淺議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的收益分配

何嘉男

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100

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淺議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的收益分配

何嘉男

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在政策與實踐方面都已開始著手進(jìn)行，入市后所獲收益由誰進(jìn)行分配、怎樣分配及監(jiān)督等都亟待解決。農(nóng)民集體是土地所有權(quán)人，應(yīng)由各級農(nóng)民集體在籍人員分享收益，并決定收益用途，同時做好收益分配中的監(jiān)督工作，以期更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，共享土地改革成果。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；收益分配

隨著中共十八屆三中全會所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及隨后中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的出臺，由此，理論界探討多年的能否允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題在法律以及政策層面終于取得了一定程度的突破。當(dāng)前，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，關(guān)注的焦點不再是其能否入市，而是如何在法律法規(guī)的制度層面規(guī)范其入市。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)包括一級市場和二級市場，本文只討論一級市場交易中的收益分配問題。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)取得收益后，一個非常關(guān)鍵的問題是所取得的收益如何在農(nóng)民集體組織內(nèi)部分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地可能包括個別農(nóng)民的承包地，對這部分土地的補償屬于村民個體的收益，不在本文的討論范圍，在把原土地使用權(quán)人的補償扣除后，剩余收益該如何分配，理論界和實踐中并沒有一致的定論。本文擬在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下，在土地的初次流轉(zhuǎn)扣除原土地使用權(quán)人的收益后，簡要討論一下收益分配中的幾個關(guān)鍵問題。

一、收益分配中收益權(quán)的主體與客體

收益權(quán)，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后獲取收益的權(quán)利。獲得的收益中，集體中誰享有這部分收益？享有哪些收益?是收益分配制度需要解決的重點問題。

(一)收益權(quán)主體

收益權(quán)主體是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地在一級市場流轉(zhuǎn)過程中，獲得的收益由哪些人來享有。我國《土地管理法》第10條規(guī)定了當(dāng)前我國集體土地的經(jīng)營和管理主體。此條雖然是規(guī)定集體土地的經(jīng)營和管理主體，卻也可以在一定程度上折射出我國集體土地的所有權(quán)現(xiàn)狀。即我國集體土地屬于農(nóng)民集體所有，主要包括村民小組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三類。因此，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于村民小組集體所有的，其收益權(quán)的主體則為村民小組；屬于村級集體所有的，其收益權(quán)的主體則為村級集體；屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的，其收益權(quán)的主體則為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體。需要注意的是，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會不同，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會不能成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得收益的權(quán)利主體。

目前對于由村民小組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中的哪一級農(nóng)民集體獲取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益爭議不大。焦點在于，在某一級農(nóng)民集體內(nèi)部，哪些人可以享有收益，這個矛盾較為突出，也是現(xiàn)實中的一大難題。實踐中主要的做法是：一是按本集體現(xiàn)有戶籍人口數(shù)來進(jìn)行平均分配；二是按本集體中擁有承包地的人數(shù)進(jìn)行平均分配。第一種做法即凡是本集體在籍人口，都應(yīng)平等享有集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所取得的收益，能夠使集體土地獲得的利益公平的為廣大集體成員所共享。此種做法的缺點是戶籍人口經(jīng)常性的變動，某些已經(jīng)將戶籍從本集體遷出的(如婚嫁變更等)，基于利益的驅(qū)動會將戶籍再遷回來，這種做法在現(xiàn)實中也是屢見不鮮，侵害了其他集體成員的正當(dāng)利益。第二種做法是按照我國上輪土地承包時的承包人口進(jìn)行平均分配。這種做法的理由是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所產(chǎn)生的收益基于集體土地，收益也自然應(yīng)該分配給具有土地承包權(quán)的集體成員。這種做法的缺陷也是極其明顯，因為我國上次土地調(diào)整已經(jīng)過去了十幾年，在這期間可能有的承包權(quán)人已經(jīng)死亡，還有更多的人并沒有分配到土地，因此在實踐中遭到了很多人的抵制。

筆者認(rèn)為，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的收益，應(yīng)按照第一種方法即由集體現(xiàn)有戶籍人口享有集體土地帶來的利益。集體土地的一個重要功能是保障集體成員的生存與發(fā)展，雖然隨著時間的推移這種功能在逐漸的弱化，但我們不可否認(rèn)其實行這種所有制形式的初衷。集體土地入市進(jìn)行流轉(zhuǎn)，必然會對集體成員造成一定的影響。我國在土地二次承包調(diào)整后，沒有再進(jìn)行土地承包的變更，以至于遷入和新出生的人口沒有能夠分配到土地，這種不作為已經(jīng)對部分農(nóng)民的合法利益造成了侵害，如果在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配中仍然將他們排除在外，無疑是錯誤之因結(jié)出錯誤之果。所以，筆者認(rèn)為以第一種方法中的收益權(quán)主體更為公平合理。

(二)收益權(quán)的客體

收益權(quán)的客體，指的是收益權(quán)主體行使權(quán)利所指向的對象。即為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所獲得的收益——一般為貨幣性補償。上文中筆者提到，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可能會占用農(nóng)民個人的承包地，這里的收益權(quán)的客體，則是扣除補償給原土地使用權(quán)人的部分，剩余資金在集體組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配。

