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    公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制概念及意義探析

    2016-02-01 05:48:43付卓亞
    法制博覽 2016年17期
    關(guān)鍵詞:問責(zé)制領(lǐng)導(dǎo)干部概念

    付卓亞

    中國人民武裝警察部隊學(xué)院,河北 廊坊 065000

    公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制概念及意義探析

    付卓亞

    中國人民武裝警察部隊學(xué)院,河北廊坊065000

    摘要:在社會主義法治建設(shè)迅速發(fā)展的大環(huán)境下,我國部隊的法治化建設(shè)也步入了新階段。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)以提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識和法治意識、預(yù)防事故為目標(biāo),也逐漸走上了法治化軌道。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部相對于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有其特殊之處。要完善公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制則首先要明晰其概念及意義,從而為其發(fā)展提供堅實的理論基礎(chǔ)。

    關(guān)鍵詞:公安邊防部隊;領(lǐng)導(dǎo)干部;問責(zé)制;概念;意義

    一、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制內(nèi)涵分析

    關(guān)于問責(zé),韓志明認(rèn)為問責(zé)之問是過問和追問的意思,問責(zé)之責(zé)是指根據(jù)法律、制度和道德倫理所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,簡單地說,問責(zé)制就是指一種特定的問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)的各級組織及其成員不當(dāng)或錯誤履行職責(zé)和義務(wù)的情況進(jìn)行追究的制度。[1]其實在我國有不少學(xué)者都認(rèn)為問責(zé)就是追究責(zé)任。這樣一種理解就過于強(qiáng)調(diào)問責(zé)的懲戒性而忽略了問責(zé)的預(yù)防性作用。這種觀念倒向其實情有可原,因為問責(zé)在我國的出現(xiàn)是源于2003年的非典事件中兩位主管官員的免職,對于領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)相當(dāng)于是事后追責(zé),這樣的出場必定導(dǎo)致我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的發(fā)展偏向于追責(zé),即出問題以后才想起追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。然而,這樣運用問責(zé)并未充分有效地發(fā)揮出問責(zé)的作用。隨著問責(zé)制的發(fā)展,不少學(xué)者也意識到問責(zé)的情形不應(yīng)局限于事后追責(zé),開始關(guān)注和強(qiáng)調(diào)日常性的無為問責(zé),認(rèn)為更應(yīng)將問責(zé)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作之中,應(yīng)當(dāng)從問責(zé)“庸政”、“懶政”之中提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識,防患于未然。2016年《政府工作報告》也指出:“健全督查問責(zé)機(jī)制,堅決整肅庸政懶政怠政行為,決不允許占著位子不干事。”[2]但若對于問責(zé)的概念理解始終不能轉(zhuǎn)換過來,僅將問責(zé)理解為是一種追責(zé),那倡導(dǎo)的無為問責(zé)也將難以實現(xiàn)。

    本文認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)可理解為兩個層面的含義。首先,在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上詢問其是否履行職責(zé),領(lǐng)導(dǎo)干部身在領(lǐng)導(dǎo)工作崗位,就肩負(fù)著特定的崗位職責(zé),身在其位,必知其責(zé);其次,若明知其責(zé)而未盡責(zé),就要對其責(zé)罰,即追究責(zé)任。在西方,問責(zé)在形式上包括兩層維度:一是回答性維度,二是懲罰性維度。[3]回答性維度要求問責(zé)對象首先進(jìn)行自身職責(zé)和履職情況的報告和說明,并對問責(zé)主體的質(zhì)疑進(jìn)行解釋和證成。懲罰性維度則主要指責(zé)任追究。目前我國對于問責(zé)的關(guān)注點主要集中在其懲罰性上而缺乏對其回答性維度的重視。領(lǐng)導(dǎo)干部基于其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任涉及兩個方面,一是領(lǐng)導(dǎo)干部本人的“庸政”、“懶政”行為即在其位不謀其政所需承擔(dān)的職務(wù)責(zé)任,二是由于下屬不當(dāng)行為造成嚴(yán)重影響或后果而承擔(dān)的連帶責(zé)任。許多有關(guān)問責(zé)的規(guī)定和文件有的定義為問責(zé)規(guī)定,而有的則定義為追責(zé)規(guī)定,并未區(qū)分問責(zé)與追責(zé)的概念。如前文所述,問責(zé)是問責(zé),追責(zé)是追責(zé),兩者不可相提并論,混為一談。現(xiàn)行的各種規(guī)范性文件大多打著問責(zé)的旗號,卻規(guī)定著追責(zé)的內(nèi)容,使得有關(guān)問責(zé)的各類依據(jù)顯得混亂而不嚴(yán)謹(jǐn)。本文中所理解的問責(zé)包含了明確責(zé)任、質(zhì)詢履責(zé)、追究責(zé)任三個方面,是一個完整的領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)系統(tǒng),每一步都不可或缺。

