地方立法聽證制度研究

王　潔

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510006

地方立法聽證制度研究

王潔

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006

摘要：隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、民主制度的不斷完善，法治事業(yè)也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，立法聽證制度作為法治建設(shè)中重要的一環(huán)，也逐漸發(fā)展成一項(xiàng)重要、有效的法律制度。它的確立對(duì)于社會(huì)主義法治建設(shè)具有極其重要的意義。盡管在世界其他國(guó)家和地區(qū)，立法聽證早已存在多年且日臻完善，作為一種議會(huì)程序制度被現(xiàn)代法治國(guó)家廣泛采用，但在中國(guó)，立法聽證制度作為一種“舶來品”，它還有待進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：地方立法；立法聽證；聽證效能

一、關(guān)于地方立法聽證制度的基本概念與背景

立法聽證是指立法機(jī)關(guān)在立法過程中，積極獲取與立法有關(guān)的信息、聽取與立法有關(guān)的建議，通過邀請(qǐng)相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者、有關(guān)當(dāng)事人以及與法律法規(guī)有利害關(guān)系的公民到會(huì)，通過會(huì)議的形式為立法決策提供意見和建議的一種制度。

聽證制度最先應(yīng)用于歐洲大陸的英國(guó)，再逐漸傳播到歐洲其他國(guó)家，并為歐洲大陸以外的美日等國(guó)所引用，最終在其國(guó)內(nèi)成為立法中較為完善、最有效果的一項(xiàng)立法制度。在此過程中，立法聽證制度也逐漸引起我國(guó)立法機(jī)關(guān)的重視，并最終被引入我國(guó)，確立了立法聽證制度。究其原因有以下幾方面的因素：首先，我國(guó)是一個(gè)人民主權(quán)國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，我國(guó)實(shí)行人民民主原則和依法治國(guó)原則，這是我國(guó)引進(jìn)這項(xiàng)制度的政治基礎(chǔ)；其次，建立立法聽證制度，有利于推進(jìn)立法民主化，充分反映了民情、民意，有利于廣聚民智，這是它的民主基礎(chǔ)；再次，我國(guó)受到經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、社會(huì)利益多元化等多種宏觀因素的影響，迫切需要一種民主的、全方位的立法模式來協(xié)調(diào)各方利益群體，這是它的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；最后，立法聽證制度體現(xiàn)的立法決策民主化是科學(xué)立法、民主立法的題中之意，是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的立法程序保障。

1999年9月9日，廣東省頒布的《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例(修訂草案)》成為我國(guó)首條通過立法聽證程序而產(chǎn)生的地方性法規(guī)。2000年我國(guó)正式通過了《立法法》，其中第三十六條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！盵1]《立法法》第一次將立法聽證作為一項(xiàng)制度用法律的形式做了規(guī)定。

二、我國(guó)地方立法聽證制度存在的主要問題

聽證制度在我國(guó)還出于初級(jí)階段，因?yàn)槠湓谖覈?guó)適用的時(shí)間還不長(zhǎng)，所以在實(shí)際運(yùn)行過程中還存在大量的問題需要解決。

(一)聽證的依據(jù)存在問題

從最初通過有關(guān)部門和學(xué)者大量的調(diào)研到立法聽證制度在我國(guó)廣泛的適用，立法聽證制度在我國(guó)完全是一個(gè)從無(wú)到有的過程，其并不存在具體的法律依據(jù)。自2000年我國(guó)《立法法》頒布以后，我國(guó)立法聽證制度才有了基本的法律基礎(chǔ)和明確的法律依據(jù)。雖然《立法法》賦予了聽證制度基本的法律依據(jù)，但此法律依據(jù)還過于單薄，并沒有對(duì)立法聽證制度各方面做一個(gè)詳盡、確切的規(guī)定，因此立法聽證的依據(jù)還存在很多存在的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先《立法法》中對(duì)于立法聽證制度的規(guī)定過于粗略，缺乏詳細(xì)、明確、有效的規(guī)定，也不像《價(jià)格法》那樣對(duì)價(jià)格聽證有剛性的規(guī)定[2]；其次是在國(guó)家中西部的市、縣、自治縣等地區(qū)還沒有為立法聽證會(huì)制定專門的立法聽證制度規(guī)范，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)很多城市即使制定了制度規(guī)范，一次性或者暫行性的規(guī)范占了大多數(shù)；最后是立法聽證在現(xiàn)實(shí)生活中進(jìn)行的次數(shù)較少，因?yàn)槠涫且环N選擇性的立法程序，進(jìn)行聽證的成本較高，所以很多立法聽證都成為了地方開門立法的裝飾品。

(二)聽證的范圍存在問題

我國(guó)《立法法》第三十六條規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式[3]。但是對(duì)于哪些立法活動(dòng)可以聽證，哪些立法活動(dòng)必須聽證，哪些立法活動(dòng)不用聽證，《立法法》中沒有明確的規(guī)定。因此，立法聽證的范圍標(biāo)準(zhǔn)如何掌握成為一個(gè)重要問題。

