我國(guó)環(huán)境行政許可中的政府責(zé)任初探

袁新尚

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江　臨安　311300

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我國(guó)環(huán)境行政許可中的政府責(zé)任初探

袁新尚

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安311300

摘要：環(huán)境行政許可是政府進(jìn)行環(huán)境行政管理的一項(xiàng)重要手段，然而在當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)過(guò)政府環(huán)境主管部門審批的建設(shè)和規(guī)劃項(xiàng)目，仍然存在重大污染事件和環(huán)境群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)象。本文以環(huán)境行政許可政府的視角來(lái)分析其責(zé)任，通過(guò)已有的環(huán)境行政許可政府責(zé)任理論與實(shí)踐的相結(jié)合，映射出政府環(huán)境行政許可的生態(tài)責(zé)任理念的缺失、內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)障礙，并綜合實(shí)際情況提出相應(yīng)的消解路徑予以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政許可；政府責(zé)任；責(zé)任追究

一、環(huán)境行政許可政府責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境危機(jī)進(jìn)一步惡化，環(huán)境問(wèn)題成為了人類社會(huì)生存和發(fā)展所面臨的重大問(wèn)題。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人皆有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。[1]其中就有關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定，依據(jù)以上規(guī)定，即環(huán)境行政許可政府責(zé)任含義：各級(jí)人民政府及其工作人員在執(zhí)行環(huán)境行政許可權(quán)時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)文件其應(yīng)作之事，以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)存在不作為或當(dāng)作為而沒(méi)有很好作為時(shí)所要承擔(dān)的不利后果。環(huán)境行政許可政府責(zé)任主要包括積極和消極兩個(gè)層面內(nèi)容，本文主要從政府的消極責(zé)任層面來(lái)展開(kāi)。

二、環(huán)境行政許可中政府責(zé)任的現(xiàn)實(shí)障礙

(一)政府環(huán)境行政許可的環(huán)境保護(hù)責(zé)任理念的缺失

政府自身對(duì)于環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體地位的定位缺失。[2]政府總是將自己定位于高高在上的環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者，而忽視了其也是責(zé)任承擔(dān)者。在涉及一些環(huán)境破壞和環(huán)境污染時(shí)，公眾把更多的注意力關(guān)注在企業(yè)和社會(huì)上，而習(xí)慣性的忽視了政府行政許可中的環(huán)境責(zé)任——政府責(zé)任。當(dāng)發(fā)生環(huán)境破壞和環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，政府就“挺身而出”利用手中掌握的“權(quán)杖”，依據(jù)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)追究企業(yè)或個(gè)人的責(zé)任，即履行了自己的職責(zé)，其自身對(duì)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任則習(xí)慣性的忽視。即認(rèn)為具體生態(tài)環(huán)境事件的責(zé)任在企業(yè)、社會(huì)，放棄了環(huán)境公共權(quán)力，同時(shí)政府忽視了自身的環(huán)境許可行為對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，其造成的直接后果就是政府及其工作人員對(duì)環(huán)境行政許可責(zé)任問(wèn)題的不重視，進(jìn)而影響了他們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的敬畏之心。政府必須時(shí)刻的勞記，政府其自身才是環(huán)境行政許可的生態(tài)責(zé)任的第一主體。

(二)政府環(huán)境許可后的監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位

執(zhí)行力度不到位問(wèn)題往往出現(xiàn)于政府執(zhí)行環(huán)境行政許可決策和監(jiān)督過(guò)程中，不嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行，例如，對(duì)環(huán)保不達(dá)標(biāo)以及對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染、破壞的企業(yè)和個(gè)人的由于經(jīng)濟(jì)或一些政治上的需要而采取象征性的處理等。監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位從另一方面來(lái)講就是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的有意放縱，影響環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位的問(wèn)題迫切需要得到各級(jí)政府和主管部門的重視，否則，各種被寄予厚望的環(huán)境行政許可制度只能成為一紙空文，起不到應(yīng)有的保護(hù)生態(tài)環(huán)境作用，甚至成為環(huán)境污染與破壞的推手。

(三)政府環(huán)境行政許可責(zé)任內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境行政許可責(zé)任的保障。在21世紀(jì)初，我國(guó)制定了第一部環(huán)境問(wèn)責(zé)規(guī)章，即《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。自該暫行規(guī)定正式實(shí)施以后，各級(jí)政府部門加大了不同層面上的問(wèn)責(zé)力度，其中就包括環(huán)境污染監(jiān)管方面的問(wèn)責(zé)。不過(guò)，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，該問(wèn)責(zé)規(guī)章逐漸顯現(xiàn)出了一些弊端，主要包括行政問(wèn)責(zé)在操作上具有相對(duì)隨意性、環(huán)境問(wèn)責(zé)對(duì)象單一、責(zé)任主體偏駁等，特別是對(duì)環(huán)境行政許可主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，進(jìn)一步加劇我國(guó)環(huán)境問(wèn)題。

