檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的正當(dāng)性分析及路徑選擇

蔣學(xué)文 季衛(wèi)華

（225300 江蘇省泰州市人民檢察院 江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院 江蘇 泰州）

檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的正當(dāng)性分析及路徑選擇

蔣學(xué)文 季衛(wèi)華

（225300 江蘇省泰州市人民檢察院 江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院 江蘇 泰州）

不久前，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實(shí)施意見》，要求各級檢察機(jī)關(guān)要依托執(zhí)法辦案工作，多措并舉，深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解，特別提出嚴(yán)肅查辦征地拆遷等領(lǐng)域發(fā)生的容易引發(fā)社會(huì)矛盾的職務(wù)犯罪，最大限度地預(yù)防和化解矛盾沖突。目前，由于我國關(guān)于拆遷立法不夠系統(tǒng)完善，使得拆遷領(lǐng)域?yàn)^職犯罪呈高發(fā)態(tài)勢，這不僅給國家經(jīng)濟(jì)造成了巨大損失，也給社會(huì)穩(wěn)定帶來了種種隱患。作為履行監(jiān)督職能和預(yù)防職務(wù)犯罪職能的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)積極介入此領(lǐng)域，采取有效措施，廣泛開展預(yù)防職務(wù)犯罪活動(dòng)，加大監(jiān)督力度，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康快速發(fā)展提供法律保障。

一、當(dāng)前城市房屋拆遷中凸出的行政違法問題。

目前我國城市房屋拆遷領(lǐng)域秩序混亂，激發(fā)許多矛盾，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。其中很重要的一個(gè)原因就是政府在房屋拆遷過程中的角色沒有扮演好，行政權(quán)力在許多情形下被有意無意的違法操作了。透視政府在房屋拆遷中的行政違法行為，主要表現(xiàn)為行政主體實(shí)施違法的行為大體上可分為四類：

1.濫用職權(quán)行為

一些地方政府為追求效率而忽視法定程序，政府還未收回拆遷戶的土地使用證，就擅自將房屋的土地使用權(quán)交給開發(fā)商；未經(jīng)法定審查和審批程序就組織實(shí)施拆遷計(jì)劃；向不具備申領(lǐng)許可證的人頒發(fā)拆遷許可證，導(dǎo)致違法拆遷。房屋拆遷管理部門熱衷于接受委托，承擔(dān)具體的拆遷任務(wù)，在被拆遷人有意見時(shí)，又以主管部門的權(quán)威進(jìn)行壓制，政企不分、政事不分。有的為了增加拆遷業(yè)務(wù)量，甚至不惜違反規(guī)定將本不屬于拆遷的項(xiàng)目，強(qiáng)制性納入拆遷，并將應(yīng)屬于被拆遷戶的優(yōu)惠政策、補(bǔ)償款項(xiàng)私自克扣或挪作他用，負(fù)責(zé)拆遷的監(jiān)管人員與之相勾結(jié)，共同坑害被拆遷人的利益。

2.玩忽職守行為

拆遷裁決程序缺乏公開、公正性，裁決內(nèi)容不具體。拆遷主管部門對被拆遷的房屋、附屬建筑、臨時(shí)建筑、違法建筑認(rèn)定的隨意性很大，認(rèn)定事實(shí)缺乏依據(jù)，透明度不夠。有的拆遷裁決只有限期搬遷，而無安置補(bǔ)償內(nèi)容；有的不按房產(chǎn)證上的合法面積和市場估價(jià)作補(bǔ)償。而在組織拆遷聽證、監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)公正評估等方面，又無所作為。

3.徇私舞弊行為

拆遷安置政策朝令夕改，缺乏連續(xù)性，甚至不簽安置補(bǔ)償協(xié)議，也不經(jīng)過必要的裁決程序就強(qiáng)行拆遷。補(bǔ)償政策不公平、不合理現(xiàn)象比較明顯，造成被拆遷人心理不平衡，產(chǎn)生抵觸情緒。負(fù)責(zé)拆遷的工作人員經(jīng)常利用職務(wù)便利，為自己或者親友在拆遷地區(qū)違規(guī)添置房產(chǎn)，而后再采取前兩種手段，享受額外的拆遷優(yōu)惠政策。

