淺談海關(guān)行政訴訟中海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度

王　珂

湖北大學(xué)，湖北　武漢　430062

?

淺談海關(guān)行政訴訟中海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度

王珂

湖北大學(xué)，湖北武漢430062

摘要：1987年1月22日六屆人大第19次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》，首次明確了海關(guān)行政管理相對(duì)人如對(duì)海關(guān)行政處罰決定不服或同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議時(shí)，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。自此，海關(guān)行政訴訟制度正式確立，這一制度的確立，深遠(yuǎn)的影響海關(guān)法制建設(shè)，她樹(shù)立了全體海關(guān)關(guān)員的法律意識(shí)和法制觀念，加快了海關(guān)立法進(jìn)程，規(guī)范了海關(guān)行政執(zhí)法行為，提高了海關(guān)行政執(zhí)法水平，保障了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。然而，在海關(guān)行政訟訴過(guò)程中，“民告官卻不見(jiàn)官”的現(xiàn)象也屢屢出現(xiàn)，各級(jí)海關(guān)“一把手”作為法定代表人出庭應(yīng)訴的還不到千分之一，在一定程度上對(duì)調(diào)和行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的紛爭(zhēng)起到了不利的影響，使得由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對(duì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的訴訟意識(shí)和應(yīng)訴能力以及妥善解決行政爭(zhēng)議具有重要意義。本文主要通過(guò)海關(guān)行政訴訟內(nèi)容特點(diǎn)、海關(guān)行政訴訟的現(xiàn)狀、海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度建設(shè)的意義、怎樣對(duì)海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度進(jìn)行完善四個(gè)方面來(lái)具體論述。

關(guān)鍵詞：海關(guān)行政訴訟；海關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴

一、海關(guān)行政訴訟內(nèi)容特點(diǎn)

(一)海關(guān)行政訴訟概述

所謂海關(guān)行政訴訟，指的是法人、公民以及其他組織以為海關(guān)在具體行政行為方面是對(duì)其合法權(quán)益的侵犯，把海關(guān)當(dāng)做被告、訴訟于人民法院①。根據(jù)海關(guān)法律的規(guī)定，海關(guān)有權(quán)對(duì)違反海關(guān)法律的相對(duì)人作出沒(méi)收貨物、物品、違法所得，責(zé)令補(bǔ)繳和罰款等三種處理處罰決定，于是就相應(yīng)形成海關(guān)行政案件的三種類(lèi)型，具體包括對(duì)海關(guān)行政處罰不服或同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議而提起的訴訟；如果提起上訴是因?yàn)獒槍?duì)海關(guān)做出的處罰在進(jìn)出口貨物涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)的行為方面決定不服的；提起的訴訟是因?yàn)閷?duì)海關(guān)做出的處罰針對(duì)涉嫌進(jìn)口貨物是污染環(huán)境的固體廢物的行為決定存在異議的；對(duì)海關(guān)做出的處罰依據(jù)海關(guān)相關(guān)行政規(guī)章、法規(guī)設(shè)定的處罰決定存在異議以及海關(guān)其他具體行政行為的做出(比如稽查、海關(guān)監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)、海關(guān)統(tǒng)計(jì)行政行為以及行政處罰等)不服提起的訴訟。

(二)海關(guān)行政訴訟的特點(diǎn)

一是被告主體唯一且為海關(guān)，海關(guān)行政訴訟案件是海關(guān)管理相對(duì)人因不服海關(guān)做出的具體行政行為而發(fā)生，因而被告一定是海關(guān)。

二是案件法律適用以實(shí)體法為主，兼顧行政規(guī)章。海關(guān)行政訴訟案件審理依據(jù)的實(shí)體法律和行政法規(guī)主要包括：全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《海關(guān)法》，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等。除了這些海關(guān)法律和法規(guī)外，還有一些行政規(guī)章，也是人民法院審理海關(guān)行政案件參照的依據(jù)。