二、收益分配的決策主體

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，肯定會獲取相應(yīng)的收益，有權(quán)來決定收益分配方式的就是收益分配的決策主體。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)是集體成員所享有的重要實體性權(quán)利之一，同時也是是集體成員獲取所應(yīng)享有的收益的重要方式。從《土地管理法》第10條我們已經(jīng)得知，當(dāng)前我國主要存在三種形式的農(nóng)民集體，即村民小組、村和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，收益分配當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的農(nóng)民集體決定。這里的一個重要問題是須將農(nóng)民集體和村委會等管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)分。收益分配的決策主體應(yīng)是具有收益權(quán)的權(quán)利主體，而非村民委員會。這三類主體中對于村級我國法律有較為詳細(xì)的規(guī)定。我國《村民委員會組織法》第24條規(guī)定：“涉及農(nóng)民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論方可辦理：…(三)本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；(七)征地補償費的使用、分配方案；…”第21條規(guī)定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。”因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配中，同樣可以適用上述規(guī)定，即具有收益權(quán)的權(quán)利主體中年滿十八周歲的有獨立民事行為能力的村民，對收益分配進(jìn)行決策。村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體也可以參照村級的這種規(guī)定。這種決策主體，可以明晰農(nóng)民集體意志的歸屬和表達(dá)程序，建立農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的路徑，使集體成員的意志能夠得到合理的體現(xiàn)，同時也避免被個別人或者某些組織的人為因素所干預(yù)和操縱。

三、收益分配的方法

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后取得的收益具體怎么進(jìn)行分配，目前實踐中做法不一。有的是規(guī)定將收益折股量化，但不能直接分配給農(nóng)民，如《浙江省農(nóng)村資產(chǎn)管理條例(草案)》中規(guī)定的就是將所獲得的收益折股量化，不進(jìn)行直接分配。有的做法是在銀行開一個專業(yè)資金賬戶，將獲取的收益部分存入賬戶中，其他資金則是由農(nóng)民集體決定用途。還有的做法則是完全授權(quán)集體組織成員自主決定收益如何進(jìn)行安排，但在一定的范圍之內(nèi)。

筆者認(rèn)為，集體成員作為理性人、經(jīng)濟(jì)人，其在作出決策時會考慮如何才能使利益最大化。農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的當(dāng)然主體，其取得除需要繳納的法定稅費以外的全部入市收益有理有據(jù)，并依據(jù)成員(代表)大會決議將收益分配給成員，使集體成員成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的真正受益者。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，其目的是盤活農(nóng)村土地資源，提振農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，根本目的還是提高農(nóng)民的生活水平。因此，對于其如何分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的收益，政府盡量不要過多的進(jìn)行干預(yù)。上述第一種和第二種做法中，對于農(nóng)民集體如何行使其所得收益限制過多，第三種做法也只是將可選擇的范圍擴(kuò)大了而已，且都將社會保障作為重點考慮因素。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，因為各地農(nóng)村情況較為復(fù)雜，各地區(qū)農(nóng)民所面臨的現(xiàn)實問題和需求存在一定差距。社會保障雖然為農(nóng)民今后的生活提供了基本保障，但有時將有限的資金優(yōu)先用于生產(chǎn)發(fā)展上，也不失為一個“先養(yǎng)雞后生蛋”的好做法?？傊?，政府可以指導(dǎo)集體組織關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地入市的收益分配，但盡量減少采用強制新的措施，給予農(nóng)民集體充分自主權(quán)。

四、收益分配的監(jiān)督措施

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的收益分配，需通過有效的監(jiān)督讓權(quán)力在陽光下運行。資金如何使用、是否用到集體成員確定的用途、是否合理合法，關(guān)乎到每一個成員的利益。根據(jù)我國《物權(quán)法》第63條第2款的規(guī)定有侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。即如有確切證據(jù)證明有關(guān)決定損害集體成員自身利益，可請求人民法院對其決定進(jìn)行撤銷。我國《村民委員會組織法》第30條規(guī)定：“村民委員會實行村務(wù)公開制度?！币蛸Y金的實際運行一般會由村委會管理，故其應(yīng)將資金的使用時間、用途等以法定方式在法定地點進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。村民及其代表也有權(quán)通過法定形式查閱收益分配、使用情況等。

五、結(jié)語

土地不僅是重要的財產(chǎn)資源，而且也是天然的生態(tài)資源，具有稀缺性和不可再生性，集體土地的入市事關(guān)重大社會公共利益，頂層設(shè)計必須及時跟進(jìn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，其收益如何進(jìn)行分配更是關(guān)乎農(nóng)民集體切身利益的關(guān)鍵問題。確定適當(dāng)?shù)氖找嬷黧w及決策主體，對資金進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和利用，以及完善資金使用中的監(jiān)督措施，才能讓農(nóng)民能夠在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后獲得利益，真正的享受到土地制度改革帶來的紅利。

[1]韓松.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2014(3).

[2]張鵬.當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2014(3).

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[4]陸劍.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實證解析與立法回應(yīng)[J].法商研究，2015(3).

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何嘉男(1992-)，男，漢族，甘肅合水人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，法學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。