淺議對過度開采地下水的法律規(guī)制

佟 巖

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

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淺議對過度開采地下水的法律規(guī)制

佟 巖

甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

改革開放以來，為解決我國面臨的水資源匱乏和水污染嚴(yán)重等問題，過度開采地下水已成為普遍現(xiàn)象，隨之帶來的地面沉降裂縫、水污染加重，土壤次生鹽漬等問題，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，從立法層面對過度開采地下水進(jìn)行規(guī)制具有重要的意義和作用。

過度開采；地下水；法律規(guī)制

2012年7月國土資源部發(fā)布的《全國地面沉降防治規(guī)劃》(2011-2020年)統(tǒng)計(jì)顯示：由于地下水開采過度，我國發(fā)生地面沉降災(zāi)害的城市已超過50個(gè)，累計(jì)地面沉降量超過200毫米的地區(qū)達(dá)到7.9萬平方公里，并有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢。最嚴(yán)重地區(qū)為長江三角洲、華北平原和汾渭盆地，僅長三角地區(qū)造成的直接和間接損失已經(jīng)達(dá)到3150億元，其中包括對建筑樓房、道路橋梁、地下管線等造成的損失?？梢婇L期的過度開采地下水，不僅僅威脅國民人身財(cái)產(chǎn)安全，更制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，已成為嚴(yán)重阻礙生態(tài)文明建設(shè)的重要因素之一。

一、過度開采地下水的含義及危害

(一)過度開采地下水的含義

地下水是水資源的重要組成部分，指在一定期限內(nèi)，能提供給人類使用的，且能逐年得到恢復(fù)的地下淡水量。根據(jù)1979年頒布試行的《供水水文地質(zhì)勘察規(guī)范TJ27-78(試行)》，我國把地下水資源分成補(bǔ)給量、儲存量和允許開采量。過度開采地下水即是開發(fā)利用地下水超出本區(qū)域地下現(xiàn)有儲存量，大于開采條件下的補(bǔ)給量，遠(yuǎn)超出允許開采量，是非經(jīng)濟(jì)、不科學(xué)、不合理的開發(fā)利用水資源。

(二)過度開采地下水的危害

第一，地下水資源減少，微生物和化學(xué)物質(zhì)大量增加，加重地下水質(zhì)污染狀況；第二，地下水位降低，沿海地區(qū)海水倒灌；第三，地表下沉，地面塌陷，地上建筑物倒塌；第四，地表植被枯亡、衰退，進(jìn)而土地沙化，土壤資源破壞；第五，地表河流流量減少，湖泊沼澤干涸，泉群消失；最終，由于地表水體萎縮，土壤濕度降低，區(qū)域氣候呈現(xiàn)干旱化的趨勢，從而整個(gè)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，威脅人類生存和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

二、我國對地下水過度開采的現(xiàn)有法律規(guī)定及存在的問題

我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》(2015)、《取水許可制度實(shí)施辦法》(1993)、《水污染防治法》(2008)、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(2000)、《水法》(2002)、《水土保持法》(2010)、《城市地下水開發(fā)利用保護(hù)管理規(guī)定》(1994)等都有保護(hù)地下水資源的內(nèi)容，但涉及地下水超采問題的規(guī)定極少，僅有一些原則性的條款，各個(gè)法規(guī)之間缺乏有效銜接，不能形成具體有效的法律效果。

地方立法上，目前僅有《山西省地下水資源管理暫行辦法》(1982)、《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》(2011)，《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》(2013)，另外包括南京市、徐州市、昆明市、西安市等制定了地下水資源保護(hù)管理辦法。這些專門的地下水資源保護(hù)地方性法規(guī)和規(guī)章，有關(guān)地下水超采的規(guī)定也很少，僅有的相關(guān)規(guī)定既缺乏明確性和完整性，又缺失實(shí)踐性和操作性，同時(shí)因管理體制不順、監(jiān)管不力，最終也沒有達(dá)到依法保護(hù)利用地下水資源的預(yù)期目的和效果。

三、完善我國過度開采地下水的法律規(guī)制

(一)建立健全我國水資源保護(hù)制度

防治地下水過度開采首先要完善水資源保護(hù)制度。國家及各地方政府不能因發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要而掠奪式地開采地下水，相反，應(yīng)科學(xué)合理開發(fā)利用地下水資源，提高利用率，鼓勵(lì)新能源和可再生資源的替代使用，追究過度開采地下水并造成損失的企業(yè)和個(gè)人。

(二)制定《地下水資源保護(hù)法》

制定統(tǒng)一、有針對性的《地下水資源保護(hù)法》是解決地下水保護(hù)和地下水過度開采的最為關(guān)鍵的方法。首先從國家層面制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，對地下水資源的開發(fā)利用和保護(hù)，特別是過度開采具體規(guī)定，地方則應(yīng)結(jié)合本地區(qū)地下水資源狀況，制定地方地下水資源保護(hù)法，形成健全的地下水資源保護(hù)法律體系和水資源管理體制。

(三)合理開采地下水規(guī)劃制度(環(huán)境影響評價(jià)制度)

為了合理、長期、科學(xué)的使用地下水資源，在開發(fā)利用之前，應(yīng)當(dāng)對總量和水質(zhì)狀況進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，制定完善的開發(fā)利用和保護(hù)管理規(guī)劃，納入環(huán)境影響評價(jià)制度體系，如超出地下水開采總量或者不當(dāng)開采，就“一票否決”，禁止開發(fā)利用行為。

(四)取水許可證制度

建立取水許可證制度，加強(qiáng)對地下水開發(fā)利用管理，明確地下水資源有償使用的原則，征收水資源稅和相關(guān)費(fèi)，對于浪費(fèi)水資源、超量開采等行為可以重稅及處罰。

(五)加大懲罰力度

對于過度開采地下水的地區(qū)可以區(qū)域限批，嚴(yán)格限制地下水資源的開發(fā)利用；對于過度開采利用地下水的企業(yè)和個(gè)人根據(jù)其行為性質(zhì)予以行政處罰；因地下水超采，造成路面塌陷，因此造成重大人員傷亡，財(cái)產(chǎn)重大損失，除依法追究其民事賠償責(zé)任外，構(gòu)成犯罪的，要追究其刑事責(zé)任。

[1]楚學(xué)濤，李海峰.淺談過度開采地下水的危害與防治[J].西部資源，2014(3).

[2]王首東.過度開采地下水的危害探討[J].地球，2016(10).

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佟巖(1985-)，女，法學(xué)碩士，甘肅政法學(xué)院，講師，主要從事區(qū)域環(huán)境保護(hù)研究。