我國(guó)海警“沖撞式”執(zhí)法的法律解析與立法構(gòu)架

車流暢

遼寧社會(huì)科學(xué)院，遼寧　沈陽(yáng)　110031

我國(guó)海警“沖撞式”執(zhí)法的法律解析與立法構(gòu)架

車流暢

遼寧社會(huì)科學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110031

摘要：近年來(lái)，隨著海洋資源的發(fā)現(xiàn)及開(kāi)發(fā)技術(shù)的提高，各國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海洋權(quán)益的保護(hù)和爭(zhēng)奪。我國(guó)海警隊(duì)伍在海洋行政執(zhí)法中采用船舶沖撞方式，尤其面對(duì)他國(guó)漁船漁民時(shí)，在國(guó)際法理論上并沒(méi)有足夠的理論支撐，在國(guó)際上容易喪失話語(yǔ)權(quán)。我們應(yīng)結(jié)合國(guó)際法院的判例、國(guó)外海上執(zhí)法武力使用現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)海警船沖撞方式在海洋執(zhí)法中的法律定性、法律依據(jù)、是否違反《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》等方面的分析，構(gòu)架新的海警船沖撞執(zhí)法立法，確立我國(guó)在國(guó)際上的理論與話語(yǔ)權(quán)。

關(guān)鍵詞：海警；武力方式；海洋行政執(zhí)法；海洋權(quán)益

近年來(lái)，我國(guó)海上船舶碰撞案件時(shí)有發(fā)生，包括2015年海警船與菲律賓漁船的碰撞案件，以及2014年海警在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的沖突，在問(wèn)題的解決中我們?cè)趪?guó)際話語(yǔ)權(quán)上處于不利地位，因此，上述案件使我們不得不思考以下問(wèn)題：對(duì)進(jìn)入我國(guó)海域的外國(guó)漁船采用沖撞方式開(kāi)展行政執(zhí)法，是否有法律依據(jù)？沖撞方式開(kāi)展行政執(zhí)法，會(huì)遇到哪些維權(quán)困境？我國(guó)能否在海洋行政執(zhí)法中使用武力以及如何使用武力？對(duì)于上述問(wèn)題我們應(yīng)從我國(guó)海警船沖撞式執(zhí)法的法律屬性、法律依據(jù)、該種執(zhí)法方式在海洋行政執(zhí)法困境及其解決途徑等方面展開(kāi)。

一、海警船“沖撞式”執(zhí)法的法律定位

正確界定海警船在我國(guó)海域“沖撞式”執(zhí)法的法律屬性之前，首先要分析海警隊(duì)伍的法律定位。根據(jù)我國(guó)行政法理論，行政主體具有相對(duì)的獨(dú)立性，可以依法承擔(dān)法律責(zé)任，進(jìn)行法律賠償，那么，依據(jù)行政法理論海商中對(duì)“沖撞式”執(zhí)法的法律定位有無(wú)對(duì)行政主體的概念和來(lái)源？

國(guó)務(wù)院在2013年部門改革中，設(shè)立國(guó)家海洋局(副部級(jí))，為國(guó)土資源部管理的國(guó)家局。同時(shí)，與海關(guān)總署有關(guān)職責(zé)分工中，海警隊(duì)伍具有刑事偵查權(quán)。根據(jù)《編制規(guī)定》，我國(guó)部門機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等4支隊(duì)伍整合為海警。其執(zhí)法依據(jù)主要參照《人民警察法》、《執(zhí)法規(guī)定》。由此可見(jiàn)，我國(guó)海警隊(duì)伍是由國(guó)家海洋局海警局領(lǐng)導(dǎo)、受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)、具有海上執(zhí)法權(quán)的武裝警察隊(duì)伍。在處理海上漁業(yè)執(zhí)法活動(dòng)中，為行政法中的行政主體，而在我國(guó)領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊走私活動(dòng)時(shí)，具有刑事管轄權(quán)。因此，我國(guó)海警隊(duì)伍集行政執(zhí)法、刑事偵查于一體的法律主體。

而我國(guó)當(dāng)前海警隊(duì)伍與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)相比較而言，海警隊(duì)伍職責(zé)范圍遠(yuǎn)小于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬于國(guó)土安全部，其法律職責(zé)規(guī)定在《美國(guó)聯(lián)邦法典》第14條，其主要負(fù)責(zé)美國(guó)沿海水域、航道的執(zhí)法、水上安全、遇難船只及飛機(jī)的救助、污染控制等任務(wù)，以及協(xié)助美國(guó)海軍維護(hù)國(guó)防安全的武裝力量。

