P2P網(wǎng)貸平臺之法律監(jiān)管解析
——基于2016年8月的“網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)”

郭 俊

1.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海 200000；2.北京煒衡(上海)律師事務(wù)所，上海 200052

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P2P網(wǎng)貸平臺之法律監(jiān)管解析
——基于2016年8月的“網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)”

郭 俊1，2

1.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海 200000；2.北京煒衡(上海)律師事務(wù)所，上海 200052

2016年8月銀監(jiān)會聯(lián)合四部委頒布了我國第一部網(wǎng)貸平臺監(jiān)管新規(guī)，新規(guī)借鑒了美國的綜合監(jiān)管模式，由多個機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對網(wǎng)貸平臺及其交易活動進(jìn)行監(jiān)管。在監(jiān)管內(nèi)容方面，涉及網(wǎng)貸平臺的性質(zhì)界定、備案登記制度、負(fù)面清單管理、線下交易禁止、借款金額限制、網(wǎng)絡(luò)安全、第三方存管、信息披露以及法律責(zé)任等諸多領(lǐng)域。

P2P；網(wǎng)貸平臺；監(jiān)管新規(guī)

一、P2P網(wǎng)貸平臺及其法律監(jiān)管概述

P2P(PeertoPeer)是伴隨互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)運而生的新概念，中文又稱之為網(wǎng)貸。簡言之，P2P是指“個人對個人、點對點”的借款模式，其有別于傳統(tǒng)線下民間借貸的主要特征是通過互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)貸平臺實現(xiàn)借貸雙方的交易。從行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，截至2015年12月底，我國在運營的P2P網(wǎng)貸平臺達(dá)到了2595家，2015年全年網(wǎng)貸成交量達(dá)到了9823.04億元，相比2014年全年網(wǎng)貸成交量(2528億元)增長了288.57%。①但在P2P網(wǎng)貸成交暴增的同時，這個新生行業(yè)所伴隨的問題也可謂多多。各地大量涉及P2P網(wǎng)貸平臺相繼倒下，且涉案數(shù)額均是百億上下，比如E租寶、上海中晉、快鹿等等。因此，無論是學(xué)者抑或是公眾，對網(wǎng)貸平臺應(yīng)予以嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)管的呼聲都逐年增大。

我國現(xiàn)有規(guī)范網(wǎng)貸平臺的法律架構(gòu)主要包括兩個部分：一是規(guī)范傳統(tǒng)民間借貸的法律、法規(guī)。比如，《民法通則》、《合同法》以及最高人民法院《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》。鑒于網(wǎng)貸平臺促成的借貸交易從法律性質(zhì)上看屬于借貸法律關(guān)系，因此，這些用于規(guī)范民間借貸的法律法規(guī)也就理所當(dāng)然適用于處理網(wǎng)貸平臺及網(wǎng)貸交易主體即借款人和貸款人之間發(fā)生的爭端；二是規(guī)范網(wǎng)貸平臺的部門規(guī)章。2015年，中國人民銀行等十部門頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見第一次把網(wǎng)貸平臺定性為信息中介性質(zhì)。此后，2016年8月24日，銀監(jiān)會聯(lián)合工信部、公安部以及互聯(lián)網(wǎng)信息辦，頒布了史上第一部規(guī)范網(wǎng)貸平臺的部門規(guī)章，即《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》(簡稱“網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)或新規(guī)”)。這個新規(guī)頒布后，對網(wǎng)貸平臺的法律性質(zhì)、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管模式及主體、經(jīng)營范圍、法律責(zé)任等諸多存在誤區(qū)或真空的領(lǐng)域都有了比較明確的規(guī)定。從微觀上看，網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)可直接適用于網(wǎng)貸交易個案的爭端解決；而從宏觀層面看，網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)對我國互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步、健康的發(fā)展具有定海神針的作用。

