試論檢察機關(guān)介入民間金融秩序監(jiān)管的必要性

馬增民　張志光

1.東營市人民檢察院，山東　東營　257091；2.廣饒縣人民檢察院，山東　東營　257399

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試論檢察機關(guān)介入民間金融秩序監(jiān)管的必要性

馬增民1張志光2

1.東營市人民檢察院，山東東營257091；2.廣饒縣人民檢察院，山東東營257399

摘要：目前民間金融法律規(guī)制滯后、監(jiān)管制度缺位，導(dǎo)致監(jiān)管失靈，長期處于法律法規(guī)調(diào)控的灰色地帶，加強民間金融監(jiān)管、維護(hù)金融秩序任務(wù)艱巨。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，對于維護(hù)民間金融監(jiān)管秩序具有重要職能作用，為檢察機關(guān)參與民間金融監(jiān)管提供了廣闊的空間。

關(guān)鍵詞：民間金融；監(jiān)管；檢察機關(guān)

與正規(guī)金融有所不同，我國民間金融是正規(guī)金融體系之外自發(fā)形成的、受資金供需規(guī)律自由支配的、非標(biāo)準(zhǔn)化的資金融通活動，以中小規(guī)模為主，資金實力有限，經(jīng)營狀況不穩(wěn)定，經(jīng)營風(fēng)險度較高，缺乏國家金融的有力支撐，抵御風(fēng)險能力較弱，極易沖擊國家貨幣政策和金融秩序，干擾國家宏觀調(diào)控，甚至引發(fā)嚴(yán)重的社會穩(wěn)定問題。

一、民間融資監(jiān)管“真空”需建立多層次的法律監(jiān)管體系

目前，我國民間金融的總規(guī)模己經(jīng)相當(dāng)龐大，對制訂、實施宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及對推動總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。①民間融資作為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對促進(jìn)我國非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要推動作用。但是，由于目前民間融資監(jiān)管體系不健全，法律法規(guī)不完善，尤其是民間融資中的非法集資問題多發(fā)、高發(fā)，正逐步演變成為影響經(jīng)濟(jì)金融安全的高風(fēng)險點，引起有關(guān)部門和社會各界的重視?；仡櫧鹑谑袌霭l(fā)展，我國不斷加強正規(guī)金融活動的監(jiān)督和管理，相繼頒布實施了《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《票據(jù)法》等多部法律法規(guī)，初步建立起相對完善的金融法律體系。但由于民間金融法律規(guī)制滯后，民間金融存款保險制度和貸款擔(dān)保制度不完善，市場準(zhǔn)入和退出制度不明確，缺乏專門調(diào)整民間金融活動的法律法規(guī)。現(xiàn)行《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都沒有明確規(guī)定對民間金融活動的監(jiān)管職能，致使對民間非法集資的執(zhí)法主體存在較大“模糊性”，民間金融日常糾紛處理多散見于《民法》、《合同法》、《擔(dān)保法》等民商事法律、有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋，這些零散的法律規(guī)定在民間金融快速發(fā)展、新情況新問題層出不窮的形勢下，缺乏針對性和可操作性，不能適應(yīng)民間金融良性發(fā)展的法律需求。因此，推進(jìn)民間金融探索和創(chuàng)新發(fā)展，需要建立一個多層次的法律監(jiān)管體系，以加強對民間金融市場的科學(xué)管制。除強化行政監(jiān)管部門職責(zé)外，需由政府、公安、檢察、法院各部門依據(jù)職責(zé)共同參與民間金融市場的管制，以對民間融資行為實現(xiàn)民事、行政、刑事等多層次、遞進(jìn)式的法律調(diào)整，構(gòu)筑保障民間金融的法律制度屏障。近年來，各地檢察機關(guān)圍繞服務(wù)金融法治環(huán)境，開展了卓有成效的探索，積累了一定的實踐經(jīng)驗。從法律實踐層面看，作為國家權(quán)力體系重要組成部分的檢察權(quán)，在懲治破壞金融秩序犯罪、預(yù)防和化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定等方面具有特有的優(yōu)勢和條件，理應(yīng)在完善民間金融監(jiān)管體系、改善民間金融法治環(huán)境、促進(jìn)民間金融創(chuàng)新發(fā)展等方面發(fā)揮不可替代的職能作用。

