試論我國行政訴訟調(diào)解制度的構建

王 征

長春市綠園區(qū)人民檢察院，吉林 長春 130000

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試論我國行政訴訟調(diào)解制度的構建

王 征

長春市綠園區(qū)人民檢察院，吉林 長春 130000

本文對行政訴訟調(diào)解的理論基礎、司法實踐中存在的問題以及對這一制度的具體構建等相關問題進行探索和研究。

行政訴訟調(diào)解；制度構建；依法行政；公民權

一、行政訴訟調(diào)解制度概述

(一)行政訴訟調(diào)解的概念及特點

1.行政訴訟調(diào)解概念的理論紛爭

由于目前我國法律上對行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定的空白和缺失，關于行政訴訟調(diào)解的理論研究空前熱烈，因此并沒有一個關于此概念的確切標準。而理論界的提法更是眾說紛紜。有的學者認為：“行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟活動中，雙方當事人各自妥協(xié)而解決糾紛”，有的學者認為：“行政訴訟調(diào)解是指在行政審判活動中，由法官居中主持，平等協(xié)商，達成協(xié)議，經(jīng)法院認可而結案”，有的學者認為：“行政訴訟調(diào)解是指在特定情況下，建議作為被告的行政機關改變或者撤銷具體行為，動員原告撤訴”，凡此種種，眾說紛紜。

2.行政訴訟調(diào)解的概念和特點

筆者認為可以將行政訴訟調(diào)解的概念歸納為：所謂行政訴訟調(diào)解制度，是指由國家機關主持，以法律為依據(jù)，以自愿為原則，雙方當事人通過平等協(xié)商、互諒互讓而消除糾紛的訴訟外活動。它包含合法性、自愿性、程序性等幾個基本特征。

二、我國構建行政訴訟調(diào)解制度的可行性與必然性

(一)建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性

行政訴訟調(diào)解制度在理論和現(xiàn)實中可謂到處碰壁、處境艱難，筆者認為有必要從行政調(diào)解制度的理論基礎和現(xiàn)實基礎兩個方面來分析我國建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性。

1.建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎

首先，引入行政訴訟調(diào)解機制符合中國傳統(tǒng)文化。在以自然經(jīng)濟為主體的封建時代，儒家思想一直作為天下正統(tǒng)思想被歷代傳承，因此奠定了以和為貴的調(diào)解制度在我國法制史上的堅實基礎和穩(wěn)定地位。歷史沿革至今，我們一直大力提倡和弘揚的傳統(tǒng)文化精髓發(fā)展至今天的提倡建設和諧社會?？梢?，這種以和為貴的思想在人們的心中根深蒂固，不能拋棄。新的時期，作為一個擁護民主、法治、人權的現(xiàn)代國家，人民當家作主，行政機關的權力來源于人民的權力，因此就要求行政機關及行政機關工作人員意識到這一點，決不能用人民賦予的權力去傷害人民，用人民賦予的權力去實現(xiàn)自己的目的。

第二，引入行政訴訟調(diào)解機制符合法經(jīng)濟學的基本原理。二十世紀七十年代法學領域發(fā)生了一場翻天覆地的變革——將經(jīng)濟學運用到法學理論的研究中來，這也成為了這個時代的烙印。雖然面對著許多質(zhì)疑，但是從本質(zhì)來看，經(jīng)濟學和法學的基本理念都是趨利避害，爭取價值的最大化。行政訴訟調(diào)解與行政訴訟審判的最終目的是共同的，即解決行政主體與行政相對人之間的矛盾。同經(jīng)濟學中一樣，任何一項市場交易都需要交易成本(不存在交易成本為零)，我們不能追求法律沒有成本，因為每一種權利的配置都同市場資源配置一樣需要一定的交易成本，我們應當運用最低的成本換取最大的價值才是明智之舉。調(diào)解就是如此，降低法律成本，整合資源配置，爭取最佳的社會效果和法律效果。

2.建立行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)實基礎

首先，行政訴訟面臨困境。行政訴訟法實施以來，行政案件的審理并不適用調(diào)解，但是卻存在著大量的“協(xié)調(diào)工作”，這種所謂的“協(xié)調(diào)工作”其實就是一種隱性的調(diào)解。在大量的工作實踐中，法官們也發(fā)現(xiàn)“協(xié)調(diào)工作”可以節(jié)約司法資源，降低司法成本、高效便捷的解決當事人之間的矛盾。一定比例的行政訴訟案件就在法院的默認甚至是動員下以撤訴而結案。這種結案方式的實質(zhì)就是調(diào)解，或者稱為“案外和解”，正是因為這些“案外和解”讓行政訴訟法中禁止調(diào)解的規(guī)定名存實亡。

其次，彰顯司法公正的要求。公正是司法的靈魂和終極價值所在，法院是人們維護個人利益的最后一道屏障，也是老板姓最后的期盼。當前，我國正處在一個社會極具轉(zhuǎn)型的時期，行政訴訟的范圍越來越廣，專業(yè)性越來越強，老百姓不敢告、不愿告、不懂怎么告，人民法院不愿判、不敢判，行政過多干預司法，相互掣肘。面對這樣的現(xiàn)狀和層出不窮的新情況、新問題，就需要我們建立起一個更為靈活、更為立體、更為完善的糾紛解決機制，而不是過去單一的審判機制。