二、P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管模式及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國的P2P網(wǎng)貸平臺早在2005年開始其業(yè)務(wù)時，也沒有對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。直至2008年美國證券交易委員會(SEC)要求P2P網(wǎng)貸平臺將其發(fā)標(biāo)作為證券登記，接受《1933證券法》的監(jiān)管，才正式確定了SEC成為聯(lián)邦層面對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從GAO(美國政府責(zé)任辦公室)于2011年7月向美國國會提交的關(guān)于P2P的報告所披露的內(nèi)容看，美國當(dāng)局對P2P的監(jiān)管將來有兩種考慮，第一種是繼續(xù)現(xiàn)有的多分支的聯(lián)邦監(jiān)管體制，即通過證券監(jiān)管部門以及通過金融服務(wù)監(jiān)管部門保護(hù)貸款人和借款人；另一種是合并借款人和貸款人的保護(hù)于一個聯(lián)邦監(jiān)管部門名下保護(hù)貸款人，報告也就此利弊進(jìn)行了系列分析。②而英國則稍遲于美國行動，在2011年成立了P2P金融協(xié)會，政府部門中與P2P網(wǎng)貸平臺密切關(guān)系的是商業(yè)創(chuàng)新和技能部(BIS)，但BIS對P2P網(wǎng)貸平臺并不直接監(jiān)管，目前看，大體上是由金融行為監(jiān)管局(FCA)負(fù)責(zé)歸口監(jiān)管。③我國學(xué)界就P2P行業(yè)監(jiān)管也有很多的意見和建議，綜合起來有兩種意見居主流：一是強化監(jiān)管的觀點，認(rèn)為P2P平臺是準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，除了人民銀行、銀監(jiān)會外，也應(yīng)該把地方政府積極納入到P2P行業(yè)的監(jiān)管框架中；④另一種觀點是弱化監(jiān)管觀點，持此觀點的人認(rèn)為P2P的監(jiān)管要跳出巴塞爾協(xié)議以及現(xiàn)有監(jiān)管理論，部分監(jiān)管任務(wù)甚至可以外包給IT公司。⑤筆者認(rèn)為，放松管制原則僅適用于普通商業(yè)主體之間的市場化競爭規(guī)則，如果對這些主體在市場競爭領(lǐng)域進(jìn)行強制監(jiān)管，則有違自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)基本準(zhǔn)則，因此，我國《公司法》、《合同法》等就采用了自由競爭、放松管制的立法原則。而對于金融業(yè)放松管制則不能適用，否則，將可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素激增?？紤]到P2P網(wǎng)貸平臺一般都分布在全國各地，僅僅靠人民銀行和銀監(jiān)會這些在京部門的監(jiān)管肯定是不夠的，必然要有區(qū)域性監(jiān)管機(jī)構(gòu)實際執(zhí)行監(jiān)管才能使政策落地。因此，美國聯(lián)邦層面和州層面配套的綜合監(jiān)管模式是完全適合我國的。

從網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)的條文來看，我國對P2P網(wǎng)貸平臺的監(jiān)管無疑是采取的綜合監(jiān)管模式，參與機(jī)構(gòu)可謂眾多，涉及銀監(jiān)會、公安部、工信部、互聯(lián)網(wǎng)信息辦以及地方金融監(jiān)管部門等數(shù)個部門。具體表現(xiàn)為：銀監(jiān)會和地方金融監(jiān)管部門為主進(jìn)行“雙頭監(jiān)管”，而公安部、工信部以及互聯(lián)網(wǎng)信息辦則在各自分工范圍內(nèi)予以配合監(jiān)管，新規(guī)對于參與綜合監(jiān)管的各個部門之間的分工也規(guī)定得比較清晰。其中，銀監(jiān)會負(fù)責(zé)政策制定、行為監(jiān)管和跨區(qū)域協(xié)調(diào)，而網(wǎng)貸平臺注冊所在地的地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)網(wǎng)貸平臺備案登記、信息搜集和風(fēng)險處置；工信部負(fù)責(zé)對網(wǎng)貸平臺發(fā)布信息涉及的電信業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管；公安部負(fù)責(zé)對互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)進(jìn)行安全監(jiān)管，查處違法違規(guī)活動，打擊網(wǎng)絡(luò)借貸涉及的金融犯罪及相關(guān)犯罪；互聯(lián)網(wǎng)信息辦則負(fù)責(zé)對金融信息服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容等業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。從以上分工看，我國綜合監(jiān)管模式下對網(wǎng)貸平臺采取的是備案登記而非注冊登記制，即地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)為網(wǎng)貸平臺辦理備案登記，而網(wǎng)貸平臺完成備案登記手續(xù)后，應(yīng)當(dāng)按照通信主管部門的規(guī)定申請相應(yīng)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可。如果網(wǎng)貸平臺違反了規(guī)定的備案登記制度，則地方金融監(jiān)管部門可以采取監(jiān)管談話、出具警示函、責(zé)令改正、通報批評、將其違法違規(guī)和不履行公開承諾等情況記入誠信檔案并公布等監(jiān)管措施，以及給予警告、罰款等處罰措施。對網(wǎng)貸平臺的具體監(jiān)管和處罰的權(quán)力實際還是掌握在地方政府的手中。當(dāng)然，如果地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管不力，導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險或社會不穩(wěn)定因素發(fā)生，則相應(yīng)的后果也是由地方政府直接面對和承受的。

