ)上，有關(guān)行政協(xié)助立法規(guī)定便一目了然，可以為未來我國將來的行政程序立法提供參考。

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中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0210-02

作者簡介：張素珍(1989-)，女，山東莘縣人，山東師范大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，研究方向：行政法。