4、隨意制定規(guī)范性文件

根據(jù)立法法規(guī)定，地方有權(quán)制定規(guī)范性文件，以保證法律法規(guī)的正確實(shí)施。這類文件的制定執(zhí)行，必須符合法律規(guī)定。但在一些地方，政府部門在內(nèi)容上曲解法律規(guī)定，不按立法程序任意制定文件的情況嚴(yán)重存在，影響拆遷管理工作的依法開展。例如，有的地方，為吸引外商投資，公開在招商引資文件中承諾，凡外來資金搞房地產(chǎn)開發(fā)，只要資金到位，其立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、拆遷許可、施工許可等手續(xù)均可從簡。有的地方制訂的文件限制拆遷當(dāng)事人選擇中介機(jī)構(gòu)的權(quán)力指定由房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)評估被拆遷房屋的價(jià)格，由本地的房屋拆遷代辦單位實(shí)施拆遷，搞行業(yè)壟斷。

二、檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的正當(dāng)性分析

我國檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管是有其理論基礎(chǔ)、憲政基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)，也是順應(yīng)時(shí)代潮流的。

1.檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的理論基礎(chǔ)——權(quán)力制衡

我國憲法設(shè)計(jì)了具有獨(dú)立監(jiān)督地位的檢察權(quán)，檢察權(quán)兼具行政權(quán)與司法權(quán)的性質(zhì)，既可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互融通和制衡，也具有事前威懾和事后追究的功能。［1］從根本上講，檢察權(quán)的產(chǎn)生，是為了確保社會(huì)和諧發(fā)展，或者說是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，使房屋拆遷權(quán)等此類權(quán)力的行使，能夠受到嚴(yán)格的法律約束，盡量縮小權(quán)力的負(fù)面作用，充分發(fā)揮其對社會(huì)應(yīng)有的保障和促進(jìn)職能。通過檢察權(quán)來最大限度地優(yōu)先實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與和諧發(fā)展正是檢察制度的精髓所在。

2.檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的憲政基礎(chǔ)——權(quán)力有限

現(xiàn)代憲政的一個(gè)基本原則是“一切權(quán)力都是有限的”，房屋拆遷過程中的各種行政權(quán)力也同樣不例外。我國因城建改造的需要對公民房屋進(jìn)行的拆遷而引發(fā)的權(quán)利與權(quán)力的緊張關(guān)系表明，對公民房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成最大威脅的其實(shí)就是國家公權(quán)。其根源在于我國公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)僅具有對抗平等主體的他者個(gè)體的能力，而幾乎不能對抗強(qiáng)大的國家公權(quán)力。我國的檢察權(quán)在本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。依此，檢察機(jī)關(guān)對拆遷過程中的公權(quán)力進(jìn)行制約、監(jiān)督，就是我國檢察權(quán)的應(yīng)有之義?！皺z察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)是監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)威機(jī)關(guān)，它不僅應(yīng)當(dāng)在出現(xiàn)行政公務(wù)罪案時(shí)對行政權(quán)加以控制，而且可以在任何時(shí)候?qū)π姓?quán)的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督?！保?］通過檢察機(jī)關(guān)對房屋拆遷過程中相關(guān)行政行為的法律監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和減少侵害公民人身、財(cái)產(chǎn)和民主權(quán)利的違法事件發(fā)生，防止野蠻拆遷、暴力拆遷，是促進(jìn)依法行政，保障我國公民憲法權(quán)利的應(yīng)然選擇。