(四)政府績(jī)效評(píng)估制度存在問(wèn)題

一是政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度有助于政府樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀、綠色發(fā)展觀，促使政府環(huán)境行政許可的決策、審查、實(shí)施、監(jiān)督過(guò)程中更多地將環(huán)境因素視為首要決定因素，同也督促政府積極履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)。二是政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度有利于政府檢驗(yàn)政府環(huán)境政策、規(guī)劃、計(jì)劃等制定、實(shí)行科學(xué)性、是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成損害，以此來(lái)保證環(huán)境許可的正確性和科學(xué)性。三是政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度還有利于公眾參與監(jiān)督，更進(jìn)一步的促進(jìn)政府的環(huán)境許可責(zé)任落實(shí)。但是，政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度在存在一些問(wèn)題：首先，政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估缺乏法律制度保障。目前我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度尚處于萌芽階段，尚未建立與這相配套的法律、法規(guī)，更是缺乏具體的、可操作強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則和程序，雖然，從中央到地方都在積極對(duì)政府撐不下去產(chǎn)績(jī)效評(píng)估制度探索和研究，但短時(shí)間內(nèi)難以在環(huán)境管理部門全面系統(tǒng)地推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境績(jī)效評(píng)估制度。

三、環(huán)境行政許可中政府責(zé)任的重塑

(一)塑造政府生態(tài)管理理念

各級(jí)人民政府要首先要改變傳統(tǒng)政績(jī)考核制度，從制度層面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以GDP增長(zhǎng)作為政績(jī)考核主要手段，建立起科學(xué)有效的綠色GDP政績(jī)考核機(jī)制。我國(guó)“十三五規(guī)劃”明確指出：“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系?！盵3]政府及其相關(guān)部門應(yīng)盡快以此為導(dǎo)向，建立科學(xué)、全面的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。與此同時(shí)，各級(jí)政府及部門以應(yīng)樹(shù)立新環(huán)境行政許可理念，其內(nèi)容主要包括：生態(tài)保護(hù)的理念；依法許可的理念；嚴(yán)格管理的理念；服務(wù)大眾的理念，加強(qiáng)監(jiān)督的理念、公眾參與的理念。

(二)完善環(huán)境行政許可官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制

建立具有強(qiáng)制執(zhí)行力的環(huán)境行政許可官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)于保護(hù)環(huán)境，保障自然資源的合理利用，具有舉足輕重的作用。一些環(huán)境行政許可政府機(jī)關(guān)在許可完成后就以為以后發(fā)生的一切環(huán)境污染破壞都與自身無(wú)關(guān)，滋生環(huán)境監(jiān)管不到位，環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不到位等問(wèn)題的出現(xiàn)。在一些環(huán)境污染事件爆發(fā)后，往往僅僅對(duì)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而對(duì)于環(huán)境行政許可的決策人不進(jìn)行任何責(zé)任的追究，而被許可人往往對(duì)所有的事故責(zé)任承擔(dān)幾乎全部責(zé)任。久而久之，只會(huì)讓環(huán)境許可機(jī)關(guān)養(yǎng)成在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加輕率決策，甚至忽略環(huán)境保護(hù)要求，而環(huán)境保護(hù)部門為維護(hù)自身利益，更加地對(duì)管理和監(jiān)督缺乏力度。只有對(duì)造成環(huán)境污染事故的環(huán)境行政許可政府領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決問(wèn)責(zé)，才能使各級(jí)政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中在進(jìn)行環(huán)境行政許可決策時(shí)不敢逾環(huán)?！凹t線”半步。[4]這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中誰(shuí)也無(wú)法保證環(huán)境行政許可的官員不會(huì)出現(xiàn)失職或?yàn)^職的現(xiàn)象，只有實(shí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能制止許可中的失職和瀆職等不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，改正公務(wù)人員責(zé)任過(guò)程中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，保證環(huán)境行政許可的合法性、合理性和科學(xué)性。

(三)建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞的治理，僅僅靠流于表面的手段和制度是不能解決環(huán)境問(wèn)題的，必須要依靠政府、社會(huì)、公眾三級(jí)聯(lián)動(dòng)才能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。其中政府責(zé)任是建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的重中這重。當(dāng)然，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，不僅僅針對(duì)環(huán)境行政許可政府機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)，只要造成生態(tài)環(huán)境損害，不論是政府、企業(yè)，公眾就應(yīng)當(dāng)終身追究其責(zé)任。

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中圖分類號(hào)：D922.1；D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0187-02

作者簡(jiǎn)介：袁新尚(1987-)，男，河南安陽(yáng)人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。