合法經(jīng)營的采石場未辦理征占用林地審批手續(xù)是否當(dāng)然構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪

李 濤

湖南省鳳凰縣人民檢察院，湖南 鳳凰 416200

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合法經(jīng)營的采石場未辦理征占用林地審批手續(xù)是否當(dāng)然構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪

李 濤

湖南省鳳凰縣人民檢察院，湖南 鳳凰 416200

非法占用農(nóng)用地罪是我國對耕地、林地等重要資源領(lǐng)域發(fā)生的改變土地用途、破壞農(nóng)用地的犯罪活動進(jìn)行刑事打擊所設(shè)立的專門的土地犯罪罪名，但在實踐過程認(rèn)定問題相對復(fù)雜。筆者本文通過“犯罪對象”、“主觀方面”、“法律義務(wù)沖突”三個方面對已取得合法營業(yè)執(zhí)照等手續(xù)而采石場在未辦理征占用林地審批手續(xù)的情況下，是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用罪進(jìn)行分析。

非法占用農(nóng)用地罪；林地；法律義務(wù)上的沖突；非法占用

非法占用農(nóng)用地罪，是指違反土地管理法、森林法、草原法的法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為，這是我國對耕地、林地等重要資源領(lǐng)域發(fā)生的改變土地用途、破壞農(nóng)用地的犯罪活動進(jìn)行刑事打擊所設(shè)立的專門的土地犯罪罪名?！耙讶〉煤戏I業(yè)執(zhí)照等手續(xù)而采石場在未辦理征占用林地審批手續(xù)的情況下，是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用罪”是司法實踐中經(jīng)常遇到的問題，值得探討。

一、案情

田某于2007年左右與王某及當(dāng)?shù)卮逦瘯炗嗈D(zhuǎn)承包合同而獲得甲縣某鄉(xiāng)一責(zé)任山的經(jīng)營管理權(quán)，此前一直為王某承包。田某于2013年12月到甲縣國土局辦理了《采礦許可證》，礦區(qū)面積0.0105平方公里。于2014年1月正式成立采石場，類型為個人獨資企業(yè)。之后田某又辦理了《安全生產(chǎn)許可證》，開始進(jìn)行礦山開采一系列經(jīng)營活動直至案發(fā)。2016年5月份，甲縣森林公安局以非法占用農(nóng)用地罪對田某經(jīng)營的采石場立案偵查，經(jīng)專業(yè)鑒定所鑒定，采石場所占用農(nóng)用地的地類屬宜林荒地，無立木蓄積；類別屬于商品林地，占用林地面積為14.5畝。

二、筆者意見

(一)本案被毀壞的“宜林荒地”不屬于我國刑法分則中“非法占用農(nóng)用地罪”所保護(hù)的對象“林地”，且是否達(dá)到立案追訴標(biāo)準(zhǔn)存疑

1.所謂“林地”，根據(jù)《<關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋>的理解與適用》，主要包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。經(jīng)你局委托常德市惠林司法鑒定所對本案中占用地類的鑒定結(jié)論為“屬宜林荒地”，而本案中田某經(jīng)營的采石場毀壞的“屬宜林荒地”沒有縣以上人民政府有關(guān)林地規(guī)劃的文件材料證明其為縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地，因此不能認(rèn)定為刑法罪名“非法占用農(nóng)用地”所包含的“林地”。

2.根據(jù)《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》第六十七條，“違反土地管理法規(guī)……，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：……(三)非法占用其他林地數(shù)量達(dá)到十畝以上；……”本案占用林地面積的鑒定是在被開采礦山的目前情況為基礎(chǔ)所進(jìn)行的司法鑒定，并且存在他人先開采后再通過轉(zhuǎn)包的形式繼續(xù)開采的情況?，F(xiàn)有證據(jù)可以證明田某的礦址是2007年間從田某甲手上轉(zhuǎn)包所得，田某甲也證明自己曾經(jīng)在該處采石打沙。田某采石場一案鑒定的面積為14.5畝，這其中包含了田某甲采石時所毀壞的土層，因此無法認(rèn)定田某經(jīng)營的采石場毀壞的林地是否達(dá)到10畝的立案標(biāo)準(zhǔn)。