3.檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的實(shí)踐基礎(chǔ)——主體適格

由于人民代表大會(huì)的監(jiān)督只能是宏觀的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的日常事務(wù)即具體的法律活動(dòng)，必然處于國家權(quán)力機(jī)關(guān)無力監(jiān)督的狀態(tài)。為了防止其他國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，就有必要設(shè)置一個(gè)專門機(jī)關(guān)，來承擔(dān)常規(guī)性的監(jiān)督職能，檢察監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)正確執(zhí)行全國人民代表大會(huì)制定的法律，以防止權(quán)力的濫用。依據(jù)行政法，拆遷方系由政府牽頭，組織行政、司法機(jī)關(guān)工作人員組成的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，該臨時(shí)機(jī)構(gòu)屬于受政府委托執(zhí)法，在法律上沒有行政主體資格，其工作人員行為所產(chǎn)生的一切后果均應(yīng)由政府部門承擔(dān)，故其行為應(yīng)定位在行政執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政執(zhí)法的監(jiān)督是有憲法和法律依據(jù)的。一方面，對行為有監(jiān)督權(quán)。另一方面，對行為主體有監(jiān)督權(quán)。拆遷方工作人員均屬于國家工作人員，屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。

4.檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的時(shí)代潮流——擴(kuò)展職能

經(jīng)濟(jì)、人權(quán)、法律的全球化趨勢為檢察權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行提出了更高的要求，對于承擔(dān)法律監(jiān)督職能的中國檢察權(quán)來說，其未來的角色意味著更多的權(quán)能和更多的社會(huì)責(zé)任。［3］我國當(dāng)前城市房屋拆遷糾紛是社會(huì)現(xiàn)代化、城市化發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，各種多發(fā)和復(fù)雜激烈的糾紛使得社會(huì)的承受能力和處理能力、特別是司法機(jī)制解決拆遷糾紛面臨著極大的考驗(yàn)。如何加強(qiáng)對拆遷活動(dòng)的外部監(jiān)督，提高政府拆遷行為的公信力，化解矛盾，成為解決拆遷問題的重大而迫切的課題。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，以監(jiān)督者和第三方的身份介入其中，通過民事行政檢察監(jiān)督、預(yù)防和查處職務(wù)犯罪、偵查監(jiān)督和提起公訴等活動(dòng)規(guī)范房屋拆遷活動(dòng)，維護(hù)公共利益和公民合法權(quán)益，對于推動(dòng)拆遷活動(dòng)順利開展，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，無疑具有重要的意義。

三、檢察機(jī)關(guān)介入房屋拆遷監(jiān)管的路徑選擇

1.程序控制

“程序的公正性的實(shí)質(zhì)是排除恣意因素，保證決定的客觀公正?！保?］程序具有反思性、交涉性、溝通性、過程性、參與性和包容性等特點(diǎn)，因此，對正在運(yùn)行的房屋拆遷行為實(shí)施程序控制具有十分重要的意義。首先，檢察機(jī)關(guān)要介入拆遷工作主要環(huán)節(jié)，如實(shí)地勘查、編制預(yù)決算、編制安置補(bǔ)償結(jié)算表、簽訂補(bǔ)償協(xié)議等環(huán)節(jié)。其次，幫助把握評估、補(bǔ)償關(guān)口，幫助完善經(jīng)費(fèi)制度，杜絕非法交易，規(guī)范操作并對全程進(jìn)行跟蹤審計(jì)和監(jiān)督管理。特別是要監(jiān)督拆遷、評估、補(bǔ)償著三個(gè)重要的工作程序是否符合法定程序，是否有法律、政策依據(jù)。另外，要參與房屋拆遷活動(dòng)的見證與監(jiān)督，對房屋拆遷管理部門行政裁定和強(qiáng)制拆遷聽證程序進(jìn)行監(jiān)督。

2.檢察建議

“檢察監(jiān)督主要的不應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督法院審判活動(dòng)，而應(yīng)當(dāng)主要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，對行政執(zhí)法活動(dòng)中的濫權(quán)和越權(quán)行為、怠慢職責(zé)和行政不作為、行政嚴(yán)重不當(dāng)行為等實(shí)施監(jiān)督?！保?］對于由于拆遷過程中政府的作為或者不作為行為造成公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害或者國家和人民的利益遭受損失而這種侵害或損失顯著輕微時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對有關(guān)行政主體提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)可全程跟蹤監(jiān)督征地拆遷工作，包括征地拆遷公示、征收土地規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償評估機(jī)構(gòu)的選擇，征地拆遷安置工作等等，以促使相關(guān)政府部門能夠公開、透明、規(guī)范運(yùn)作。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮檢察建議的作用，對拆遷過程中發(fā)生的違法違規(guī)操作及時(shí)提出有針對性的檢察建議，督促地方政府及時(shí)改正。