三是海關(guān)行政訴訟案件第一審管轄院必須是中級(jí)人民法院。涉及海關(guān)的行政訴訟案件，一般具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，較為困難和復(fù)雜，不少是涉外案件，涉及到所屬?lài)?guó)的法律等，有的還會(huì)及兩國(guó)民和兩國(guó)政府的關(guān)系。因此，對(duì)于海關(guān)處理的行政案件，行政訴訟法進(jìn)行明確規(guī)定：作為第一審的是中級(jí)人民法院，并對(duì)法院進(jìn)行管轄。

(三)海關(guān)行政訴訟的法律淵源

法律淵源是法的外在表現(xiàn)形式。從法律淵源方面來(lái)說(shuō)，海關(guān)行政訴訟主要包含做出全面規(guī)定我國(guó)行政訴訟制度的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(下面簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)，同時(shí)專(zhuān)門(mén)規(guī)定對(duì)海關(guān)行政訴訟的《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》等法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。可見(jiàn)，海關(guān)行政訴訟的淵源較為廣泛，從行政訴訟基本法、海關(guān)法到海關(guān)法規(guī)，均對(duì)行政訴訟作出了明確的規(guī)定，使得行政相對(duì)人行政訴訟提起的權(quán)利得到多層次保證。

二、海關(guān)行政訴訟的發(fā)展?fàn)顩r

(一)立法層面逐步完善

海關(guān)行政訴訟立法始于三十年前，1987年1月1目，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》正式生效，開(kāi)創(chuàng)海關(guān)行政訴訟的先河，開(kāi)創(chuàng)海關(guān)行政訴訟的先河，但其范圍僅限于對(duì)行政處罰不服而提起訴訟。而1987年7月1日頒布生效的《海關(guān)法》則進(jìn)一步完善了海關(guān)行政訴訟的適用范圍，行政訴訟制度在海關(guān)系統(tǒng)得以全面實(shí)行，就其范圍而言，除了對(duì)行政處罰的訴訟不服，還增加了同海關(guān)發(fā)生納稅爭(zhēng)議而提起的訴訟，另外其他海關(guān)實(shí)施的行政方面的具體行為(涉及的海關(guān)行政執(zhí)法行為包含海關(guān)稽查、監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、行政案件查辦、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、貿(mào)易管制和國(guó)土安全等)存在異議而提起訴訟的。

(二)新《行政訴訟法》施行，“民告官”門(mén)檻降低

2015年5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》實(shí)行立案登記制，取代了以往的立案審查制，受案范圍也從原來(lái)涉及人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的8大類(lèi)增加到12類(lèi)。各級(jí)法院貫徹“有案必立、有訴必理”精神，大大降低行政起訴門(mén)檻，切實(shí)保障行政相對(duì)人訴權(quán)。根據(jù)湖南高院關(guān)于行政訴訟案件立案登記制實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告顯示，5月湖南省行政訴訟案件呈“井噴式”增長(zhǎng)，與去年5月相比，同比增幅達(dá)127.4%；與今年4月相比，增幅達(dá)104.8%，也翻了一番。海關(guān)作為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，行政訴訟門(mén)檻也隨之降低，行政相對(duì)人的救濟(jì)之道更加暢通。相比從前，以海關(guān)為被告的行政訴訟在法院立案的概率勢(shì)必會(huì)大大提高。

(三)案件數(shù)量日益增多

據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2000年至2006年，行政訴訟案件在全國(guó)海關(guān)有669起發(fā)生，在這當(dāng)中對(duì)海關(guān)行政處罰決定存在異議的訴訟案件有213起，不服海關(guān)行政強(qiáng)制措施的訴訟案件56起，不服海關(guān)稅收征管決定的訴訟案件347起，不服海關(guān)企業(yè)分類(lèi)決定的訴訟案件2起，不服海關(guān)行政許可決定的訴訟案件1起，不服海關(guān)行政賠償決定的訴訟案件4起，不服海關(guān)行政復(fù)議決定的訴訟案件6起，訴海關(guān)不作為的案件9起，不服海關(guān)其他具體行政行為的案件31起②。上述案件中，一審審結(jié)案件590起，其中海關(guān)勝訴200起，敗訴31起，原告撤訴359起，海關(guān)一審敗訴率5.25%；有160起案件進(jìn)入二審程序，審結(jié)145起，其中海關(guān)勝訴109起，敗訴11起，當(dāng)事人撤訴25起，海關(guān)二審敗訴率7.59%。

