基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的路徑思考*1

宋義云

益陽(yáng)廣播電視大學(xué)，湖南　益陽(yáng)　413000

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基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的路徑思考*1

宋義云

益陽(yáng)廣播電視大學(xué)，湖南益陽(yáng)413000

摘要：基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的重點(diǎn)是如何通過(guò)法律的手段和方式維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)民生活質(zhì)量。作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展應(yīng)：改革機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變基層政府職能；完善立法，確保農(nóng)村治理有良法可依；規(guī)范執(zhí)法，讓基層政府充當(dāng)法治表率；營(yíng)造法治氛圍，優(yōu)化農(nóng)村治理的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：基層政府；主導(dǎo)；農(nóng)村；法治發(fā)展；路徑

作為國(guó)家治理重要組成部分的農(nóng)村治理，治理過(guò)程的民主化和治理方式的法治化是基本方向。這不僅意味著農(nóng)村社會(huì)治理的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)有法可依，而且法律的運(yùn)行應(yīng)該得到治理主體的普遍認(rèn)同。作為制度和規(guī)范，法律所擁有的主要是手段和工具的意義，而非目的性意義，我們的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是其對(duì)于實(shí)現(xiàn)善治目的的價(jià)值。農(nóng)村法治發(fā)展的重點(diǎn)是如何通過(guò)法律的手段和方式維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，作為國(guó)家政權(quán)在基層社會(huì)的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)法治化治理責(zé)無(wú)旁貸。

一、改革機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變基層政府職能

加快轉(zhuǎn)變基層政府職能是推進(jìn)基層治理法治化的關(guān)鍵。自“人民公社”體制解體后，國(guó)家政權(quán)從“大隊(duì)”撤回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為國(guó)家權(quán)力的最基層。各個(gè)時(shí)期基層政府的職能定位和主要工作決定了基層政府在鄉(xiāng)村治理中所扮演的角色。隨著后稅費(fèi)時(shí)代來(lái)臨，基層政府的職能轉(zhuǎn)變提上日程，由從農(nóng)村社會(huì)催繳“皇糧國(guó)稅”到“城市支持農(nóng)村”，政府的職能開(kāi)始由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)型。為降低行政成本，提高行政效率，各地不斷地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，管制的成分減少，服務(wù)的內(nèi)容增多。

建設(shè)服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方向。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最需要解決問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該干什么事？這必須搞清楚。其他所有的問(wèn)題，都從此延伸出來(lái)①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中的基層和基礎(chǔ)性地位，決定了其重要性，也決定了其職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)的艱巨性。縣以上政府的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變更多的是一種自上而下頂層設(shè)計(jì)的推進(jìn)或者純粹的上行下效，除涉及政府冗余人員安置外，更多的是各種機(jī)制和辦事規(guī)則的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政權(quán)，直接與農(nóng)民群眾打交道，是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的中間環(huán)節(jié)，上接縣，下連村，任何孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)政改革都很難取得實(shí)際性的成效。必須從國(guó)家或者政府引領(lǐng)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)治理的高度，進(jìn)行至少市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)聯(lián)動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革一定要按照中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方針，其基本思路應(yīng)該是：轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系、擴(kuò)大民主，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府徹底完成由“搜刮”體制向“服務(wù)”體制的過(guò)渡。結(jié)合實(shí)際情況，要通過(guò)試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)改革的制約因素和出現(xiàn)的問(wèn)題、難點(diǎn)制定相應(yīng)的對(duì)策措施。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛灸繕?biāo)，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各事業(yè)站所，明確站所職能和工作人員主要職責(zé)，完善運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。要按照因事設(shè)崗的原則，不搞千遍一律，要結(jié)合各地農(nóng)村工作實(shí)際情況，有針對(duì)性地強(qiáng)化公共服務(wù)職能，同時(shí)著力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率。