三、網(wǎng)貸平臺監(jiān)管新規(guī)的主要監(jiān)管內(nèi)容

(一)網(wǎng)貸平臺性質(zhì)和定義

網(wǎng)貸監(jiān)管新規(guī)第二條對網(wǎng)貸平臺進(jìn)行了定義，將網(wǎng)絡(luò)平臺明確界定為“專門從事網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介業(yè)務(wù)活動的金融信息中介公司”。并且，在新規(guī)第三條也基于第二條的定義進(jìn)一步確定了網(wǎng)貸平臺既然是借款中介機(jī)構(gòu)，就不能提供歸集資金、非法集資等所謂增值服務(wù)。這些規(guī)定精準(zhǔn)界定了網(wǎng)貸平臺僅僅具有撮合借款的中介業(yè)務(wù)屬性，使其回歸經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)本質(zhì)，同時，對網(wǎng)貸平臺進(jìn)行經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)以外的限制，也保證了網(wǎng)貸平臺有別于傳統(tǒng)銀行、信托公司、小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等金融和類金融機(jī)構(gòu)。

(二)備案登記制度

鑒于前幾年各地網(wǎng)貸平臺任意設(shè)立從而導(dǎo)致監(jiān)管缺位、違規(guī)違法案件頻發(fā)，新規(guī)確定了網(wǎng)貸平臺的市場準(zhǔn)入要求，即對網(wǎng)貸平臺實行備案登記制度。新規(guī)第五條規(guī)定網(wǎng)貸平臺“應(yīng)在領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后的10個工作日內(nèi)向工商登記注冊地地方金融監(jiān)管部門進(jìn)行備案登記；然后按通信主管部門的規(guī)定申請相應(yīng)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可?！边@里需要進(jìn)一步闡釋的是，這種備案登記制度不僅僅是要求在網(wǎng)貸平臺設(shè)立階段進(jìn)行備案登記，而是持續(xù)性的備案登記強制要求！新規(guī)第七、第八條進(jìn)一步規(guī)定了網(wǎng)貸平臺的備案登記事項發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)進(jìn)行備案信息變更；如果網(wǎng)貸平臺終止服務(wù)或依法解散、宣告破產(chǎn)的，也要向地方金融監(jiān)管部門申請注銷備案。同時，考慮到眾多網(wǎng)貸平臺的“灰色地帶”現(xiàn)狀，為解決新老平臺備案、整改的問題，新規(guī)第四十四條也給予了尚在運行中的網(wǎng)貸平臺12個月的過渡期，意即在12個月內(nèi)完成法定備案登記且無違法犯罪行為發(fā)生的都可視為按新規(guī)設(shè)立的網(wǎng)貸平臺。

(三)負(fù)面清單管理

新規(guī)除了對網(wǎng)貸平臺進(jìn)行定義并原則規(guī)定了網(wǎng)貸平臺不能歸集資金、從事非法集資，同時還在第十條具體規(guī)定了網(wǎng)貸平臺不能從事哪些活動，筆者簡言之為負(fù)面清單管理。新規(guī)具體羅列了十三項不可為的負(fù)面清單就使借款人、貸款人以及網(wǎng)貸平臺各方知曉其行為的邊界，即“可以為什么”以及“不可以為什么”。總結(jié)起來，具體表現(xiàn)為以下三個方面：(1)融資類禁止行為。網(wǎng)貸平臺不得自己為自己或采用變相的手段為自身融資；不得設(shè)立資金池而直接或間接歸集出借人的資金；也不得直接發(fā)放貸款或為出借人提供擔(dān)保或者承諾保本保息。這些禁止性規(guī)定就使網(wǎng)貸平臺完全不能觸及銀行和融資擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)。(2)推介和分銷禁止行為。由于網(wǎng)貸是應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)而生的新業(yè)務(wù)模式，因此，過去采用線下、線上同時推廣的綜合營銷手段則不再被許可。新規(guī)對電子渠道以外的物理場所進(jìn)行宣傳或推介明確禁止；同時，對于網(wǎng)貸平臺將將融資項目進(jìn)行錯期配對即拆分也予以禁止；由于網(wǎng)貸平臺沒有基金子公司和信托牌照，因此，對網(wǎng)貸平臺代理發(fā)售各種金融產(chǎn)品進(jìn)行資金募集、債權(quán)轉(zhuǎn)讓或混合、捆綁、代理多種業(yè)務(wù)的行為也一并禁止。(3)其他禁止行為。類似中晉過去以名為股權(quán)眾籌實為借貸的予以叫停，同時，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)即時變化的特性，新規(guī)特地留白了一項“法律法規(guī)、網(wǎng)絡(luò)借貸有關(guān)監(jiān)管規(guī)定禁止的其他活動”。