3.立案查處

對于拆遷過程中的相關(guān)人員的濫用職權(quán)或玩忽職守行為構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查，追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。這種對行政人員瀆職侵權(quán)的犯罪行為予以立案偵查的權(quán)力，是我國法律賦予檢察機(jī)關(guān)用以監(jiān)督、制約和控制行政權(quán)的一種重要權(quán)力。這種方法雖然是一種亡羊補(bǔ)牢式的事后補(bǔ)救方法，但是它通過對行政職務(wù)犯罪的有效查處，能起到特殊預(yù)防的作用，是檢察機(jī)關(guān)對房屋拆遷監(jiān)管的最有效、最直觀的方法之一。要強(qiáng)化拆遷過程中瀆職侵權(quán)類案件的預(yù)防與查處、監(jiān)督與起訴，對在房屋拆遷過程中發(fā)生的不屬于檢察機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，也應(yīng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案偵查。

4.行政公訴

在房屋拆遷過程中，拆遷方與被拆遷人的地位往往不平等，拆遷方處于支配、主導(dǎo)的地位，被拆遷人處于受支配服從的地位，無論是從權(quán)力或是資力上看，相對人均無法與政府相抗衡。當(dāng)拆遷過程中的違法行政行為侵犯了被拆遷人的合法權(quán)益時(shí)，被拆遷人往往不愿、不能、不敢起訴，最后往往采取“自焚”、“跳樓”等非常極端的對抗方式。對于這些行為，應(yīng)當(dāng)賦予我國檢察機(jī)關(guān)在無人起訴時(shí)有權(quán)對有關(guān)行政主體提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)這種提起訴訟的權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是一種行政公訴權(quán)。顯然，檢察機(jī)關(guān)通過行使行政公訴權(quán)，提請法院確認(rèn)某一拆遷行政法律關(guān)系的效力，追究有關(guān)行政主體的行政責(zé)任，能有效制約房屋拆遷權(quán)的濫用。當(dāng)然，對檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的條件、程序和行政公訴案件的適用范圍、訴訟時(shí)效、審理方式等問題需要在充分論證的基礎(chǔ)上作出科學(xué)、合理的規(guī)定。

5.違憲、違法審查請求權(quán)

根據(jù)立法法第90條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有對行政主體制定的違憲、違法規(guī)范性文件提請審查并要求糾正的請求權(quán)。從我國憲法對檢察機(jī)關(guān)的定位來看，作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)而且必須承擔(dān)起監(jiān)督法律運(yùn)行全過程的職責(zé)，其中必然包括對規(guī)范性法律文件制定程序和內(nèi)容的監(jiān)督，當(dāng)然也包括對各地方政府制定的房屋拆遷方面的規(guī)范性文件合憲性和合法性的監(jiān)督。在房屋拆遷管理實(shí)踐中，拆遷補(bǔ)償方面的規(guī)范性文件的數(shù)量、適用頻率及其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般行政立法，且濫用職權(quán)、擅自越權(quán)等問題比較普遍，將其納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍非常迫切。

［1］李勇、宋聚榮：“檢察權(quán)與中國憲政之路”，載《法學(xué)論壇》2008年第5期.

［2］胡建淼：《公權(quán)力研究》，浙江大學(xué)出版社2005年版，第88頁.

［3］李炳爍：“全球化視野中的檢察權(quán)改革”，載《河北法學(xué)》2007年第10期.

［4］季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第35-36頁.

［5］肖金明：“論檢察權(quán)能及其轉(zhuǎn)型”，載《法學(xué)論壇》2009年第6期.