從目前我國(guó)關(guān)于海警隊(duì)伍改革及立法狀況分析，對(duì)海警隊(duì)伍的法律職責(zé)及法律定位尚未明確，根據(jù)《編制規(guī)定》及調(diào)研了解的情況來(lái)看，海警隊(duì)伍業(yè)務(wù)接受公安部指導(dǎo)，直接受國(guó)家海洋局海警局的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法參考依據(jù)為《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》，該法第十五條規(guī)定，人民武裝警察執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)使用警械和武器，依照人民警察使用警械和武器的有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?？梢?jiàn)，我國(guó)海警隊(duì)伍執(zhí)法手段或警械使用的主要參考依據(jù)為《人民警察使用警械及武器條例》(以下簡(jiǎn)稱《警械條例》)和公安部2007年12月1日施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)法規(guī)定》)等規(guī)定，但其仍未把“沖撞”式執(zhí)法作為行政或刑事執(zhí)法手段。從依法行政原則來(lái)看，“沖撞”式執(zhí)法并不屬于法律授權(quán)的行政執(zhí)法方式或手段。

二、國(guó)際法上關(guān)于“武力執(zhí)法”的認(rèn)定與適用

海警執(zhí)法中的“武力手段”，應(yīng)如何界定“武力手段”，有無(wú)國(guó)內(nèi)法及國(guó)際法依據(jù)？我國(guó)海警能否在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法過(guò)程中使用武力？武力使用的層級(jí)到什么程度？這是一個(gè)飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題。

“武力”一詞在《聯(lián)合國(guó)憲章》序言中明確“……接受原則，確立方法，以保證非為公共利益，不得使用武力”，但序言并未對(duì)武力內(nèi)涵進(jìn)行明確?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s》、《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》等國(guó)際公約及原則，允許對(duì)非法并故意的犯罪行為，采取合法的武力行為。《美國(guó)法典》第14篇的執(zhí)法部分中規(guī)定：海岸警衛(wèi)隊(duì)在保障檢查等執(zhí)法目的時(shí)可為了強(qiáng)制遵守而使用所有必要的武力?！掇o海》對(duì)武力的釋義為：(1)武卒；(2)軍事力量；(3)勇力；(4)強(qiáng)暴的力量。結(jié)合本文，筆者把武力界定為以強(qiáng)暴的力量去進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，達(dá)到執(zhí)法的目的，包括對(duì)人身自由的限制及包括致命性和非致命性武器的使用。我國(guó)海警隊(duì)伍通過(guò)駕駛海警船以擠兌、沖撞的驅(qū)離方式，將外國(guó)漁船或他國(guó)開(kāi)采船只驅(qū)逐出我國(guó)海域的執(zhí)法行為，屬于使用武力執(zhí)法的范疇。

依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第Ⅴ部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的第73條規(guī)定，其允許對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違反規(guī)定的外國(guó)船舶進(jìn)行逮捕及進(jìn)行司法程序，但是一般不得進(jìn)行監(jiān)禁、體罰，也未有規(guī)定在外國(guó)漁船逃跑時(shí)允許使用火炮、機(jī)關(guān)槍等致命性武器，允許沿海國(guó)以國(guó)內(nèi)法的形式規(guī)定予以明確。

三、立法內(nèi)容上的缺失與新構(gòu)架

海警隊(duì)伍的海洋執(zhí)法涉及基本人權(quán)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，必須要有法律授權(quán)。從我國(guó)目前施行的法律來(lái)看，主要有《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等法律和部門規(guī)章，與當(dāng)前海上執(zhí)法的復(fù)雜性明顯不足?！毒禇l例》是1996年頒布實(shí)施的，當(dāng)時(shí)的海洋權(quán)益之爭(zhēng)遠(yuǎn)未像目前激烈的海洋資源爭(zhēng)奪狀況，而我國(guó)2013年成立的海警隊(duì)伍而言，對(duì)于海洋權(quán)益維護(hù)過(guò)程中靠上述規(guī)定開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)已捉襟見(jiàn)肘了。如目前海上執(zhí)法中執(zhí)法船舶沖撞外國(guó)漁船等已經(jīng)超出了《警械條例》中的警械范圍，執(zhí)法的國(guó)內(nèi)法依據(jù)值得商榷。