轉(zhuǎn)變政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。戴維·奧斯本在《改革政府》一書(shū)中指出：“(我們需要)一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府。這是一個(gè)治理的政府②?！被鶎诱毮艿拇_定，要遵循“有所不為、有所必為”的原則，即凡市場(chǎng)能有效調(diào)節(jié)的，社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人能自主決定的事項(xiàng)，政府不必干預(yù)，而市場(chǎng)失靈，社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人無(wú)法承擔(dān)的事項(xiàng)，政府則應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的任務(wù)發(fā)生了新的變化，要“錢(qián)”、要“糧”、要“命”的歷史已經(jīng)終結(jié)，相反，各項(xiàng)惠農(nóng)政策不斷推出，政府服務(wù)提上日程，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變應(yīng)積極關(guān)注四個(gè)方面的內(nèi)容：一是基層政府的決策職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極主導(dǎo)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策在每一個(gè)村落的實(shí)施；二是基層政府的協(xié)調(diào)職能，農(nóng)村基層是各種矛盾的集聚地，村落與國(guó)家、與社會(huì)、與市場(chǎng)的各種沖突以及村落內(nèi)部的各種利益沖突都在農(nóng)村社會(huì)的場(chǎng)域顯現(xiàn)，基層政府應(yīng)通過(guò)指導(dǎo)制定村落發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高國(guó)家惠農(nóng)資金利用效率等協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；三是基層政府的服務(wù)職能，政府的基本責(zé)任是營(yíng)造“可預(yù)期的”公平正義的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，政府的職能更多的是指導(dǎo)而非管制，更多的是服務(wù)而非控制，應(yīng)在正確理念的指導(dǎo)下為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民過(guò)上幸福生活提供最基本的生活服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)仍然是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)；四是基層政府的管理職能，基層政府代表國(guó)家政權(quán)所行使的一系列職能不可能沒(méi)有管理，其要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展無(wú)疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市場(chǎng)監(jiān)管，即需要政府由基本的法律手段和方式，對(duì)破壞市場(chǎng)秩序的行為應(yīng)給予嚴(yán)懲，比如社會(huì)治安，對(duì)諸如尋釁滋事等違法行為的懲處也需要法律的方式?？傮w而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變并非放棄管理職能，而是要寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中協(xié)調(diào)，靠服務(wù)來(lái)管理。

目前轉(zhuǎn)變基層政府職能的核心內(nèi)容有兩項(xiàng)。一方面，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的前提。應(yīng)依法界定縣(包括各職能部門(mén))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府的職權(quán)職責(zé)，逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的被動(dòng)執(zhí)行狀況，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有更多的自主空間，真正做到權(quán)責(zé)一致。凡屬上級(jí)政府及其職能部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的職能，如無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定，不得通過(guò)委托方式隨意轉(zhuǎn)移給基層政府，基層政府只應(yīng)承擔(dān)法律法規(guī)明確規(guī)定的職能；上級(jí)政府及其部門(mén)的工作確需基層政府配合、協(xié)助的，應(yīng)明確基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)合法的途徑賦予相應(yīng)的辦事權(quán)限，嚴(yán)厲禁止領(lǐng)導(dǎo)干部口頭委托和賦權(quán)。另一方面，改革上級(jí)政府及部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核“習(xí)慣”的關(guān)鍵?！肮俅笠患?jí)”的傳統(tǒng)觀念使基層政府的工作時(shí)常面臨否定性評(píng)價(jià)甚至被“一票否決”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的績(jī)效考核要改革“多頭考核”的做法，原則上只能由一個(gè)部門(mén)組織綜合實(shí)施，更不能把原本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍，僅僅只是臨時(shí)接受委托的事項(xiàng)納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核中。

二、完善立法，確保農(nóng)村治理有良法可依

基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展最基本的前提是要有良好的法律，盡管中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系早已形成，但是針對(duì)基層政府職能及其依法行政的相關(guān)法律尚有制定和修改的空間，應(yīng)啟動(dòng)立法和法律修改，以確保農(nóng)村治理有良法可依。

