我國(guó)農(nóng)地入市的現(xiàn)狀與思考

孫恩靜

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇　無(wú)錫　214122

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我國(guó)農(nóng)地入市的現(xiàn)狀與思考

孫恩靜

江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無(wú)錫214122

摘要：為了適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家決定“土地入市”改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。但是由于現(xiàn)行法律的限制，特別是上位法《土地管理法》為核心的土地管理法律體系，嚴(yán)格限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地入市的進(jìn)程。本文從農(nóng)地權(quán)屬、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益出發(fā)，對(duì)農(nóng)地入市改革現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；農(nóng)地入市；收益分配

一、農(nóng)地入市的內(nèi)涵

土地問(wèn)題，是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生良好運(yùn)行重要環(huán)節(jié)，也是中國(guó)城市化進(jìn)程中的核心問(wèn)題。我國(guó)《土地管理法》第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。按照法條的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地入市是一種間接的入市形式，即只有國(guó)有性質(zhì)的土地才能進(jìn)入土地交易市場(chǎng)。在我國(guó)社會(huì)主義土地公有制的情況下，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)村建設(shè)用地，有且只有唯一一條合法途徑，就是只能通過(guò)國(guó)家征用或征收，變農(nóng)村集體土地為國(guó)家所有。隨后，國(guó)家以掛招拍的形式將土地使用權(quán)有償出讓給土地使用者。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，以市場(chǎng)為核心的資源配資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，間接的農(nóng)地入市已經(jīng)不符合建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。因此，在2013年11月國(guó)家公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“決定”)，決定中提到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。其中，《決定》中提到的可以進(jìn)入土地交易市場(chǎng)的是僅指“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的使用權(quán)，對(duì)于農(nóng)村集體所有的其他類型的土地不應(yīng)當(dāng)包括在入市范圍之內(nèi)。

2015年2月27日，全國(guó)33個(gè)擬允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)出爐，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。農(nóng)地入市試點(diǎn)需周詳考量，比如農(nóng)地入市的意義是什么？農(nóng)地入市將會(huì)遇到哪些障礙？地方政府如何定位？與農(nóng)地入市配套的相關(guān)法律制度如何規(guī)定等？這些問(wèn)題但如不能妥善解決，將影響農(nóng)地入市進(jìn)程。

二、農(nóng)地入市的意義

(一)明晰土地產(chǎn)權(quán)，確認(rèn)交易主體

在社會(huì)主義公有制的情況下，我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。一方面，集體所有的土地想要入市必須經(jīng)過(guò)政府的征收才能出讓，與此而言，農(nóng)民對(duì)集體土地沒(méi)有處分權(quán)，也就是說(shuō)農(nóng)民沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地使用權(quán)，土地所有權(quán)歸集體所有，形成了使用權(quán)和所有權(quán)兩權(quán)分離的局面，根據(jù)民法理論，兩權(quán)分離易導(dǎo)致權(quán)屬關(guān)系不明。另一方面，一旦集體所有土地被征收后再轉(zhuǎn)讓，就會(huì)涉及到交易主體的問(wèn)題，加之我國(guó)農(nóng)村集的多層次性，使得交易主體權(quán)屬不明，不利于土地交易關(guān)系的發(fā)生。針對(duì)上述情況，實(shí)行農(nóng)村土地直接入市，有利于建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度。首先，農(nóng)村土地直接入市，中間不需要經(jīng)過(guò)國(guó)有土地征用、征收，也即農(nóng)民獲得了對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的處分權(quán)，獲得財(cái)產(chǎn)收益，從房地產(chǎn)法上來(lái)說(shuō)，也就是確認(rèn)了土地產(chǎn)權(quán)。其次，農(nóng)民直接以交易主體的身份與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行交易，明確了市場(chǎng)交易中的主體，有利于推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)交易的發(fā)展。

