公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的有效表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建
——基于對(duì)臨沂市民問(wèn)卷調(diào)查的報(bào)告

王鑫源 李 強(qiáng)

臨沂大學(xué)法學(xué)院，山東 臨沂 276000

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公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的有效表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建
——基于對(duì)臨沂市民問(wèn)卷調(diào)查的報(bào)告

王鑫源 李 強(qiáng)

臨沂大學(xué)法學(xué)院，山東 臨沂 276000

環(huán)境問(wèn)題不僅是重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是重大的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。公眾參與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境治理的基本要求，環(huán)保事業(yè)的發(fā)展也離不開(kāi)公眾的廣泛參與。在基于社會(huì)調(diào)查的數(shù)據(jù)上，從當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制的框架下，指出環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制中出現(xiàn)的問(wèn)題和缺失，進(jìn)而提出構(gòu)建公眾參與環(huán)境保護(hù)建設(shè)機(jī)制的建議。

環(huán)境保護(hù)；公眾參與；環(huán)境決策

一、調(diào)查的目的和意義

近年來(lái)，臨沂市工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展迅速，與此同時(shí)造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。其中，尤具代表性的是工業(yè)大氣污染，主要表現(xiàn)為頻現(xiàn)的霧霾天氣。調(diào)查的目的和意義在于環(huán)境治理實(shí)踐的根本落實(shí)，發(fā)動(dòng)廣大群眾群策群力，有效促進(jìn)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，有利于公眾環(huán)境權(quán)益的根本實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

二、當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制現(xiàn)狀

(一)初步實(shí)施階段

2003年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2006年3月18日施行公眾參與環(huán)境保護(hù)的第一份正式制度規(guī)范——《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。

(二)實(shí)施階段

2008年，為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，頒布了《中華人民共和多政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》正式生效。為進(jìn)一步加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng))信息公開(kāi)力度，推進(jìn)環(huán)評(píng)公眾參與，維護(hù)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)等環(huán)境權(quán)益。

(三)完善階段

我國(guó)于2014年1月1日起實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南》(試行)。并于2015年12月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》對(duì)進(jìn)一步保障公眾在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)益，發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的起到了重要的服務(wù)作用。

2015年頒布的決策中，堅(jiān)持以人為本，尊重和保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極構(gòu)建全民參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)體系，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，為推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量全面改善，共同建設(shè)美麗中國(guó)而奮斗?！贝_立了加強(qiáng)宣傳動(dòng)員、推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)、暢通公眾表達(dá)及訴求渠道、完善法律法規(guī)、加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持力度等五項(xiàng)任務(wù)。確立了五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：大力推進(jìn)環(huán)境法規(guī)和政策制定的公眾參與、大力推進(jìn)環(huán)境決策的公眾參與、建立健全專家論證會(huì)制度、大力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)督的公眾參與、大力推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與、大力推進(jìn)環(huán)境宣傳教育的公眾參與。

三、目前地方環(huán)境保護(hù)中公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題

(一)公眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)烈

1.公眾的環(huán)境知識(shí)欠缺

本次問(wèn)卷調(diào)查主要覆蓋了有關(guān)當(dāng)前居住地的環(huán)境問(wèn)題現(xiàn)狀、公民的環(huán)境權(quán)利問(wèn)題、當(dāng)前城市和農(nóng)村的污染重點(diǎn)以及對(duì)上述問(wèn)題采取的對(duì)策。從調(diào)查問(wèn)卷來(lái)看，有相當(dāng)大的一部分人認(rèn)為當(dāng)前污染的重點(diǎn)在大氣污染和水體污染，對(duì)于其他污染則理解不多，其中對(duì)污染的來(lái)源有80%以上的公民認(rèn)為是工業(yè)污染和汽車尾氣污染，有90%以上的公民不知道對(duì)環(huán)境保護(hù)參與的渠道，也沒(méi)參與過(guò)環(huán)保，另外對(duì)我國(guó)剛剛頒布的新《環(huán)境保護(hù)法》也沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)，10%以下公民不知道我國(guó)環(huán)境日是哪一天。總體來(lái)看公眾參與環(huán)境保護(hù)建設(shè)的途徑以及方式仍有所欠缺，公眾參與環(huán)境保護(hù)的具體實(shí)踐存在障礙。