(四)海關(guān)負(fù)責(zé)人重視程度應(yīng)加大

就行政訴訟而言，在《行政訴訟法》實(shí)施之初，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即“一把手”代表被告行政機(jī)關(guān)親自出庭應(yīng)訴這種現(xiàn)象，就已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)。近年來(lái)，隨著依法行政要求的深入人心，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念隨之發(fā)生了很大變化，政府部門(mén)自覺(jué)接受司法監(jiān)督的力度也不斷加大，體現(xiàn)在行政訴訟案件中的“一把手”出庭應(yīng)訴的一些相關(guān)制度和措施不斷見(jiàn)諸報(bào)端。海關(guān)系統(tǒng)對(duì)“一把手”出庭應(yīng)訴沒(méi)有做硬性規(guī)定，但是對(duì)于“一把手”關(guān)注訴訟案件、特別是重視行政賠償案件做了制度性規(guī)定。2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政訴訟工作管理辦法》規(guī)定：各直屬海關(guān)主要負(fù)責(zé)人組織本關(guān)區(qū)重大行政訴訟案件的應(yīng)訴方面的工作，；利用下面方式能夠?qū)χ卮笮姓V訟案件進(jìn)行直接指導(dǎo)：(1)對(duì)行政訴訟工作匯報(bào)進(jìn)行聽(tīng)取，對(duì)案件進(jìn)展的情況進(jìn)行了解；(2)對(duì)答辯方案以及應(yīng)訴策略進(jìn)行審定，在意見(jiàn)提出方面具有指導(dǎo)性；(3)如果需要的話，對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)、人民法院以及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行走訪，溝通和協(xié)調(diào)案件相關(guān)問(wèn)題；(4)使得在經(jīng)費(fèi)、人員、裝備和協(xié)調(diào)配合相關(guān)部門(mén)方面行政訴訟工作存在的困難予以解決；(5)對(duì)案件總結(jié)報(bào)告進(jìn)行審核、簽署。對(duì)于典型性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度高，反響強(qiáng)烈的重大行政訴訟案件，作為被告的海關(guān)或者部門(mén)的訴訟代理人以及法定代表人可以出庭一起應(yīng)訴?！豆芾磙k法》其它相關(guān)規(guī)定：對(duì)于涉訴海關(guān)來(lái)說(shuō)，如果人民法院應(yīng)訴通知書(shū)及起訴狀副本收到后，那么應(yīng)訴小組應(yīng)當(dāng)立即成立。對(duì)于應(yīng)訴小組負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō)，由訴訟主管部門(mén)負(fù)責(zé)人或者涉訴海關(guān)主管法制工作的關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。人民法院公開(kāi)審理的行政訴訟案件，涉訴海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)參加旁聽(tīng)③。

三、海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度建設(shè)的意義

(一)“一把手”出庭應(yīng)訴是對(duì)目前依法行政要求的符合

與行政訴訟法的規(guī)定相比，出庭應(yīng)訴的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并不沖突，2004年3月，國(guó)務(wù)院頒布了《依法行政全面推進(jìn)實(shí)施綱要》，明確做出了要求：對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，積極出庭應(yīng)訴以及答辯應(yīng)當(dāng)做到，對(duì)人民法院按照行政訴訟法的規(guī)定予以接受在行政機(jī)關(guān)實(shí)施方面的監(jiān)督。一些地方政府通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，側(cè)重的是對(duì)依法行政責(zé)任落實(shí)的總體把握，是政府加強(qiáng)依法行政的自律制度要求。海關(guān)作為實(shí)施行訴制度最早的政府部門(mén)之一，理應(yīng)全面開(kāi)展負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度。行政案件訴訟如果屬于一些重大典型、社會(huì)影響面大、涉及重大行政賠償?shù)?，可以采取海關(guān)“一把手”親自出庭的方式，這對(duì)于海關(guān)執(zhí)法中存在的問(wèn)題的掌握非常有利，更好的解決問(wèn)題，落實(shí)相關(guān)的責(zé)任追究。