與美、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家海岸警衛(wèi)隊(duì)相比，目前我國(guó)海警部隊(duì)大型船艇數(shù)量較少、中小型巡邏船艇性能差，尤其是缺少先進(jìn)的指揮通信系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的支持，嚴(yán)重制約了海警部隊(duì)維護(hù)我國(guó)海洋國(guó)土安全和海洋權(quán)益的實(shí)際能力。我國(guó)現(xiàn)有海警執(zhí)法船噸位在3000噸以上的艦船較少，大部分未配備武器，而且很少有重武器。但從總體實(shí)力方面，我國(guó)海警船配備離美日韓等周邊國(guó)家仍有一定的差距。

此外，在我國(guó)海警船與外國(guó)海警船、漁船對(duì)遇乃至追越局面出現(xiàn)時(shí)，海警船主動(dòng)撞擊另一方的執(zhí)法船或漁船，是否會(huì)違反《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《避碰規(guī)則》)的規(guī)定？從《避碰規(guī)則》的立法目的及公約具體規(guī)定，要保持正規(guī)瞭望和航速，避免碰撞現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，我國(guó)海警船在對(duì)外執(zhí)法過(guò)程中，采取主動(dòng)沖撞外國(guó)漁船的方式，會(huì)涉及到違反《避碰規(guī)則》的問(wèn)題。

雖然目前對(duì)于外國(guó)漁船進(jìn)入我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)包括在我國(guó)南海進(jìn)行捕魚(yú)、鉆井勘探，我國(guó)海警的執(zhí)法方式為包括碰撞在內(nèi)的驅(qū)離方式，但是今后一段時(shí)間隨著各沿海國(guó)對(duì)海洋資源的青睞和海洋資源爭(zhēng)奪的升溫，我國(guó)海警執(zhí)法面臨著越來(lái)越多的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

我國(guó)于2013年對(duì)海警隊(duì)伍重組，目前仍在改革過(guò)程中。海警隊(duì)伍的執(zhí)法行為，因其為行政執(zhí)法涉及人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)，故首先要有法律的明確規(guī)定及授權(quán)，包括海警的法律主體地位及職責(zé)，海警隊(duì)伍執(zhí)法武力使用方面的法律依據(jù)，目前主要根據(jù)《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等法律和部門規(guī)章，無(wú)論從立法層級(jí)還是與當(dāng)前海上執(zhí)法的復(fù)雜性明顯不足，迫切需要提上立法日程。

首先，上述法律及部門規(guī)章未明確在海洋執(zhí)法過(guò)程中使用槍支、速射艦炮、高射機(jī)槍火炮等致命性武器。從我國(guó)《立法法》第八條列舉了五項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)于這些內(nèi)容只能制定法律：其中包括犯罪和刑罰以及對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；我國(guó)《警械條例》第九條，人民警察可以使用武器的十五種暴力犯罪行為緊急情形中，并未包括海洋執(zhí)法中遇到的情形。同時(shí)，需要在今后的立法中對(duì)海警使用警械及武力使用的比例原則及使用層級(jí)進(jìn)行細(xì)化，并把該條例的立法層級(jí)上升至法律。在武力使用方面，《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法操作規(guī)范》規(guī)定，“海警對(duì)于不服從命令的船只，如果是在自衛(wèi)條件下使用武力，無(wú)需遵守武力使用層級(jí)的規(guī)制；但對(duì)于構(gòu)成緊迫威脅態(tài)勢(shì)的船只，必須遵守武力使用層級(jí)的規(guī)制；如果船只的行動(dòng)對(duì)執(zhí)法人員構(gòu)成了死亡或嚴(yán)重身體傷害威脅，可適用美國(guó)海警武力使用原則。”我國(guó)在海警執(zhí)法方面的立法上，可以借鑒美國(guó)的做法。

因此，從我國(guó)目前立法來(lái)看，關(guān)于海警及海警執(zhí)法的立法規(guī)定嚴(yán)重缺乏，之前《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)定能否直接適用至海警隊(duì)伍值得商榷。迫切需要制定一部系統(tǒng)的海警法，該法至少包括海警隊(duì)伍的法律屬性、法律職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、武力使用層級(jí)等規(guī)定，使我國(guó)海警海上執(zhí)法有據(jù)、有力，名正言順。

