淺談城郊型國有林場林地利用開發(fā)建筑項目的風(fēng)險與完善

羅澤想

（530001 廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場 廣西 南寧）

淺談城郊型國有林場林地利用開發(fā)建筑項目的風(fēng)險與完善

羅澤想

（530001 廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場 廣西 南寧）

通過對城郊型國有林場利用林地開發(fā)建筑類型項目內(nèi)涵的理解，深入分析該類項目存在的風(fēng)險，重點結(jié)合我國當(dāng)前政策實際以及林地開發(fā)相關(guān)的法律規(guī)定，進一步提出完善城郊型國有林場林地開發(fā)非林建設(shè)項目的可行性建議。

城郊型國有林場；建筑項目；風(fēng)險；完善

一、城郊型國有林場林地開發(fā)建筑項目概述

1.城郊型國有林場林地建筑項目的內(nèi)涵

是指位于城市郊區(qū)邊緣地帶的國有林場為了充分發(fā)揮自身林地資源優(yōu)勢，更好服務(wù)于林業(yè)發(fā)展或增加林場經(jīng)濟效益，通過自行投資或合作開發(fā)等模式，在自有林地上開發(fā)建設(shè)，形成的具備永久性、臨時性建筑物特征項目的統(tǒng)稱。國有林場林地用途主要分為兩大類，一是專門用于植樹造林、發(fā)展林業(yè)、體現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境功能特征的林地；二是用于為林業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)的配套設(shè)施用地，雖然該類建筑項目在林場林地上建造并已投入使用，但其占用的土地不屬于建設(shè)用地，土地的性質(zhì)未發(fā)生改變?nèi)詺w屬為林地，如貯木場、貯苗場、護林防火用房及與為林業(yè)生產(chǎn)修建的防火業(yè)務(wù)用房、病蟲害防治用房等工程建筑項目。

2.國有林場林地建筑項目的發(fā)展

眾所周知，國有林場是以發(fā)展林業(yè)，保護自然生態(tài)環(huán)境為主要任務(wù)，國有林場土地的構(gòu)成不言而喻主要以林地為主，建設(shè)用地為輔。國有林場的存量建設(shè)用地少，且存量建設(shè)用地中多數(shù)屬于歷史沿革使用，主要用地林場機關(guān)辦公區(qū)域、職工住房建設(shè)、人造板及木材加工廠建造等，不存在用于經(jīng)營活動商服用地。由于林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的本質(zhì)上僅是為林業(yè)生產(chǎn)本身提供便利服務(wù)而建造，此類建筑項目構(gòu)造簡單，投資額小，且不需要國土部門審批，且不能以經(jīng)營活動為目的，依據(jù)《中華人民共和國森林法》及《中華人民共和國森林法實施條例》規(guī)定上報林業(yè)主管部門批準即可依法獲得建設(shè)。當(dāng)前，國有林場單純依靠造林砍木銷售已無法維持林場生存發(fā)展需要，林業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建筑項目也無法發(fā)揮為營造林產(chǎn)業(yè)服務(wù)的本質(zhì)功能，更是由于營造林產(chǎn)業(yè)投資大、效益周期長，在利益驅(qū)動下，有些國有林場通過大肆建造林業(yè)服務(wù)配套設(shè)施建筑項目，實際以從事非林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的其他經(jīng)營性活動，從而獲得利潤，增加林場經(jīng)濟收入。另一方面隨著城市發(fā)展規(guī)模日益擴大，加上近年來城鎮(zhèn)一體化進一步深化，伴隨而來的就是大量土地被征用，特別是城郊型國有林場，幾乎每年都必須給周邊城市發(fā)展供應(yīng)出大量林地。通過征地，林場雖然林場獲得了一定安置補償費用，但是用于發(fā)展?fàn)I造林的土地不斷減少，林場不得不為今后的生產(chǎn)發(fā)展謀劃。而被大量征用土地后，城郊國有林場的林地存在面積分散，管理困難、不宜造林等現(xiàn)狀。為充分利用這些林地資源，避免林地閑置，就必須加大林地資源盤活，如果按照林地實際用途開發(fā)，林場將面臨造林成活率低及管理不便的實際困境，因此只能通過林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施配套名義對其加以利用。

