論國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度

郭忠浩

滇西科技師范學(xué)院，云南 臨滄 677000

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論國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度

郭忠浩

滇西科技師范學(xué)院，云南 臨滄 677000

國(guó)有農(nóng)用地是由國(guó)家享有所有權(quán)而用于農(nóng)業(yè)用途的土地，其利用方式，主要是通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期由國(guó)家劃撥給農(nóng)墾企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等國(guó)有單位開(kāi)墾利用土地而延續(xù)形成。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，國(guó)有農(nóng)用地參考《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但《物權(quán)法》框架內(nèi)并沒(méi)有國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的直接規(guī)則。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)轉(zhuǎn)介《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等特別法的相關(guān)條款進(jìn)行改革構(gòu)造，最終建立起國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)制度。

國(guó)有農(nóng)用地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；用益物權(quán)

一、國(guó)有農(nóng)用地的界定

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，國(guó)家所有的土地主要從兩個(gè)面向進(jìn)行認(rèn)定，一是城市與農(nóng)村的面向，即城市的土地屬于國(guó)家所有，城市郊區(qū)和農(nóng)村的土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外屬于農(nóng)民集體所有。二是以資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)與土地是否可以分離為前提的自然資源所有權(quán)的面向(可分為依附狀態(tài)不可分離與依附狀態(tài)可分離兩種情形)，在依附狀態(tài)不可分離情形下，自然資源所有權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)主體與自然資源所有權(quán)主體一致，即自然資源屬于國(guó)家所有的，其范圍內(nèi)的土地屬于國(guó)家所有，自然資源屬于集體所有的，其范圍內(nèi)的土地屬于集體所有；在依附狀態(tài)可分離情形下，自然資源所有權(quán)主體與其依附的土地所有權(quán)主體可能相異，如礦藏、水流資源只能專(zhuān)屬于國(guó)家所有，但其所依附的土地既可以是國(guó)家所有，也可以是集體所有，在此情形下，土地所有權(quán)主體按照城市與農(nóng)村面向準(zhǔn)則進(jìn)行認(rèn)定。

按照《土地管理法》關(guān)于土地用途分類(lèi)的規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。未利用地是指可利用但尚未開(kāi)發(fā)利用的土地，在開(kāi)發(fā)后，可以成為用于林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、種植業(yè)等農(nóng)用地，也可以成為用于建造建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)置居住區(qū)等建設(shè)用地。[1]結(jié)合《憲法》、《物權(quán)法》關(guān)于自然資源面向的資源性土地所有權(quán)和城市與農(nóng)村面向的土地所有權(quán)之規(guī)定，國(guó)有農(nóng)用地是指位于農(nóng)村或城市郊區(qū)用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)用途的由國(guó)家享有所有權(quán)的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等土地，包括經(jīng)開(kāi)發(fā)后可用于農(nóng)業(yè)用途的國(guó)有未利用地。

二、國(guó)有農(nóng)用地利用模式的現(xiàn)狀及其法律屬性

國(guó)有農(nóng)用地目前的利用方式，主要是通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期由國(guó)家劃撥給農(nóng)墾企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等國(guó)有單位開(kāi)墾利用土地而延續(xù)形成。國(guó)有農(nóng)用地利用權(quán)的構(gòu)建大致分為三種模式：[2]一是“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式，即國(guó)家將農(nóng)地所有權(quán)交由農(nóng)墾企業(yè)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等國(guó)有單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；二是“雙層經(jīng)營(yíng)”模式，即國(guó)家將國(guó)有農(nóng)用地交由單位或農(nóng)民集體使用，單位或農(nóng)民集體再將土地發(fā)包給職工或農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)；三是“租賃經(jīng)營(yíng)”模式，即國(guó)家通過(guò)簽訂租賃合同的方式將國(guó)有農(nóng)用地出租給單位或個(gè)人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，此種利用模式屬于債權(quán)性質(zhì)的利用。