我國(guó)《警械條例》允許人民警察(海警)按照規(guī)定裝備的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械以及裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器。無(wú)論《警械條例》還是《執(zhí)法規(guī)定》，其立法均以陸上執(zhí)法而非海上執(zhí)法為立法根據(jù)，所用警械難以適用復(fù)雜的海上執(zhí)法狀況。對(duì)于復(fù)雜的海況，以及有一定武裝的漁船、護(hù)衛(wèi)鉆井的外國(guó)武裝分子，我國(guó)海警靠傳統(tǒng)的這些裝備難以有效進(jìn)行執(zhí)法。在海警隊(duì)成立之前，國(guó)外海警船上往往配備了一些重型裝備，比如40毫米炮、35毫米雙管炮、30毫米炮，而我國(guó)的公務(wù)船只能配備水炮，一旦出現(xiàn)海上摩擦，我國(guó)執(zhí)法船用水炮去應(yīng)對(duì)外國(guó)的火炮實(shí)力懸殊。

盡管如此，從當(dāng)前狀況來(lái)看，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入我國(guó)海域的外國(guó)漁船，我國(guó)海警隊(duì)伍均可以依據(jù)我國(guó)《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行抓捕、扣押(對(duì)兩國(guó)間無(wú)相反規(guī)定的情形下)乃至審判。該種司法程序可彰顯我國(guó)的法治理念和法治秩序，給予周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬執(zhí)法態(tài)度以敬畏。

《避碰規(guī)則》適用于在公海和連接公?？晒┖４叫械囊磺兴蛑械囊磺写?，因此，海警船為公務(wù)船，其航行中的避碰問(wèn)題適用該規(guī)則。根據(jù)該規(guī)則，在兩船(含海警船)與漁船等船舶發(fā)生對(duì)遇局面致有構(gòu)成碰撞危險(xiǎn)時(shí)，各應(yīng)向右轉(zhuǎn)向，從而各從他船的左舷駛過(guò)；當(dāng)構(gòu)成交叉相遇致有構(gòu)成碰撞危險(xiǎn)時(shí)，有他船在本船右舷的船舶應(yīng)給他船讓路，如當(dāng)時(shí)環(huán)境許可，還應(yīng)避免橫越他船的前方，不應(yīng)對(duì)在本船左舷的船采取向左轉(zhuǎn)向；任何船舶在追越任何他船時(shí)，均應(yīng)給被追越船讓路。從這些規(guī)定來(lái)看，《避碰規(guī)則》作為我國(guó)已批準(zhǔn)的國(guó)際公約，其立法目的即為避免海上發(fā)生包括軍艦以及海警船等在內(nèi)的船舶發(fā)生碰撞危險(xiǎn)。

我國(guó)海警在對(duì)他國(guó)漁船和漁民開(kāi)展執(zhí)法過(guò)程中，如果用執(zhí)法船碰撞方式執(zhí)法，從我國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)定、國(guó)際法院判例以及國(guó)際公約如《避碰規(guī)則》等方面來(lái)看，缺少執(zhí)法依據(jù)。且該種執(zhí)法方式對(duì)我國(guó)執(zhí)法船也容易造成不同程度的損害，對(duì)船上執(zhí)法人員身體狀況也會(huì)產(chǎn)生一定不利影響。

近年來(lái)，由于沿海國(guó)對(duì)海洋資源的重視和爭(zhēng)奪，以及海洋劃界問(wèn)題的歷史問(wèn)題的復(fù)雜性，我國(guó)在海洋執(zhí)法過(guò)程中，不斷受到來(lái)自其他沿海國(guó)的執(zhí)法挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國(guó)漁船和漁民在周邊海域捕撈過(guò)程中，不斷受到周邊國(guó)家非法使用武力的襲擾，我國(guó)付出了大量的金錢甚至生命的代價(jià)。我們要借鑒國(guó)際及外國(guó)的立法及實(shí)踐，在武力執(zhí)法過(guò)程中，既要遵守嚴(yán)格的國(guó)際法規(guī)范，又要盡快出臺(tái)海警法，細(xì)化海警執(zhí)法規(guī)范、武力使用原則及使用層級(jí)，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益和我國(guó)公民的合法權(quán)益。

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中圖分類號(hào)：D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0104-02

作者簡(jiǎn)介：車流暢(1982-)，女，遼寧社會(huì)科學(xué)院助理研究員，大連海事大學(xué)博士研究生，研究方向：國(guó)際法。