制定或修改法律，完善基層政府的職能?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是基層政府職能的基本法律依據(jù)，其以兜底條款的形式為上級(jí)政府及其部門(mén)工作的推進(jìn)設(shè)定了法律依據(jù)，但是缺乏可實(shí)施的細(xì)則，以致基層政府不得不忙于來(lái)自縣以上各類上級(jí)機(jī)關(guān)交辦的工作，這些工作既有基于法律授權(quán)的委托，也有基于行政管理的工作任務(wù)，還有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的事項(xiàng)。正因?yàn)榉梢?guī)定太過(guò)原則，操作性差，基層政府根本無(wú)力拒絕(哪怕是缺乏法律基礎(chǔ)的)委托，給依法行政帶來(lái)困擾，特別是面對(duì)不同部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)有意見(jiàn)相左的指示時(shí)，更是左右為難。應(yīng)及早通過(guò)地方立法啟動(dòng)對(duì)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條適用的解釋，將辦理上級(jí)人民政府交辦的“其他事項(xiàng)”細(xì)化，以改變交辦事項(xiàng)過(guò)多、過(guò)雜、過(guò)于混亂的現(xiàn)狀，給基層政府一種可預(yù)見(jiàn)的預(yù)期。亦可考慮制定單獨(dú)的《基層政府組織法》，明確職權(quán)職責(zé)，使基層政府的權(quán)力邊界明確化，義務(wù)法定化，在基層管理活動(dòng)有法可依，減少行政管理過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)力濫用甚至被迫濫用問(wèn)題。

制定或修改法律，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系。農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間關(guān)系的處理是基本問(wèn)題，實(shí)踐中，兩者的關(guān)系介于法律規(guī)定的指導(dǎo)與傳統(tǒng)形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之間，在各種場(chǎng)合呈現(xiàn)不同的沖突。就農(nóng)村治理實(shí)際而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村純粹的指導(dǎo)解決不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，片面地領(lǐng)導(dǎo)又掣肘了村民自治的推進(jìn)，實(shí)際的需要應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的結(jié)合。應(yīng)制定《村民自治法》或者修改完善《村民委員會(huì)組織法》，也可以通過(guò)地方制定細(xì)則對(duì)應(yīng)予指導(dǎo)的相關(guān)事項(xiàng)作出明確的規(guī)定。筆者更傾向于制定新的《村民自治法》，將屬于村民自治范疇的事項(xiàng)和應(yīng)該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)的事項(xiàng)都作出明確的規(guī)定，使村民自治和基層政府職能的實(shí)現(xiàn)都有明確的法律依據(jù)，事項(xiàng)農(nóng)村的協(xié)商治理。

制定或修改法律，規(guī)范基層政府的執(zhí)法行為。法律的生命在于實(shí)施，基層政府的依法行政實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)的規(guī)定正確行使權(quán)力，確保權(quán)力不被濫用，程序正當(dāng)是依法行政的基本要求之一，是實(shí)體權(quán)力得以合法行使的重要保障?！爸貙?shí)體輕程序”的傳統(tǒng)執(zhí)法模式并未在短期內(nèi)快速消除，但在執(zhí)法收到越來(lái)越多的監(jiān)督的法治大背景下，基層政府的行政程序意識(shí)逐漸提高。與此相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)程序意識(shí)增強(qiáng)后，立法的不足顯現(xiàn)出來(lái)。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中，由于基層事務(wù)過(guò)于繁雜，學(xué)習(xí)的實(shí)踐和精力缺乏，散見(jiàn)于各個(gè)法律法規(guī)的行政程序規(guī)定更不便于執(zhí)法者理解和把握，習(xí)慣性的執(zhí)法方式仍然大量存在，嚴(yán)格依據(jù)程序而為的行政行為相對(duì)較少。應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的行政程序法，通過(guò)法的宣講進(jìn)一步強(qiáng)化程序意識(shí)、提高依法行政的能力。同時(shí)，更重要的是應(yīng)通過(guò)農(nóng)村普法，讓群眾樹(shù)立“政府行政程序的違法也是一種違法”的理念，讓政府執(zhí)法更趨合法化。