(二)建立行政訴訟調(diào)解制度的必然性

1.完善行政訴訟制度及行政審判現(xiàn)實的需要

目前我們可以看到，不論是政府機構，還是司法機關都越來越完善的設立了信訪接待部門、控告申訴機關?？蛇@種情況卻也從另一個側(cè)面反映出行政訴訟制度存在的缺陷與弊端，給我們敲響了一記沉重的警鐘。而行政訴訟調(diào)解制度的引入將解決這一問題，實現(xiàn)行政案件救濟途徑的多樣化，這也將賦予行政訴訟當事人更高層次的訴訟權利，讓他們自主選擇通過何種方式去表達自己的訴求、維護自己的權益。

2.節(jié)約司法資源與降低訴訟成本的需要

現(xiàn)今的程序設計中僅有簡易程序、書面審理這樣的簡化模式，但是已經(jīng)遠遠不能滿足實踐中種類繁多、涉及面廣、專業(yè)化強的案件訴求了。引入調(diào)解機制，不僅可以消除當事人的顧慮，減輕當事人的心理壓力、經(jīng)濟壓力、生活壓力，而且可以在堅持司法公正的基礎上最大限度地節(jié)約訴訟成本，節(jié)約司法資源，使得爭議盡早塵埃落定，使社會回到它原本正常運轉(zhuǎn)的程序中，將社會價值最大化。

3.政府職能轉(zhuǎn)變與加速法制現(xiàn)代化的需要

行政機關在行使行政職權時，要時刻樹立為人民服務的根本思想，并以此為行動指南。依法行政，不濫用手中的行政權力，時刻公民的權利。尤其是在出現(xiàn)糾紛的適合，與相對人平等協(xié)商，而不是凌駕于相對人之上，以權壓人。

三、我國行政訴訟調(diào)解制度的構建

(一)行政訴訟調(diào)解程序的具體化設計

在較為特殊的行政訴訟中，如何制定一系列行之有效又科學合理的調(diào)解程序，是我們必須解決的問題。

1.調(diào)解程序的啟動

關于啟動方式，筆者建議，行政訴訟調(diào)解程序的啟動應該采取將申請啟動和依職權啟動相結合的方式，依申請啟動為主，依職權啟動為輔。

2.調(diào)解程序的運行

進入調(diào)解程序后，應當由法院組成合議庭進行審查。審查過程中，合議庭應當首先審查具體行政行為的合法性。在查清事實、核實證據(jù)之后，對其合法性做出明確的判斷。然后，雙方展開調(diào)解并最終達成調(diào)解協(xié)議。

3.調(diào)解程序的終止

調(diào)解程序的終止分為兩種情況——調(diào)解成功和調(diào)解失敗。調(diào)解成功后法院可根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書，如前文所述，調(diào)解書一經(jīng)送達即產(chǎn)生法律效力并強制執(zhí)行力，調(diào)解程序即宣告終止。一旦調(diào)解失敗，法院應當恢復該案的審理并及時作出判決。

(二)行政訴訟調(diào)解的基本原則

筆者總結了一下幾點關于行政訴訟調(diào)解制度的幾項基本原則：

1.自愿原則

自愿原則是一切法院調(diào)解活動的本質(zhì)屬性，是貫穿調(diào)解過程始終的核心原則。但是在行政訴訟中，自愿原則必須被提到首要位置來。具體來講，行政訴訟調(diào)解的自愿性分為實體上的自愿與程序上的自愿。實體上的自愿是指調(diào)解的內(nèi)容或者說最后達成調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須是基于雙方平等協(xié)商，意思表示真實、自由而一致達成的對訴訟標的或者其他有關該行政糾紛的意見，并且雙方愿意經(jīng)過法院的確認，承認本協(xié)議有效并執(zhí)行之。程序上的自愿是指啟動調(diào)解程序和進入調(diào)解程序必須是雙方一致認可方可成立。在這個過程中，任何行政權和司法權都不能強加干涉。

2.合法原則

在發(fā)生行政糾紛訴諸法律時，比起民事訴訟調(diào)解，行政訴訟調(diào)解更容易違反實體法、強行法的規(guī)定，更容易損害國家利益、公共利益以及他人的合法權益。所以就要求行政訴訟調(diào)解具備合法原則，這也是行政訴訟調(diào)解的一個基本準則。

3.有限原則

調(diào)解是出審判外解決行政訴訟糾紛的一個有效手段。但是為了單純的追求訴訟效率或者為了調(diào)解而調(diào)解，則不但不能發(fā)揮調(diào)解的真正作用，以調(diào)代審，這勢必將導致調(diào)解權的濫用。由于行政訴訟本身的特殊性，使得行政訴訟中的調(diào)解不能像民事訴訟那樣實行全面的調(diào)解制度，而只能實現(xiàn)有限的調(diào)解制度，及行政訴訟調(diào)解的有限原則。

[1]王琦.行政訴訟中的誠實信用原則[J].華東政法大學學報，2014(01).

[2]廖永安.行政訴訟研究及立法論證[M].北京：人民法院出版社，2006：274.

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王征(1967-)，吉林德惠人，法學碩士，長春市綠園區(qū)人民檢察院，副檢察長。