(三)聽證參與人的確定及其權(quán)利保障存在問題

民主性、公正性、廣泛性是立法聽證的基本原則，地方立法聽證的參加人主要是相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者、有關(guān)當(dāng)事人以及與法律法規(guī)有利害關(guān)系的公民。但在實(shí)際在操作過程中，立法部門為了保障部門利益以及立法部門的主觀傾向，聽證參與人的民主性、廣泛性始終得不到有效保障。而在聽證參與人的權(quán)利保障方面，地方立法聽證規(guī)則中基本沒有做出明確、有效的規(guī)定，少量的主要涉及到質(zhì)證、辯論等程序性事項(xiàng)，以致地方聽證組織的隨意性和主導(dǎo)性過強(qiáng)。

(四)聽證的效能問題

在立法聽證的操作過程中，組織者往往居于權(quán)威地位，部門代表主導(dǎo)性過強(qiáng)，有關(guān)利益相關(guān)人的表達(dá)形式相當(dāng)于“匯報(bào)”，意思表示要么過于僵硬，要么帶有嚴(yán)重的情緒化色彩，其意志和意思表示往往缺乏理性化。而立法部門相對(duì)的聽證人則處于被動(dòng)地位，因?yàn)榛谄漭^低的法律地位，聽證意見自然不能等同或高于代表的意見，由此使得聽證效能極其低下。

三、地方立法聽證制度的完善

(一)完善地方立法聽證的法律依據(jù)。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合的前提下，依據(jù)《立法法》的指導(dǎo)，再根據(jù)地方的實(shí)際情況制定符合地方需要的立法聽證規(guī)則，在必要可行的情況下，這些規(guī)則也可以上升為法律、法規(guī)，進(jìn)一步鞏固聽證的法律基礎(chǔ)。此外，隨著立法聽證的廣泛應(yīng)用，聽證已經(jīng)成為立法和其他行政過程中一種有效的民主參與形式，除了《立法法》外，還可以制定如《聽證法》等法律，將聽證以法律的具體形式固定下來，并留足適當(dāng)?shù)目臻g以適應(yīng)地方的多樣性。

(二)進(jìn)一步明確聽證的范圍。聽證在立法過程中逐漸成為一種準(zhǔn)司法程序，因其工作量大，程序性強(qiáng)，占用資源多，也不能適用所有法律、法規(guī)的制定，而多數(shù)地方政府也因此有意回避，立法階段盡量不予舉行，因此立法聽證更應(yīng)以明確的形式固定下來。根據(jù)“需要”和“可能需要”的原則，筆者認(rèn)為以下法案應(yīng)該舉行聽證會(huì)：1.法案內(nèi)容對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的；2.法案內(nèi)容對(duì)公民、法人、其他組織的切身利益息息相關(guān)的；3.法案內(nèi)容沒有上位法依據(jù)或者上位法依據(jù)不明確的；4.法案內(nèi)容涉及社會(huì)不同層面，且相互之間存在嚴(yán)重利益沖突，需要廣泛聽取意見，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作的；5.其他有必要舉行立法聽證的。

(三)立法聽證是法治民主化的重要體現(xiàn)，公開、公正、公平也是其基本原則，在聽證過程中，參與人的參與不光是形式的參與，也應(yīng)是實(shí)質(zhì)的參與，不同參與人的不同參與意見應(yīng)該得到同等的考慮，而不應(yīng)主觀形成主導(dǎo)意見，以一種先入為主的形式來進(jìn)行聽證。在聽證過程中，支持意見應(yīng)予以考慮，反對(duì)意見更應(yīng)得到重點(diǎn)對(duì)待，對(duì)持反對(duì)意見者應(yīng)允許其優(yōu)先發(fā)言，在之后的過程中，對(duì)其意見采納的應(yīng)優(yōu)先公開，不采納的應(yīng)優(yōu)先予以做出合理解釋。

(四)立法聽證的最終目的是實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化、民主化，而在聽證會(huì)過程中各方的利益訴求、提供的專業(yè)知識(shí)、地方性知識(shí)等對(duì)聽證影響的大小決定了聽證會(huì)的成功與否。因此，聽證過程中必須予以參與者同等的參與地位和參與權(quán)利，對(duì)于聽證結(jié)果，有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以聽證報(bào)告為依據(jù)，沒有采納的意見應(yīng)當(dāng)予以說明[4]，對(duì)聽證結(jié)果和解釋說明都應(yīng)當(dāng)予以公告。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，立法聽證制度為社會(huì)中不同利益群體表達(dá)訴求提供了途徑，也是地方政府開門立法的重要表現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)在聽取意見，搜集信息的同時(shí)也廣泛的集中了民智，把各種有效的意見和建議吸收到法規(guī)中來，轉(zhuǎn)化為立法成果。

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[4]孔繁斌，魏姝.立法聽證效能研究——以程序設(shè)計(jì)與敘事模式為論域[M].北京：中央編譯出版社，2004(3)：165.

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)17-0199-02

作者簡(jiǎn)介：王潔(1991-)，男，漢族，廣州大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法。