二、城郊型國有林場利用林地開發(fā)建筑項目存在的風(fēng)險

1.林地開發(fā)建筑項目的法律限制

為規(guī)范管理林業(yè)用地，我國在立法上就對林地的開發(fā)建筑項目進行了嚴格限制，根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》（下稱《條例》）第十八條規(guī)定，森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的，由縣經(jīng)以上人民政府林業(yè)主管部門批準；修筑其他工程設(shè)施的，需要將林地轉(zhuǎn)為非林業(yè)建設(shè)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。依據(jù)該條款規(guī)定，國有林場在林地內(nèi)開發(fā)用于林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的建筑項目，依法獲得林業(yè)主管部門審批即可，但是林地用于開發(fā)非林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的建筑項目必須嚴格按照國土部門審批。同時《條例》也明確了為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)建筑項目的具體范圍，毋庸置疑，凡屬于該《條例》規(guī)定范圍內(nèi)使用林地建造建筑項目的均屬于合法使用林地行為，反之，屬于違法違規(guī)使用林地行為，需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

2.利用林地開發(fā)建筑項目存在主要風(fēng)險

一是依法報建卻未依法使用，擅自改變土地用途。由于林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)建筑項目報建程序簡單，投資金額較小，城郊型國有林場往往考慮按照《條例》第十八條對林場申報修建的林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)建筑項目，名為林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施實為商業(yè)經(jīng)營，如利用貯苗場項目興建臨時農(nóng)貿(mào)市場、物流鋼材市場以及其他商業(yè)服務(wù)場所，未被國土部門監(jiān)測，則心存僥幸任由違法風(fēng)險狀態(tài)延續(xù)。二是出租林地或以名為合作經(jīng)營實為租賃模式開發(fā)林地，由于監(jiān)管不力，承租方利用林地開發(fā)違章建筑項目。林場在出租城郊內(nèi)林地用于發(fā)展林業(yè)時，往往約定承租方依法使用林地或依法報建后再開展建筑項目建設(shè)，而承租方基于利益的驅(qū)動，不僅未能按照協(xié)議要求使用林地，更是在報建手續(xù)未完善、不符合報建要求情況下將開工建設(shè)項目，并投入使用。而林場疏忽管理或保全自身利益，在明知違章建筑情況下對承租人的違約違法行為不予以追究，需承擔(dān)違規(guī)出租林地，監(jiān)管不到位風(fēng)險。三是利用林地作價入股成立項目公司共同開發(fā)非林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建筑項目，并以建成項目抵押融資，項目公司經(jīng)營管理不善，建筑項目查封或執(zhí)行，國有土地?zé)o法保值增值，并可能承擔(dān)國有土地流失風(fēng)險。

三、新形勢下，城郊型國有林場利用林地開發(fā)建筑項目的完善

鑒于城市建設(shè)快速發(fā)展，征用了城郊型林場大量的優(yōu)質(zhì)林地，且城郊型國有林場分散林地雖然有相當(dāng)部分在城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中均規(guī)劃為建設(shè)用地，再恢復(fù)為林地已不符合城市建設(shè)需要，但法律上仍為林地，在當(dāng)下土地嚴格管控的高壓態(tài)勢下，出租或合作經(jīng)營林地用以開發(fā)非林服務(wù)建筑項目難以為繼，也不提倡，城郊型國有林場要盤活此類林地，需要在政策支持和法律框架內(nèi)實施。筆者認為，可以通過以下舉措進行完善：一是按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃依法報建建筑類項目，得到林業(yè)主管部門、國土規(guī)劃部門依法審批后開展建設(shè)；二是充分利用年度建設(shè)用地指標，在符合農(nóng)轉(zhuǎn)非條件下，依法辦理土地變性，增加林場建設(shè)用地存量；三是加強林地監(jiān)管力度，在出租林地或合作經(jīng)營林地過程中嚴格報建審批后建設(shè)，嚴禁擅自改變林地用地、制止違法違規(guī)建設(shè)；四是對于已經(jīng)依法報建但未依法使用的非林服務(wù)建筑項目，原則上應(yīng)恢復(fù)原狀，但項目能增加就業(yè)崗位，維護社會穩(wěn)定，且符合現(xiàn)行城市發(fā)展規(guī)劃情況下，國土部門給予補充材料并予以審批。五是地方人民政府根據(jù)城郊型林場土地開發(fā)需求，在調(diào)整土地利用總體規(guī)劃時，給予年度建設(shè)用地指標的傾斜，或在征用城郊型國有林場林地時安排一定比例產(chǎn)業(yè)用地，以支持林場建筑項目建設(shè)。

［1］周學(xué)義.談國有林場改革中的土地問題及對策［J］.遼寧省社會主義學(xué)院學(xué)報，2015年第4期

［2］劉梅娟，程云行.國有林場改革與發(fā)展有關(guān)問題的探討［J］.林業(yè)財務(wù)與會計，2005年07期