(二)“一把手”出庭應(yīng)訴有利于增強(qiáng)機(jī)關(guān)法人的法律意識(shí)

對(duì)于行政首長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，他們負(fù)總責(zé)本部門(mén)的依法行政工作是由我國(guó)當(dāng)前的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制所決定的。出庭應(yīng)訴的是“一把手”，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法律、事實(shí)以及程序方面進(jìn)行全面的考量和掌握本行政機(jī)關(guān)作出的行政方面的具體行為。隨著國(guó)家普法事業(yè)的全面開(kāi)展，行政機(jī)關(guān)干部知法學(xué)法用法水平要求不斷提高。利用出庭應(yīng)訴的方式，不但能夠使得機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)法律知識(shí)進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，依法行政意識(shí)得到深化，并且依法行政的責(zé)任感能夠得到強(qiáng)化，使得決策水平得到進(jìn)一步提高。

(三)“一把手”出庭應(yīng)訴有利于化解矛盾展示法治海關(guān)新形象

因?yàn)檎{(diào)整社會(huì)利益格局以及深入改革方面的原因，行政方面的爭(zhēng)議日趨增多，最終大量行政糾紛尋求司法解決都要訴至法院。從某種程度來(lái)說(shuō)，行政訴訟逐漸變成官民糾紛的“調(diào)節(jié)器”和國(guó)家法治建設(shè)的“晴雨表”。假如在行政訴訟程序中行政糾紛解決的不夠公正或及時(shí)，或者在進(jìn)行解決的時(shí)候民眾的對(duì)立情緒不能得到有效舒緩，那么個(gè)案的負(fù)面效應(yīng)肯定會(huì)放大，從而對(duì)黨和政府的形象造成損害，使社會(huì)的和諧穩(wěn)定遭到破壞。正是因?yàn)檫@樣法治背景和環(huán)境的原因，海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴才有了特殊意義，以同原告相對(duì)人相平等的身份參與訴訟，使群眾真正感受到法律面前人人平等，以此解決行政糾紛，化解矛盾，進(jìn)一步展示法治時(shí)代下海關(guān)依法行政，為國(guó)把關(guān)的良好形象。2006年合肥海關(guān)發(fā)生一起周毅力訴合肥海關(guān)財(cái)產(chǎn)侵權(quán)糾紛案，鄭躍聲關(guān)長(zhǎng)作為合肥海關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴，為海關(guān)最終勝訴打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也開(kāi)創(chuàng)了海關(guān)系統(tǒng)“一把手”出庭應(yīng)訴的先河。事實(shí)證明，海關(guān)關(guān)長(zhǎng)有選擇地出庭應(yīng)訴，對(duì)維護(hù)海關(guān)執(zhí)法形象，保證海關(guān)訴訟案件的勝訴、宣傳海關(guān)法律法規(guī)都有百利而無(wú)一害。

四、如何構(gòu)建海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度

一是完善相關(guān)法律以及制度建設(shè)。目前修改《行政訴訟法》的已經(jīng)在國(guó)家法治建設(shè)的議事日程提上提起，應(yīng)把握這一有利契機(jī)，明確規(guī)定行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的法律地位。就海關(guān)總署層面而言，有關(guān)下轄直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件應(yīng)該盡快出臺(tái)，2006年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政訴訟工作管理辦法》對(duì)海關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴沒(méi)有做硬性規(guī)定，只是對(duì)關(guān)注訴訟案件、特別是重視行政賠償案件做了制度性規(guī)定。使得當(dāng)前絕大部分海關(guān)行政訴訟案件開(kāi)庭時(shí)，見(jiàn)不到海關(guān)關(guān)長(zhǎng)，正所謂“民告官而不見(jiàn)官”。因而由海關(guān)總署出臺(tái)有關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件，各直屬關(guān)區(qū)可根據(jù)規(guī)范性文件具體制定應(yīng)訴操作規(guī)程，將海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴法制化、具體化。