二、民間融資監(jiān)管“失靈”需引入外部機制予以制約

當(dāng)前，我國金融監(jiān)管機關(guān)除了通過市場準(zhǔn)入監(jiān)管和持續(xù)性監(jiān)管等方式之外，還可通過對違法行為行使處罰權(quán)來實現(xiàn)對金融機構(gòu)和金融市場進(jìn)行監(jiān)管。例如通過對違法行為采取罰款、禁止市場準(zhǔn)入、吊銷營業(yè)許可、通報等形式進(jìn)行處罰。但是，從實踐來看，行政處罰本身并不足以抑制金融市場上的不法行為，特別是違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非法獲利時，就會有主體鋌而走險，從事高利貸、集資詐騙、非法吸收公眾存款等非法金融活動，嚴(yán)重擾亂金融市場秩序。因此，在行政處罰不足以實現(xiàn)剛性金融監(jiān)管的情況下，就需要發(fā)揮刑法的打擊、懲治和保護(hù)作用，來抑制和規(guī)范金融市場違法行為。事實上刑法已經(jīng)成為維護(hù)金融秩序的最后一道防線，而啟動刑事法律程序，很大程度上取決于檢察機關(guān)履行批捕、起訴職能的作用。因此檢察機關(guān)對加強民間金融監(jiān)管、規(guī)制金融活動、維護(hù)金融安全具有不可替代的重要地位和作用，主要有以下原因：

(一)金融監(jiān)管的滯后性需要檢察機關(guān)的介入

金融是指貨幣、資金的籌集與融通，即貨幣流通和使用往來等活動的總稱，它是通過銀行、證券和各種非銀行機構(gòu)以及金融市場的各種業(yè)務(wù)活動實現(xiàn)的一種金融契約交易關(guān)系。金融的本質(zhì)是技術(shù)，技術(shù)是在總結(jié)規(guī)律的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，金融技術(shù)上的創(chuàng)新是金融市場不斷發(fā)展的支撐和源泉，但金融的創(chuàng)新又有其與生俱來的規(guī)避監(jiān)管的特性，加之作為新生事物，人們的認(rèn)識不到位，監(jiān)管措施跟不上。因此，我國的金融監(jiān)管特別是立法層面以及司法層面的操作總是滯后于金融創(chuàng)新，總是在資金鏈條斷裂或者發(fā)生破壞性結(jié)果后，才去通過完善立法或者通過追究刑事責(zé)任的方式對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行懲處。因此，金融監(jiān)管本身就存在一個監(jiān)管的“真空”地帶。為了保障金融秩序和經(jīng)濟(jì)安全，特別是應(yīng)當(dāng)加大對非法集資、非法民間融資等金融活動的監(jiān)管，就需要發(fā)揮檢察機關(guān)批捕、起訴、立案監(jiān)督、查辦預(yù)防職務(wù)犯罪、民事行政訴訟監(jiān)督等職能作用，促進(jìn)金融監(jiān)管法律體系的健全和完善。②

(二)金融監(jiān)管的失靈性需要檢察機關(guān)的外部監(jiān)督

金融監(jiān)管的目的在于防范市場失靈，但金融監(jiān)管作為政府直接的行政手段管制并不能完全解決市場失靈的問題。事實上，近十年來相繼爆發(fā)的墨西哥、東南亞金融危機，以及次貸危機等，均反映出金融市場監(jiān)管存在嚴(yán)重的監(jiān)管失靈問題。監(jiān)管失靈的原因是多方和復(fù)雜的，僅僅依靠“政府主導(dǎo)型”金融監(jiān)管難于有效解決問題，還容易出現(xiàn)監(jiān)管尋租和監(jiān)管俘虜現(xiàn)象。因此，金融監(jiān)管體系自身的完善與強化，并不能從根本上改變監(jiān)管失靈的現(xiàn)狀。為解決這一問題，就應(yīng)當(dāng)引入外部監(jiān)督機制，通過外部力量來加強金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的監(jiān)督制約。金融監(jiān)管本身屬于執(zhí)法過程，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，承擔(dān)著保證法律正確實施的職責(zé)，特別是對執(zhí)法人員是否存在利用職務(wù)之便收受賄賂或者存在瀆職侵權(quán)行為等進(jìn)行監(jiān)督，因此，檢察機關(guān)介入金融監(jiān)管是有扎實的法律基礎(chǔ)和監(jiān)管依據(jù)的。

(三)檢察權(quán)是比行政監(jiān)管更強有力的手段

民間金融是與正規(guī)金融相對而言的。雖然針對民間金融中常見的非法集資問題，國務(wù)院成立了部級聯(lián)席會議，要求“三會一行”(中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國人民銀行)參與監(jiān)管與處置，但事實上監(jiān)管部門并未對絕大部分非法集資行為進(jìn)行事先或事中的監(jiān)管。近年來，浙江高利貸危機、吳某集資詐騙案、湘西吉首事件、某某木業(yè)等非法集資大案，折射出脫離監(jiān)管的民間金融市場潛伏著巨大風(fēng)險和危機。民間金融具有信息不對稱性和風(fēng)險蔓延性，僅依靠金融監(jiān)管自身，不可能消除監(jiān)管失靈問題，需要建立一套監(jiān)督制約金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的外部機制。行政監(jiān)管對嚴(yán)重破壞金融管理秩序的行為，缺乏必要的懲罰手段，處罰的力度也不夠，不能做到罰其當(dāng)罰，以儆效尤。如果在非正規(guī)金融市場出現(xiàn)非法集資造成嚴(yán)重后果的問題，往往通過刑事途徑來處理，這就需要檢察機關(guān)充分發(fā)揮檢察職能，利用其具有強制性、有效性的法律監(jiān)督措施，彌補分業(yè)監(jiān)管手段的局限和真空。