(四)借貸額度限制

新規(guī)通過第十七條對于自然人和法人或其他組織的借款以及累計借款額予以規(guī)定，即單一自然人在一個網(wǎng)貸平臺的借款余額不能超過20萬元；而法人或其他組織則不超過100萬元；自然人在網(wǎng)貸平臺的累計借款額不能超過100萬元；法人或其他組織則不超過500萬元。這種借貸額度的限制體現(xiàn)了P2P行業(yè)全面回歸小微和普惠金融的本質(zhì)，那么，這些數(shù)額是如何確定的呢？筆者猜想這可能和2011年1月施行的最高人民法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》對于個人非法吸收或變相吸收公眾存款量刑20萬、單位100萬的起步標(biāo)準(zhǔn)有所關(guān)聯(lián)。

(五)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管

既然網(wǎng)貸平臺是利用互聯(lián)網(wǎng)等電子渠道撮合借貸交易的，那么，網(wǎng)絡(luò)安全與否必然影響其交易的安全。

為此，新規(guī)第十八、二十二、二十三條都分別規(guī)定了具體網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)施和管理制度。比如，建立合規(guī)數(shù)據(jù)庫，并且交易數(shù)據(jù)必須保存5年以上等等。

(六)第三方存管

新規(guī)明確叫停了網(wǎng)貸平臺自己管理資金或和第三方聯(lián)合存管的模式，考慮成本與現(xiàn)實因素，新規(guī)第二十八條規(guī)定：網(wǎng)貸平臺應(yīng)當(dāng)實行自身資金與出借人、借款人資金隔離管理，并選擇銀行作為資金存管機(jī)構(gòu)。這種第三方存管方式從性質(zhì)上看等于是將網(wǎng)貸平臺募集的資金認(rèn)定為信托資產(chǎn)，由第三方受托管理，即使網(wǎng)貸平臺破產(chǎn)也可以實現(xiàn)風(fēng)險隔離。

(七)全面信息披露

新規(guī)第五章以專章、三個條款具體規(guī)定了網(wǎng)貸平臺及其董、監(jiān)、高的真實信息披露義務(wù)，信息披露方式包括官網(wǎng)披露以及報送地方金融監(jiān)管部門，并置備于機(jī)構(gòu)住所供社會公眾查閱；信息披露的范圍包括：本機(jī)構(gòu)所撮合借貸項目等經(jīng)營管理信息以及年度報告、法律法規(guī)、網(wǎng)絡(luò)借貸有關(guān)監(jiān)管規(guī)定等等。

(八)多重法律責(zé)任

新規(guī)第七章法律責(zé)任篇不僅就網(wǎng)貸平臺違反法律法規(guī)的行政責(zé)任做了規(guī)定，同時也對地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)違反其法定義務(wù)的行政責(zé)任也做了相應(yīng)規(guī)定。如果網(wǎng)貸平臺、借款人、貸款人或地方金融監(jiān)管部門責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

[ 注 釋 ]

①郭峰，張巖，王旭等.中國P2P平臺地區(qū)特征與風(fēng)險分析報告[EB/OL].http：//www.sfi.org.cn/plus/view.php?aid=972，2016-9-3.

②July2011，Person-to Person Lending New Regulatory Challenges Could Emergeas the Industry Grows，http：//www.gao.gov/assets/330/320693.pdfvisittedonJan.6，2015.

③第一財經(jīng)新金融研究中心.中國P2P借貸服務(wù)行業(yè)白皮書[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013：188-191.

④張欣.中國P2P小額信貸中介服務(wù)行業(yè)法律監(jiān)管研究[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報，2013(6).

⑤謝平.P2P監(jiān)管要無罪推定，部分監(jiān)管可外包給IT公司[J].財經(jīng)界，2014(8).

F724.6；F

A

郭俊(1974-)，男，江蘇南通人，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)博士研究生，北京煒衡(上海)律師事務(wù)所高級合伙人，一級律師，研究方向：金融法、知識產(chǎn)權(quán)法。