二是明確海關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭的案件類(lèi)型。對(duì)本單位當(dāng)年度首起行政案件、涉訪行政爭(zhēng)議案件、人大組織臨案聽(tīng)審的案件、上級(jí)交辦和督辦的案件、涉及行政賠償金額較大的賠償訴訟案件及其他重大行政訴訟案件，海關(guān)“一把手”應(yīng)親自出庭應(yīng)訴。一把手有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的，分管副職必須出庭應(yīng)訴。年度行政訴訟案件較多的，也可按照一定比例確定負(fù)責(zé)人的出庭次數(shù)。

三健全對(duì)海關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督機(jī)制。將海關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴列入其年度考核內(nèi)容，海關(guān)系統(tǒng)每年都會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行述廉述職考察，以鑒定領(lǐng)導(dǎo)干部各方面情況，將海關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴列入其年度考核不僅能考核干部學(xué)法用法情況，也是適應(yīng)國(guó)家普法要求的需要。應(yīng)訴考核制度應(yīng)該建立，并進(jìn)行科學(xué)考核各個(gè)環(huán)節(jié)比如：組織答辯、法律文書(shū)簽收、勝(敗)訴率、履行判決、出庭應(yīng)訴以及回復(fù)司法建議等。對(duì)那些拒不應(yīng)訴、消極對(duì)待司法監(jiān)督導(dǎo)致敗訴造成重大經(jīng)濟(jì)損失的“一把手”，人教部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)可按照有關(guān)規(guī)定追究負(fù)責(zé)人過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

四加強(qiáng)同司法部門(mén)的聯(lián)系。建議法院與海關(guān)聯(lián)合設(shè)立靈活的行政首長(zhǎng)旁聽(tīng)制度，精選案例，注重實(shí)效，為行政首長(zhǎng)開(kāi)辟各取所需的法制課堂，也可以建議涉訴的行政首長(zhǎng)進(jìn)行旁聽(tīng)，從而使得行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的自愿性得到推動(dòng)，我們有理由相信，行政審判以及依法行政會(huì)形成良性互動(dòng)的更好的新局面。

五、結(jié)論

海關(guān)行政訴訟工作在海關(guān)法制建設(shè)中占有重要地位。通過(guò)海關(guān)行政訴訟，使得海關(guān)立法得到推動(dòng)，海關(guān)執(zhí)法獲得規(guī)范，法律意識(shí)得到強(qiáng)化，同時(shí)大批人才獲得培養(yǎng)，也體現(xiàn)出在訴訟組織、立法以及執(zhí)法以及等方面海關(guān)存在的問(wèn)題。海關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度的構(gòu)建使得海關(guān)內(nèi)部從上到下貫徹國(guó)家訴訟法律實(shí)施，為海關(guān)行政訴訟工作發(fā)展開(kāi)創(chuàng)新局面，對(duì)于提高干部執(zhí)法用法水平，減少行政糾紛，樹(shù)立海關(guān)執(zhí)法形象都具有重大意義。

[注釋]

①成卉青著.中國(guó)海關(guān)法理論與實(shí)務(wù)總論[M].北京：中國(guó)海關(guān)出版社，2001.5.

②海關(guān)統(tǒng)計(jì)司網(wǎng)站.

③<中華人民共和國(guó)海關(guān)行政訴訟工作管理辦法>，2006.

[參考文獻(xiàn)]

[1]<中華人民共和國(guó)海關(guān)行政訴訟工作管理辦法>，2006.

[2]成卉青.中國(guó)海關(guān)法理論與實(shí)務(wù)總論[M].北京：中國(guó)海關(guān)出版社，2001.5.

[3]成卉青.海關(guān)行政訴訟12年[J].海關(guān)研究，2000(3).

[4]徐健.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐與反思[J].長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011，12(4).

[5]章志遠(yuǎn).行政訴訟中的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度研究[J].法學(xué)雜志，2013(3).

[6]海關(guān)總署行政審批事項(xiàng)公開(kāi)目錄(截至2015年5月).

[7]湖南高院關(guān)于行政訴訟案件立案登記制實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告[EB/OL].最高人民法院網(wǎng)，2015.07.

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0048-03

作者簡(jiǎn)介：王珂，女，湖北黃岡人，湖北大學(xué)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)，碩士研究生，研究方向：海關(guān)執(zhí)法。