(二)提高土地資源利用效率

市場(chǎng)是資源配置的有效方式。根據(jù)《土地管理法》，我國(guó)目前實(shí)行的是土地雙軌制，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地通過(guò)兩種方式完成土地供應(yīng)，集體土地只有通過(guò)國(guó)有化掛招拍轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地以后，才能流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易。土地雙軌制對(duì)降低公益性項(xiàng)目成本、維護(hù)公共利益起到一定作用。農(nóng)地入市涉及農(nóng)民、地方政府與受讓者三個(gè)利益主體。理論上地方政府不應(yīng)成為利益主體，但就現(xiàn)實(shí)而言，地方政府往往成為受益最大的一方。然而，由于集體土地出讓帶來(lái)的巨大增值利益，地方政府一方面征用土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，另一方面出讓這些土地的使用權(quán)，作為農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商之間的中間者享受了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的大多數(shù)增值收益，容易發(fā)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。為了繼續(xù)獲得巨大利益，地方政府便會(huì)濫用權(quán)力，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地資源分配不均，土地資源利用效率低下。農(nóng)村土地直接入市，涉及交易的兩方主體受市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)的公平性和公開(kāi)性優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接對(duì)接，解決了土地征用帶來(lái)的資源配置效率低下的問(wèn)題，提高了土地資源利用效率。

(三)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益

農(nóng)地入市實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，能夠從源頭解決農(nóng)民利益受損的收益分配格局，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)地入市改變了原有的土地交易模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與土地需求方直接交易形式，體現(xiàn)了《決定》中“同等入市、同價(jià)同權(quán)“的原則，有效轉(zhuǎn)變以往的土地收益被地方政府和開(kāi)發(fā)商占有的局面，確保了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到了充分的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)直接入市，也確定了農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地處分權(quán)的土地權(quán)屬關(guān)系。對(duì)于保護(hù)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，減少建設(shè)用地隱形市場(chǎng)起著積極的作用。

三、農(nóng)地入市的障礙

(一)缺乏相關(guān)法律規(guī)定

在《決定》中體現(xiàn)了國(guó)家政策計(jì)劃農(nóng)地入市，但是并沒(méi)有與之配套的法律輔助施行，在各地也只是進(jìn)行著農(nóng)地入市的試點(diǎn)改革?！稕Q定》中提到的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”在法律上如何界定，也是目前法律需要解決的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)仍將農(nóng)村集體建設(shè)用地嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用的范圍，農(nóng)村集體所有土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。其中“農(nóng)村集體所有土地”包括著“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”?？梢?jiàn)以《土地管理法》為核心的土地管理法律體系對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地有著明確的限制。雖然很多地方對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行了大膽的嘗試和探索，但是我國(guó)對(duì)“農(nóng)地入市”還未以法律明文規(guī)定來(lái)認(rèn)可。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍。法律并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位作出明確規(guī)定。如果沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，直接進(jìn)行農(nóng)地入市可能會(huì)造成農(nóng)民的利益無(wú)法得到實(shí)實(shí)在在的保障，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市轉(zhuǎn)讓法律保障不足，容易使得農(nóng)村集體或農(nóng)民對(duì)待相關(guān)問(wèn)題陷入困境。

(二)收益分配問(wèn)題突出

收益分配是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的有力保障。收益由誰(shuí)分配？如何來(lái)分配收益？是農(nóng)地入市亟待解決的問(wèn)題。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地需要經(jīng)政府國(guó)有化后進(jìn)入國(guó)家一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，政府按照第47條之規(guī)定對(duì)被征收的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中便會(huì)有巨大的增值收益。在農(nóng)村集體土地被國(guó)有化后政府轉(zhuǎn)而成為交易市場(chǎng)中的主體，掌握著當(dāng)?shù)乇徽魇胀恋氐氖找妗＿M(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)民或者集體組織作為被征收者所拿到的補(bǔ)償只是一塊“蛋糕”中很小的一部分，剩下的“大蛋糕”很容易被當(dāng)?shù)卣烷_(kāi)發(fā)商分享，造成收益分配不均。在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民和集體組織為了能夠獲得更多的收益，便會(huì)私自進(jìn)行土地的轉(zhuǎn)讓和出租，“隱形市場(chǎng)”便會(huì)蔚然成風(fēng)。在實(shí)踐中，農(nóng)民和集體組織由于受土地出讓利益的驅(qū)使，在隱形市場(chǎng)中通過(guò)惡性競(jìng)爭(zhēng)出租、轉(zhuǎn)讓等方式低價(jià)流轉(zhuǎn)土地，也會(huì)導(dǎo)致土地市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