    二、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的概念及構(gòu)成要素

    (一)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的概念

    我國邊境地區(qū)是非傳統(tǒng)安全問題如走私偷渡、販賣毒品、恐怖主義、文化滲透等多發(fā)的敏感地帶,稍有不慎便會使我國領(lǐng)土利益及人民群眾人身安全遭受威脅;同時,邊境地區(qū)也是我國實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略和擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放格局的前沿地帶,公安邊防部隊肩負(fù)著保證通關(guān)效率和保護(hù)貿(mào)易安全的重任。公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的工作任務(wù)也就相對更敏感更特殊。目前,我國公安邊防部隊雖由公安部領(lǐng)導(dǎo),但在編制上歸屬于我國現(xiàn)役武裝力量,除了職能職責(zé)不同,組織部門設(shè)置和管理方式上與部隊基本相同。相對于地方政府、企業(yè)等,我國公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有以下三個特點:一是部隊中等級分明,上下級關(guān)系更為嚴(yán)肅緊張,官兵服從意識強(qiáng),開展問責(zé)工作,“上問下”容易,“下問上”難;二是部隊仍是一個較封閉且獨立的整體,受地方的監(jiān)督和約束相對較少,且很多業(yè)務(wù)工作、人員編制等信息都在保密范圍之內(nèi),比如云南邊境地區(qū)的緝毒、新疆西藏地區(qū)的反恐等許多工作都要求保密,這就使得公開問責(zé)難以實現(xiàn);三是由于公安邊防部隊的特殊體制,問責(zé)具體是依照地方規(guī)定還是軍隊內(nèi)部規(guī)定還比較混亂。由此可見,公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制相對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有其特殊之處。公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制可以理解為是我國公安邊防部隊有問責(zé)權(quán)力的法定主體,對公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況依法進(jìn)行監(jiān)督質(zhì)詢,并對未履行或者未正確履行職責(zé)可能或者已經(jīng)造成不良影響和后果的領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)行責(zé)任追究的制度。

    (二)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的構(gòu)成要素

    目前我國公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的直接依據(jù)主要有《公安邊防部隊內(nèi)部犯罪案件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊違紀(jì)案(事)件領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》、《公安邊防部隊事故領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定》,以下簡稱為“三個規(guī)定”。依據(jù)這三個規(guī)定,本文認(rèn)為公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的構(gòu)成要素主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)程序以及問責(zé)方式。

    在問責(zé)主體方面,不少學(xué)者都認(rèn)為完善問責(zé)制應(yīng)當(dāng)首先從主體上進(jìn)行完善,將同體問責(zé)與異體問責(zé)有效結(jié)合才能更有效地發(fā)揮問責(zé)的作用。同體問責(zé)的優(yōu)勢在于內(nèi)部機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)的情況和事務(wù)更為了解,因而問責(zé)阻礙少、效率高且可進(jìn)行經(jīng)常性問責(zé),劣勢在于易受人情世故影響從而不公正問責(zé);異體問責(zé)優(yōu)勢在于問責(zé)主體與對象之間無人情與利益關(guān)系從而相對公正,劣勢在于不了解問責(zé)對象的情況從而問責(zé)頻率和效率偏低。在我國現(xiàn)行的公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體制下,問責(zé)主體是各級紀(jì)委和政治機(jī)關(guān),為同體問責(zé)。問責(zé)對象是公安邊防部隊系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部,且必須是本身處在一定的領(lǐng)導(dǎo)職位上、負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任卻未履行或未正確履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部。問責(zé)情形應(yīng)當(dāng)具體劃分為兩類情形,其一是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部“庸政”、“懶政”,雖未即時造成嚴(yán)重后果,但不符合領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)要求;其二是領(lǐng)導(dǎo)干部未履行或未正確履行職責(zé)產(chǎn)生了現(xiàn)實的危害結(jié)果。問責(zé)程序是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)如何啟動、如何調(diào)查,處理期限、調(diào)查期限又是多久,問責(zé)主體中人員的組成及回避制度,質(zhì)詢答復(fù)的時限,問責(zé)對象的申辯程序,問責(zé)的聽證程序等,但是在“三個規(guī)定”中并未規(guī)定,有待完善。問責(zé)方式也就是公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任的方式,在“三個規(guī)定”中規(guī)定為通報批評、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、免職和紀(jì)律處分,將紀(jì)律處分納入了問責(zé)方式之中。

    三、公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的必要性

    (一)提高公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)一致意識

    作為公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)當(dāng)具備的基本素養(yǎng)就是強(qiáng)烈的責(zé)任道德意識。實踐中許多公安邊防部隊的領(lǐng)導(dǎo)干部深受“官本位”思想影響,認(rèn)為更高的職位則意味著更大的權(quán)力,而忽略了多大的權(quán)力就意味著多大的責(zé)任。有不少領(lǐng)導(dǎo)干部不積極履責(zé)甚至以權(quán)謀私,這樣的領(lǐng)導(dǎo)干部必須加以嚴(yán)厲問責(zé),通過適當(dāng)?shù)膯栘?zé)方式加以鞭策和清理,才能不斷增強(qiáng)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)意識,保證公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的健康發(fā)展。

    (二)增強(qiáng)公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

    習(xí)近平總書記曾指出要強(qiáng)化全軍法治信仰和法治思維,讓法治精神、法治理念深入人心,讓全軍官兵信仰法治、堅守法治。在公安邊防部隊這個大環(huán)境中,等級分明,官兵服從意識強(qiáng)。領(lǐng)導(dǎo)干部不依法行事,以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象相對于地方則更為嚴(yán)重。因而應(yīng)當(dāng)將問責(zé)貫穿于公安邊防部隊領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理工作之中,通過問責(zé)督促其法治思維的形成,促使其依法辦事、依法履責(zé)。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]韓志明.對行政問責(zé)模式的比較分析及反思[J].探索,2011(4).

    [2]王若磊.政治問責(zé)論[M].上海:上海三聯(lián)書店,2015:342.

    [3]毛壽龍.責(zé)任政府的理論及其政策意義[J].行政論壇,2007(2).

    中圖分類號:D631.1

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    文章編號:2095-4379-(2016)17-0196-02

    作者簡介:付卓亞(1992-),女,湖北棗陽人,中國人民武裝警察部隊學(xué)院,研究生在讀,研究方向:軍事法學(xué)。

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