三、規(guī)范執(zhí)法，讓基層政府充當(dāng)法治表率

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)和素質(zhì)。基層執(zhí)法中存在的問(wèn)題，有法律運(yùn)行機(jī)制的不完善，有傳統(tǒng)倫理文化的影響，更有執(zhí)法者的基本素質(zhì)的因素。通過(guò)嚴(yán)格公正文明的執(zhí)法詮釋法的精神和價(jià)值，讓基層政府充當(dāng)法治表率，是全面推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展的重要一環(huán)?，F(xiàn)代行政法治要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹(shù)立三個(gè)方面的理念。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要跳出權(quán)法之爭(zhēng)，樹(shù)立法律至上的理念。在一個(gè)全面推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)度里，憲法法律的權(quán)威應(yīng)該是至高無(wú)上的。法本身是設(shè)定權(quán)力的一種載體，又是權(quán)力得以恰當(dāng)運(yùn)用的依據(jù)和保證，但是，當(dāng)法之權(quán)威與領(lǐng)導(dǎo)者或者執(zhí)法者不依法而為的行為想沖突時(shí)，要強(qiáng)調(diào)法大于權(quán)，任何行政執(zhí)法人員的行為都不得突破法律允許的范圍。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立行政必須依法的理念。在政策、文件滿天飛的農(nóng)村基層，農(nóng)民對(duì)法律缺乏基本的認(rèn)知，往往將政策與法律混為一談，將文件的效力視同法律，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)所謂的農(nóng)村“治理”，濫發(fā)文件，愚弄群眾，甚至曲解法律和上級(jí)文件，使政府威信掃地。要推進(jìn)農(nóng)村的法治化治理必須首先強(qiáng)調(diào)政府的依法，必須讓所有的公共權(quán)力納入法律的框架，無(wú)法則無(wú)權(quán)，執(zhí)法必須依法。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立合理行政的理念。法的價(jià)值不僅僅在于其具有強(qiáng)制性的權(quán)威，更需要廣大群眾接受其公平、公正的基本理念。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習(xí)慣于將親情、熟人列為執(zhí)法考慮的因素，相同事件不同處理，不同違法同等處罰，人為地以遠(yuǎn)近親疏衡量處罰的嚴(yán)厲與寬松，盡管就單個(gè)案件而言可能沒(méi)有超出法律授權(quán)的幅度和范圍，但在多個(gè)執(zhí)法行為的比較中，明顯不合理。應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法程序和制定自由裁量權(quán)基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)行政的合理性。加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識(shí)和素質(zhì)的重要途徑，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是執(zhí)法一線干部的法律法規(guī)培訓(xùn)和法治理念教育，提高其法律素養(yǎng)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策和行政執(zhí)法過(guò)程中要突出“程序正當(dāng)”的原則。控制裁量性權(quán)力的方式就是建立程序性機(jī)制③。不僅僅是農(nóng)村，在整個(gè)我國(guó)的法律傳統(tǒng)中，對(duì)實(shí)體公正的過(guò)度關(guān)注和對(duì)程序公正的相對(duì)忽視都是根深蒂固的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策和行政執(zhí)法過(guò)程中，首先應(yīng)考慮程序性問(wèn)題。比如行政決策，沒(méi)有民意的調(diào)查和公眾的參與不能稱之為“治理”，沒(méi)有集體決策和合法性審查不能稱之為“合法”。比如行政執(zhí)法，沒(méi)有按照《湖南省行政程序規(guī)定》履行相應(yīng)的執(zhí)法程序和告知義務(wù)，即使結(jié)果為民眾所認(rèn)可，亦不能稱之為“合法”。應(yīng)努力破除行政主體決策和執(zhí)法過(guò)程中重結(jié)果輕過(guò)程的傳統(tǒng)，賦予民眾更多的程序性權(quán)力，讓群眾參與到依法行政中來(lái)。

健全制度，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策和行政執(zhí)法的監(jiān)督。在農(nóng)村基層，干部是具備一定知識(shí)水平和能力的地方精英，全面推進(jìn)法治建設(shè)要從內(nèi)部監(jiān)督抓起。一方面，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政內(nèi)部制度的建設(shè)，要建立健全一系列制度，比如過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度、案卷評(píng)查制度、內(nèi)部考核評(píng)比制度、內(nèi)部監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制等，以完善的制度約束和規(guī)范基層干部的行政行為，清除依人情執(zhí)法、依關(guān)系執(zhí)法的現(xiàn)象，