以上國(guó)有農(nóng)用地利用的權(quán)利模式中，“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式本質(zhì)上是國(guó)家通過(guò)批準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)墾國(guó)有單位的方式行使所有權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容與所有權(quán)并未分離，屬于國(guó)家直接行使所有權(quán)。此模式已被實(shí)踐證明是一種低效浪費(fèi)的土地利用方式，與土地有償高效利用和國(guó)有農(nóng)墾單位政企分開(kāi)、政社分離的市場(chǎng)化改革政策目標(biāo)相悖，[3]理當(dāng)有條件的逐步退出歷史舞臺(tái)?！白赓U經(jīng)營(yíng)”模式具有形式靈活、內(nèi)容自由、主體廣泛的特點(diǎn)，最能契合私法自治的精神，但此模式在土地投資收益周期較長(zhǎng)的情形下，對(duì)使用權(quán)人的預(yù)期利益保障不足，無(wú)法滿(mǎn)足穩(wěn)定、長(zhǎng)期投資開(kāi)發(fā)利用土地的客觀需求。因此，租賃經(jīng)營(yíng)作為國(guó)有農(nóng)用地債權(quán)性利用的方式，可以滿(mǎn)足土地短期開(kāi)發(fā)利用的需求，是一種國(guó)有農(nóng)用地利用的理想補(bǔ)充模式，但不可能成為主流的利用方式?！半p層經(jīng)營(yíng)”模式的層次性表象特征較符合所有權(quán)與使用權(quán)相分離的用益物權(quán)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，但自國(guó)家所有權(quán)到職工或農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，中間經(jīng)過(guò)單位或集體的讓渡。這樣的權(quán)利結(jié)構(gòu)，在單位或集體是否有權(quán)代表國(guó)家行使所有權(quán)難以證成的前提下，其用益物權(quán)的法律屬性是存有較大疑問(wèn)的。但該模式由于具有一定用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)特征，離國(guó)有農(nóng)用地理想利用模式最近，且對(duì)其進(jìn)行改革塑造也不存在無(wú)法逾越的制度障礙，因此是一種較優(yōu)選擇的目標(biāo)。

綜上所述，“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式實(shí)質(zhì)上是所有權(quán)權(quán)能的自我實(shí)現(xiàn)，而且是被實(shí)踐證明不可取的國(guó)有農(nóng)地利用方式；“租賃經(jīng)營(yíng)”屬于債權(quán)性的利用方式，不利于激發(fā)國(guó)有農(nóng)地利用者的投資開(kāi)發(fā)積極性，不能形成物盡其用的效果，但可作為有益補(bǔ)充的國(guó)有農(nóng)用地利用方式；“雙層經(jīng)營(yíng)”模式具有一定用益物權(quán)的特性，但結(jié)構(gòu)上存有瑕疵，是國(guó)有農(nóng)地使用權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)塑造的理想選擇。

三、國(guó)有農(nóng)用地塑造為用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律依據(jù)、存在障礙及其改革路徑

農(nóng)地承包權(quán)，是為種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的而對(duì)國(guó)家或集體所有的土地占有、使用、收益的權(quán)利。[4]根據(jù)《物權(quán)法》第124條第2款“國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！焙偷?34條“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照本法的有關(guān)規(guī)定。”的規(guī)定，似乎可以得出國(guó)有農(nóng)用地?zé)o需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。[5]但《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利是按照所有權(quán)直接下沉到個(gè)人(農(nóng)戶(hù))享有用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的，無(wú)論是家庭承包方式還是其他承包方式，個(gè)人(農(nóng)戶(hù))的承包經(jīng)營(yíng)用益物權(quán)都是直接基于所有權(quán)人意思表示而取得的。國(guó)家只是主權(quán)意義上的一個(gè)抽象概念，就財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的角度觀察，國(guó)有土地不論是建設(shè)用地還是農(nóng)用地其權(quán)能都必須分散到個(gè)人或單位進(jìn)行具體占用、使用才能實(shí)現(xiàn)。根據(jù)前述法律規(guī)定及國(guó)有農(nóng)用地的利用現(xiàn)狀，國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地和國(guó)家所有由國(guó)有單位使用的農(nóng)用地都不能直接形成用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。就法理而言，只有國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府才能成為國(guó)家所有權(quán)的代表，農(nóng)民集體和國(guó)有單位顯然沒(méi)有代表國(guó)家行使所有權(quán)的資格。國(guó)有農(nóng)用地經(jīng)過(guò)集體或單位再次讓渡給個(gè)人(農(nóng)戶(hù))或職工產(chǎn)生的農(nóng)地使用權(quán)，是否是基于國(guó)家的意志不無(wú)疑問(wèn)，這與一物一權(quán)的物權(quán)法基本原則和用益物權(quán)的權(quán)利邏輯是難以契合的。因此，《物權(quán)法》框架內(nèi)沒(méi)有國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的直接規(guī)則，參照?qǐng)?zhí)行的可操作程度低。筆者認(rèn)為，必須通過(guò)轉(zhuǎn)介《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等特別法的相關(guān)條款并對(duì)其修改完善，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與用益物權(quán)制度原理的自洽。