(二)本案涉及的辦理用地手續(xù)的問題存在部門法之間規(guī)定不一致，執(zhí)法部門的執(zhí)法行為存在沖突

1.根據(jù)《中華人民共和國森林法及其實施條例》的規(guī)定，用地單位開采礦藏要占用、征用林地的，要向縣級以上人民政府林業(yè)主管部門提出用地申請，并按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費，領(lǐng)取使用林地審核同意書后才能辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。但《中華人民共和國土地管理法實施條例》關(guān)于辦理采礦許可證的規(guī)定并沒有要求先行辦理建設(shè)用地許可的明確規(guī)定。關(guān)于執(zhí)法的情況，筆者從甲縣國土局相關(guān)部門了解到，自2009年以來國土局在辦理采礦許可證時一直沒有對礦山上所覆土層有林木、植被的情況需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的強制要求。同時根據(jù)甲縣國土局提供的采礦權(quán)新設(shè)、擴界變更登記流程圖和甲縣國土局部門負(fù)責(zé)人的證言證實，2015年前甲縣辦理采礦許可證的程序主要包括：前期編制材料(申請材料、登記證明、批復(fù)文件)、環(huán)保局、安監(jiān)局、礦山所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和國土所的采礦權(quán)審批事項會審(簽)表、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案(儲量報告、開發(fā)利用方案、地質(zhì)環(huán)境影響評價、恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案)、采礦權(quán)價款、地質(zhì)環(huán)境治理備用金等。2015年后甲縣國土局在審批事項會審(簽)表才增加了林業(yè)局等四個單位及礦山所在地的村委會的簽字審批。但甲縣林業(yè)局部門負(fù)責(zé)人同時表示，對于該審批事項會審(簽)表甲縣林業(yè)局不會簽署意見。

2.從《中華人民共和國森林法實施條例》、《占用征用林地審核審批管理辦法》可知，勘查、開采礦藏等工程，需要占用或者征收、征用林地的，最低要求省、市一級的林業(yè)部門才能審批，縣一級只能對臨時征用的進(jìn)行審批。關(guān)于審批的執(zhí)法情況，筆者從甲縣林業(yè)局部門負(fù)責(zé)人處了解到，要具有相當(dāng)規(guī)模的礦業(yè)或者經(jīng)發(fā)改委規(guī)劃立項的才可以報省里審批，而目前甲縣這些規(guī)模很小的企業(yè)項目沒有適合的審批依據(jù)，就算申請也無法辦理。

3.根據(jù)《湖南省礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金管理暫行辦法》，礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金是指采礦權(quán)人繳存的以備本礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與防治的資金，用于被破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)。這和《中華人民共和國森林法實施條例》的“森林植被恢復(fù)費”從文義上理解，系同種費用。本案中，田某按照甲縣國土局的審批要求辦理了采礦許可證及其他相關(guān)的安全生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照等，同時在甲縣國土局繳納了因采礦而用于被破壞礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)費用。因此，田某經(jīng)營采石場是否需要辦理“占用土地”的手續(xù)因為部門法的不同規(guī)定和甲縣國土局與甲縣林業(yè)局的執(zhí)法沖突導(dǎo)致其法律義務(wù)上的沖突而難以履行。

(三)田某取得相應(yīng)證照，經(jīng)營采石場對占用林地改作他用的行為主觀上不能認(rèn)定為“非法占用”

1.國土部門是建設(shè)用地的法定審批機關(guān)，作為經(jīng)營者個人依照國土部門的規(guī)定程序申請并辦理了相應(yīng)的證照，同時繳納了相關(guān)的費用，其主觀上也就認(rèn)為取得了許可范圍內(nèi)的土地的合法使用權(quán)。

2.根據(jù)田某的供述與田某甲等人的證言能夠證明進(jìn)行采石的礦山土層全是一些雜草、雜木的荒山，如果山上有樹那就是林地，他們也不敢私自砍伐，如果私自砍伐可能就違反了相關(guān)法律規(guī)定。另外筆者根據(jù)該案偵查機關(guān)前后拍攝的山?jīng)r圖片也可證實采石場進(jìn)行采石的礦山均是大面積的植被，同時鑒定結(jié)論中“無立木蓄積”也印證了上述事實。

因此，本案中田某在按照甲縣國土局規(guī)定依法繳費并取得采礦許可證后經(jīng)營采石場，其毀壞林地的行為在主觀上不能認(rèn)定為刑法上的“非法占用”。

綜上所述，筆者認(rèn)為，田某經(jīng)營的采石場涉嫌非法占用農(nóng)用地不宜作為犯罪處理，可通過行政的救濟手段來保護(hù)被侵犯的法益和達(dá)到預(yù)防的目的。

[1]最高人民法院.<關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋>的理解與適用(法釋〔2005〕15號).

[2]最高人民檢察院，公安部.關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

(一)(公通字[2008]36號).

[3]國務(wù)院.中華人民共和國森林法實施條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第666號)(湘政發(fā)(2004)21號).

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李濤(1986-)，男，漢族，湖南長沙人，本科，湖南省鳳凰縣人民檢察院偵監(jiān)科，副科長。