2.參與程度和方式不足，民間環(huán)保團(tuán)體缺失

當(dāng)公眾自身受到環(huán)境侵害時(shí)，大多數(shù)公民沒(méi)有想到用法律武器維權(quán)，一大部分人選擇選擇了到環(huán)保局投訴，少部分人選擇忍氣吞身，很少一部分人選擇提起環(huán)境訴訟。我們也在這個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行了調(diào)查，但是結(jié)果卻令人失望。其次，調(diào)查過(guò)程中，我們?cè)O(shè)置了這樣也設(shè)置了一些問(wèn)題“您知道當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保機(jī)構(gòu)么？如果您知道請(qǐng)您寫(xiě)下來(lái)”。我們得到的結(jié)果是空白的，也有的寫(xiě)了一個(gè)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，但是總的來(lái)講還是對(duì)環(huán)保組織根本就不知道。

(二)現(xiàn)行規(guī)定參與的太窄，而且范圍低，不利于環(huán)保

現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容和方式未作明確規(guī)定，過(guò)于原則化、在具體操作上存在許多障礙，公眾參與的范圍極窄。例如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只規(guī)定了對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施了公眾參與，這表明公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度限于項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目規(guī)劃，不利于環(huán)保。

(三)政府信息公開(kāi)不透明

公眾廣泛了解決策的過(guò)程、內(nèi)容和結(jié)論，并且為公眾參與提供了詳細(xì)的時(shí)間、方式和過(guò)程，而在我國(guó)的政府信息公開(kāi)上不具有強(qiáng)制性，公眾對(duì)于公開(kāi)信息的重視程度也不夠，很難真正參與到環(huán)境保護(hù)建設(shè)之中，提出合理的建議，在一定程度上造成了公眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)的薄弱。

四、對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)建設(shè)的建議

(一)加強(qiáng)宣傳力度，提高公民的環(huán)保意識(shí)

參與環(huán)境保護(hù)的重要主體是公眾，公眾對(duì)于環(huán)境的重視程度是制度得以存在和發(fā)展的前提。在這方面，要加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題的宣傳，使公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的緊迫性，其中政府學(xué)校要發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(二)提高地方政府的作用，完善環(huán)境公眾參與

現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)法有很多地方根本沒(méi)有得到很好的落實(shí)，其實(shí)際做法往往是倒批項(xiàng)目建設(shè)，不向公眾公布信息，也不征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，更甚者不召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，一旦發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題再去補(bǔ)手續(xù)，其結(jié)果是造成公眾問(wèn)題，這幾年像這樣的公眾事件一再發(fā)生，也說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，我們應(yīng)該向國(guó)外學(xué)習(xí)，例如(1)可以通過(guò)新聞等媒介或著在群眾居住區(qū)張貼廣告發(fā)布擬建項(xiàng)目的廠址、內(nèi)容，以使公眾了解建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，讓公眾知道這個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是干什么；同時(shí)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該發(fā)揮主動(dòng)性，要求企業(yè)配合公眾的要求，公眾有權(quán)利向政府反映環(huán)境實(shí)況作為決策依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的有關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮環(huán)境影響說(shuō)明書(shū)和聽(tīng)政會(huì)的積極作用。

(三)鼓勵(lì)社會(huì)建立環(huán)保非政府社會(huì)組織

在我國(guó)，各方面的社會(huì)組織在公眾權(quán)益保護(hù)等方面起到了重要作用，現(xiàn)行民事訴訟法在這方面發(fā)揮了不可替代的作用，現(xiàn)實(shí)情況是有關(guān)環(huán)保組織太少了，公眾參與環(huán)保的方式?jīng)]有得到保護(hù)，通過(guò)建立環(huán)保組織，可以發(fā)揮他們的積極作用，比如建立環(huán)境信息網(wǎng)站、舉辦環(huán)境知識(shí)講座、開(kāi)展環(huán)保志愿等活動(dòng)，使為公眾與政府之間搭建良好的溝通平臺(tái)；又可以通過(guò)建立法律援助小組，為環(huán)境的受害者提供法律幫助；定期舉辦法律建議研討會(huì)，鼓勵(lì)公眾通過(guò)各種途徑參與環(huán)境立法。通過(guò)自我組織、學(xué)習(xí)和管理在群眾中發(fā)揮帶頭作用，將公眾的意見(jiàn)、建議及時(shí)反饋給政府，更好的促進(jìn)政府決策的執(zhí)行。

(四)完善政府行政信息公開(kāi)

為完善公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，政府有必要建立完善的信息公開(kāi)，方便公民進(jìn)行信息查詢。在這方面政府要建立環(huán)保網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)揮政府應(yīng)有的作用，政府的環(huán)境網(wǎng)站包含這些信息，包括公共信息和個(gè)別信息。

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A

王鑫源(1996-)，女，漢族，臨沂大學(xué)法學(xué)院本科在讀，研究方向：環(huán)境法學(xué)；李強(qiáng)(1981-)，男，漢族，碩士研究生，臨沂大學(xué)法學(xué)院，講師，研究方向：環(huán)境法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)。