通過(guò)《土地管理法》等特別法的轉(zhuǎn)介改革后，最終目的是要建立起自國(guó)家農(nóng)地所有權(quán)——個(gè)人(農(nóng)戶(hù))、法人或其他組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)。改革應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩類(lèi)不同情形分別實(shí)施。

其一，國(guó)有農(nóng)用地由農(nóng)民集體使用的情形。可以繼續(xù)保留集體的群眾性自治組織機(jī)構(gòu)、集體建制，但土地發(fā)包權(quán)收歸國(guó)家行使，具體由縣級(jí)以上人民政府分級(jí)代表國(guó)家行使國(guó)有農(nóng)用地的所有權(quán)，直接將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給個(gè)人(農(nóng)戶(hù))。

其二，國(guó)家所有由國(guó)有單位使用的情形，結(jié)合國(guó)有企事業(yè)單位改革情況區(qū)別對(duì)待。農(nóng)墾、林業(yè)等國(guó)有單位已撤銷(xiāo)或可以撤銷(xiāo)的，對(duì)職工已經(jīng)或可以進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗等安置的，國(guó)家收回農(nóng)地使用權(quán)，由縣級(jí)以上的人民政府代表國(guó)家行使所有權(quán)，可以以有償方式將國(guó)有農(nóng)地發(fā)包給具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的個(gè)人(農(nóng)戶(hù))、法人或其他組織承包經(jīng)營(yíng)，承包主體無(wú)須特別限制；農(nóng)墾、林業(yè)等國(guó)有單位已撤銷(xiāo)或可以撤銷(xiāo)但對(duì)職工不能有效安置的，將單位使用的國(guó)有農(nóng)地由縣級(jí)以上政府直接發(fā)包給職工；農(nóng)墾、林業(yè)等國(guó)有單位不具備撤銷(xiāo)條件或由于有較好農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力而不需要撤銷(xiāo)的，農(nóng)墾、林業(yè)等國(guó)有單位按照自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人要求予以改造，由縣級(jí)以上人民政府將國(guó)有農(nóng)用地直接發(fā)包給相對(duì)應(yīng)的法人承包經(jīng)營(yíng)，職工與法人建立勞動(dòng)法律關(guān)系，之前直接承包土地的職工不應(yīng)再作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)待。

[1]高富平.物權(quán)法原論(第二版)[M].北京：法律出版社，2014：568.

[2]唐俐.農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)地征收補(bǔ)償問(wèn)題探析[J].法學(xué)論壇，2015(4).

[3]高海.農(nóng)場(chǎng)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性與物權(quán)構(gòu)造[J].法商研究，2015(2).

[4]錢(qián)明星.我國(guó)用益物權(quán)體系的研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002(1).

[5]高圣平.有關(guān)土地物權(quán)的幾點(diǎn)思考——兼說(shuō)<土地管理法>的修改[J].中國(guó)土地，2009(10).

D923.2；D

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郭忠浩(1975-)，男，漢族，云南臨滄人，民商法碩士，滇西科技師范學(xué)院，副教授，主要從事民法方面的教學(xué)和研究工作。