讓“依法”成為常態(tài)。另一方面，要切實(shí)推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制是將法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行逐項(xiàng)分解，建立起完善的崗位責(zé)任體系，通過(guò)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的各項(xiàng)具體指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化管理，將執(zhí)法責(zé)任制由傳統(tǒng)的事后監(jiān)督并追究責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督并追究責(zé)任④。行政執(zhí)法責(zé)任制關(guān)鍵是強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，以規(guī)范的執(zhí)法程序和嚴(yán)格的裁量標(biāo)準(zhǔn)確保依法行政全面推進(jìn)。具體而言，要將職責(zé)落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的每個(gè)崗位和干部個(gè)人，做到權(quán)責(zé)清晰、責(zé)任到人，嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督和考核，實(shí)現(xiàn)真正意義上權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制要建立健全行政執(zhí)法的評(píng)議考核體系，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督的方式督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員提高依法行政的自覺(jué)性。

四、營(yíng)造法治氛圍，優(yōu)化農(nóng)村治理的外部環(huán)境

加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的法律監(jiān)督。卞軍民在《基層推進(jìn)依法行政工作中的問(wèn)題與對(duì)策》中提到，有一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)在被問(wèn)及有關(guān)政府監(jiān)督的問(wèn)題時(shí)，他說(shuō)的一番話耐人尋味：“我們的壓力主要是來(lái)自上級(jí)的制約，雖然理論上我們還要受本級(jí)人大和社會(huì)輿論的監(jiān)督，但相比較而言，上級(jí)監(jiān)督才是關(guān)鍵的，因?yàn)樗鼪Q定我的‘烏紗帽’，一句話，誰(shuí)決定我的仕途我就聽(tīng)誰(shuí)的”。⑤這位鎮(zhèn)長(zhǎng)所謂的上級(jí)監(jiān)督只是諸多監(jiān)督形式中的一種，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的有效監(jiān)督方式很多，最重要的是要強(qiáng)化法律的監(jiān)督。法律的懲處比上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督更為嚴(yán)厲，只不過(guò)更多的人將之視為可以規(guī)避的方式。應(yīng)通過(guò)法律的嚴(yán)格實(shí)施和責(zé)任的追究，讓監(jiān)督實(shí)效化。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)信息公開(kāi)，打造“陽(yáng)光政府”?，F(xiàn)代農(nóng)村治理最重要的特征是治理主體的變化，原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單向管理實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有序化，今天的治理則強(qiáng)調(diào)包括基層政府、村級(jí)組織、農(nóng)村公民社會(huì)和農(nóng)民群眾在內(nèi)的多元主體的廣泛參與。多元主體的參與對(duì)政府信息的公開(kāi)提出了更高的要求，需要嚴(yán)格實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，對(duì)涉及與各行政村和農(nóng)民群眾切身利益緊密相聯(lián)系的事項(xiàng)，無(wú)論大小，都應(yīng)堅(jiān)持以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。只有高標(biāo)準(zhǔn)地推進(jìn)基層政府政務(wù)信息公開(kāi)，才可能讓農(nóng)民群眾更多地了解和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動(dòng)，才能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共權(quán)力能為民所權(quán)。只有高標(biāo)準(zhǔn)地推進(jìn)基層政府政務(wù)信息公開(kāi)，才可能讓農(nóng)村多元主體參與治理取得實(shí)效。

[注釋]

①王運(yùn)寶.鄉(xiāng)鎮(zhèn)何去何從[J].決策，2005.04.

②[美]戴維·奧斯本.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，1996.

③章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].北京：法律出版社，2008.

④湛中樂(lè)，傅思明.依法行政培訓(xùn)教程[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

⑤卞軍民.基層推進(jìn)依法行政工作中的問(wèn)題與對(duì)策[J].杭州研究，2007.03.

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0018-03

作者簡(jiǎn)介：宋義云(1975-)，女，漢族，湖南益陽(yáng)人，碩士，益陽(yáng)廣播電視大學(xué)講師，研究方向：農(nóng)村法治。

*湖南廣播電視大學(xué)重點(diǎn)課題——“基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展的困境與對(duì)策”研究成果(課題編號(hào)：XDK2014—A—7)。