三、民間融資監(jiān)管難以抑制金融腐敗需檢察機關(guān)介入防治

由于金融具有公眾性，實現(xiàn)金融服務(wù)的公共性不單是金融業(yè)者的利益需求，而是為了實現(xiàn)社會公共利益。金融市場中的銀行、證券、保險等金融機構(gòu)和上市公司持有和管理的資金中，國有資產(chǎn)在內(nèi)的社會公眾財產(chǎn)占有絕大比例。因而，金融機構(gòu)和上市公司在行業(yè)性質(zhì)和資產(chǎn)權(quán)益上具有雙重的公眾性。法律對其資產(chǎn)安全和管理秩序保護(hù)力度應(yīng)當(dāng)與國有企業(yè)置于同等重要位置。我國金融監(jiān)管主體擁有相當(dāng)廣泛的監(jiān)管權(quán)力。但是，長期以來，我國對監(jiān)管權(quán)力沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，或者規(guī)定不明確，致使對監(jiān)管主體的權(quán)力得缺乏有效制約，權(quán)力容易被濫用。金融行政監(jiān)管主體由于身處其中，難以及時揭露和處理金融市場存在的問題，金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪也易發(fā)、高發(fā)。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)承擔(dān)著偵查監(jiān)督、公訴、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪等打擊犯罪的重要職能。檢察機關(guān)可以深入研究金融職務(wù)犯罪、刑事犯罪的案件特點，切實履行法律監(jiān)督作用，及時督促主管部門加強和改進(jìn)金融監(jiān)管，幫助民間金融機構(gòu)建章立制，提高防范犯罪和防范風(fēng)險的能力。

限于法律規(guī)定的管轄權(quán)，檢察機關(guān)對非國家工作人員職務(wù)犯罪沒有偵查權(quán)，但檢察機關(guān)承擔(dān)著查辦和預(yù)防國家工作人員職務(wù)犯罪的重要職能，專門設(shè)有職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)，并建立起職能完備的職務(wù)犯罪預(yù)防體系。因此，可考慮將現(xiàn)有職務(wù)犯罪預(yù)防體系擴(kuò)展到金融機構(gòu)和上市公司，預(yù)防范圍也不應(yīng)局限于職務(wù)犯罪，應(yīng)該包括其他金融刑事犯罪，建立一個全面覆蓋金融系統(tǒng)職務(wù)犯罪和刑事犯罪的預(yù)防體系。③在這一體系建立過程中，除了加強金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)測預(yù)警機制、開展法制宣傳教育等預(yù)防手段之外，還應(yīng)加強與金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的合作，在打擊金融腐敗和金融犯罪方面建立信息共享機制。檢察機關(guān)可以通過建立風(fēng)險預(yù)警機制，加強對金融機構(gòu)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的指導(dǎo)，幫助其完善相關(guān)制度，堵塞漏洞，有效防范金融風(fēng)險。金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)可以為檢察機關(guān)提供專業(yè)培訓(xùn)，抽調(diào)人員參與專項案件的調(diào)查，以提高防范金融腐敗和打擊金融犯罪的能力。此外，還應(yīng)考慮充分利用檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢等案件系統(tǒng)，共同建立金融腐敗和金融犯罪人員黑名單，提高不法分子的犯罪成本，從而達(dá)到預(yù)防和減少犯罪的目的。

[注釋]

①李建軍.中國地下金融調(diào)查[M].北京：中國金融出版社，2006：68-69.

②盧鵬.檢察建議在民間融資治理中的適用[J].金融檢察年刊，2012.

③俞大軍.民間融資監(jiān)管視野下的民行檢察職能作用的發(fā)揮[J].金融檢察年刊，2012.

中圖分類號：D926.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0146-02

作者簡介：馬增民(1966-)，男，漢族，山東東營人，法學(xué)學(xué)士，山東省東營市人民檢察院，副縣級檢察員，研究方向：刑法；張志光(1977-)，男，漢族，山東廣饒人，法學(xué)學(xué)士，山東省廣饒縣人民檢察院，檢察員，研究方向：刑事訴訟法。