四、農(nóng)地入市的思考和建議

(一)修改完善相關(guān)法律制度和政策

國(guó)家雖然出臺(tái)了《決定》明確表示“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”可以直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，但是并沒(méi)有完善農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的配套立法?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ斗康禺a(chǎn)管理法》等對(duì)農(nóng)村集體土地的規(guī)定依然定義為土地雙軌制，并且與國(guó)家擬推行的“土地入市”制度存在某種矛盾，《決定》中“同地、同價(jià)、同權(quán)”原則并沒(méi)有在法律中得到體現(xiàn)?？梢?jiàn)現(xiàn)行法律的滯后性使得農(nóng)地入市直接面臨著法律障礙。筆者認(rèn)為，應(yīng)將《土地管理法》中第63條進(jìn)行修改和完善，修改“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”為“合法取得的符合土地利用總體規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押。”同時(shí)，盡管某些部分試點(diǎn)制定了關(guān)于農(nóng)地入市的地方性法規(guī)和規(guī)章，但是相較于《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律而言效力等級(jí)普遍偏低。需明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)交易的合法性，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易程序細(xì)則、收儲(chǔ)制度、交易登記備案制度和交易收益分配細(xì)則等，都需要需要具有普適性、科學(xué)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的全國(guó)性立法對(duì)“農(nóng)地入市”流轉(zhuǎn)進(jìn)行具體規(guī)范。

(二)建立土地市場(chǎng)交易平臺(tái)

農(nóng)村集體所有土地流轉(zhuǎn)形成的“隱形市場(chǎng)”帶來(lái)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，一方面是由于當(dāng)?shù)卣畽?quán)力尋租帶來(lái)的影響，一方面也是因?yàn)樵谕恋亟灰资袌?chǎng)中沒(méi)有統(tǒng)一的交易平臺(tái)。2014年底，國(guó)家在全國(guó)啟動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，但是在不同的改革試點(diǎn)卻出現(xiàn)土地市場(chǎng)交易中同等條件的土地價(jià)格不同的現(xiàn)象。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)往往十分復(fù)雜：采取掛招拍還是協(xié)議出讓、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格如何向社會(huì)公開(kāi)、入市收益分配如何監(jiān)管等，都需要一個(gè)具有專業(yè)性、權(quán)威性的交易平臺(tái)執(zhí)行和監(jiān)督。筆者認(rèn)為，土地市場(chǎng)交易平臺(tái)應(yīng)該由中立的中介機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)行。中立的中介機(jī)構(gòu)作為交易平臺(tái)提供方只收取必要的手續(xù)費(fèi)用，有對(duì)交易市場(chǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)管等義務(wù)。一方面，中立的機(jī)構(gòu)避免當(dāng)?shù)卣深A(yù)農(nóng)地入市的流轉(zhuǎn)，另一方面因?yàn)槠渲辛⒍黾咏灰资袌?chǎng)的可信度，有利于推動(dòng)農(nóng)地入市的進(jìn)程。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。如何通過(guò)改革“賦權(quán)還能”，將“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)盤(pán)活，不僅關(guān)系著農(nóng)民的收入，更關(guān)系著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)。只要農(nóng)地入市改革能設(shè)身處地考慮農(nóng)民感受，讓農(nóng)民獲得實(shí)實(shí)在在的好處，就能贏得絕大多數(shù)農(nóng)民的擁護(hù)和支持，這是農(nóng)地改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

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中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0032-03

作者簡(jiǎn)介：孫恩靜(1993-)，男，漢族，安徽六安人，江南大學(xué)法學(xué)院，本科，研究方向：民商法。