論環(huán)境法的公眾參與原則

李娟華

（100073 司法部法律出版社 北京）

論環(huán)境法的公眾參與原則

李娟華

（100073 司法部法律出版社 北京）

我國是社會(huì)主義制度國家，環(huán)境法的公眾參與可以體現(xiàn)出我國社會(huì)主義的民主。對(duì)照我國的相關(guān)環(huán)境立法，結(jié)合我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境法中公眾參與原則還有許多不足之處，尚須加以健全和完善。針對(duì)環(huán)境法的公眾參與原則實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，從加強(qiáng)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的執(zhí)行力度；使公眾參與原則在環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法上更具體化；建立和完善環(huán)境公益訴訟制度；積極開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)民眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)等方面對(duì)公眾參與原則進(jìn)行分析完善。

公眾參與；環(huán)境法；分析完善

1 引言

早在2003年10月召開的中共十六屆三中全會(huì)就提出了“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容。若讓“以人為本”在環(huán)境法的實(shí)踐中表現(xiàn)出來，就必須想辦法讓我國公民對(duì)自己所處的生態(tài)環(huán)境展開積極的保護(hù)和參與解決所處環(huán)境出現(xiàn)的問題。我國《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了每個(gè)公民都有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有個(gè)人或者企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，都可以對(duì)其進(jìn)行檢舉和控告。這些相關(guān)規(guī)定就是環(huán)境法中公眾參與原則的充分體現(xiàn)，所以說國家對(duì)公眾參與原則的研究并完善對(duì)于我國可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)是有很重要的現(xiàn)實(shí)意義的。

當(dāng)今我國的國民經(jīng)濟(jì)（GDP）快速發(fā)展，在GDP快速發(fā)展的背后卻犧牲了很多東西，在很多的地區(qū)，為了提高地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐墓S的亂排亂放的想象睜一只眼閉一只眼，并不會(huì)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的管制，表面上看經(jīng)濟(jì)確實(shí)是提升很快，代價(jià)卻是地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，使得生態(tài)環(huán)境問題日益加重，近期因?yàn)榄h(huán)境污染事故頻發(fā)并且造成的損失都極為嚴(yán)重。在我國，通過近年來的環(huán)境保護(hù)立法，可以明顯地看出國家特別注重公眾參與原則在環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法的適用。但由于我國國情，政府不愿意限權(quán)，公眾也缺乏意識(shí)和能力進(jìn)行參與，公眾參與原則在我國困境重重。因此，如何進(jìn)一步健全和完善我國環(huán)境法中公眾參與原則是擺在我們面前需要迫切解決的問題。

2 關(guān)于環(huán)境法中公眾參與原則形成的簡述

公眾參與原則是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，是指在自然環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域，公民有權(quán)參與并平等地進(jìn)行環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動(dòng)。公眾參與原則是環(huán)境民主、環(huán)境法治以及環(huán)境正義等環(huán)境基本價(jià)值的具體體現(xiàn)，對(duì)于監(jiān)督政府守法、保障環(huán)境法的良好實(shí)施以及推進(jìn)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的發(fā)展等方面具有重要意義。

在人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的變化之間的關(guān)系中，人們總結(jié)出來了環(huán)境法中公眾參與原則，它的形成是必然的。在1970年，美國展開了一次大型的地球日紀(jì)念活動(dòng)，這是一次保護(hù)生態(tài)環(huán)境的群眾運(yùn)動(dòng)，引發(fā)了群眾極大的響應(yīng)。隨后，很多國家也大力倡導(dǎo)了本國的公民積極參與保護(hù)環(huán)境事業(yè)，并展開了許多響應(yīng)的形式如環(huán)保日等宣傳活動(dòng)，以此來調(diào)動(dòng)民眾對(duì)保護(hù)環(huán)境的積極性，讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為民眾的日常行為習(xí)慣，從而使本國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境得到改善。隨著時(shí)間的變遷，環(huán)境法中公眾參與原則慢慢的成為了許多國家極力推崇的準(zhǔn)則。

環(huán)境法中公眾參與原則是必然會(huì)形成的，它是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與當(dāng)前生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷的變差的產(chǎn)物。同時(shí)，由環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論，我們知道生態(tài)環(huán)境中的太陽光、水源、氧氣等人們所必需的生存資源不能認(rèn)為是取之不盡用之不竭的，并且這是人類共有的自然財(cái)產(chǎn)，每個(gè)人都有使用權(quán)，且任何人都不能獨(dú)自占用和破壞。有了這個(gè)理論的存在，那么環(huán)境法中公眾參與原則的發(fā)展就有了科學(xué)的依據(jù)，環(huán)境作為公共財(cái)產(chǎn)，人們就應(yīng)該參與管理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在科學(xué)理論的指導(dǎo)和政府積極的引導(dǎo)下，民眾對(duì)于參與環(huán)境保護(hù)的積極性和責(zé)任心都能夠得到很大的提升，這樣就會(huì)讓生態(tài)環(huán)境逐漸恢復(fù)生機(jī)。

3 我國環(huán)境法中公眾參與原則表現(xiàn)出的不足

我國的環(huán)境法大多是在20世紀(jì)八、九十年代建立完成，那時(shí)的經(jīng)濟(jì)才剛剛起步，其發(fā)展速度并不會(huì)對(duì)周圍生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的損害，因此并沒有發(fā)生突出的環(huán)境問題。所以，我國的法律制度的中心并不是環(huán)境的保護(hù)和持續(xù)性發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要環(huán)境的支持。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多個(gè)人或企業(yè)為了達(dá)到較高經(jīng)濟(jì)利益而不惜破環(huán)生態(tài)環(huán)境，造成了對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重污染。因此，對(duì)照我國的相關(guān)環(huán)境立法，結(jié)合我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境法中公眾參與原則還有許多不足之處，尚須加以健全和完善。具體如下：

3.1 在我國環(huán)境法中對(duì)公眾參與并沒有詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，單講原則性而不具有可操控性

我國在《憲法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等法律法規(guī)中均明確了環(huán)境保護(hù)公眾參與原則， 但這些法律法規(guī)并沒有對(duì)公眾參與原則的程序、范圍、責(zé)任義務(wù)等做出具體的規(guī)定，也沒有具體的執(zhí)行措施，從而導(dǎo)致公眾參與只能是一個(gè)擺設(shè)，而不具備可操控性。另外，這些法律法規(guī)關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法缺乏全面、具體的權(quán)利規(guī)定，公眾依法享有的權(quán)利只有檢舉權(quán)、控告權(quán)、部分參與權(quán)和賠償權(quán)，至于其他必需的權(quán)利如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境受教育權(quán)、環(huán)境結(jié)合權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等，相應(yīng)的立法中并未明確規(guī)定。并且，我國的環(huán)境法對(duì)于公眾參與的規(guī)定是在生態(tài)環(huán)境發(fā)生破壞后，民眾應(yīng)該積極參與，這與真正的公眾參與環(huán)境保護(hù)存在著很大的差距，即公眾參與環(huán)境保護(hù)不應(yīng)該只是在環(huán)境破壞后參與，而是全程參與。

3.2 從我國環(huán)境法實(shí)施的情況看，公眾參與是基于保護(hù)環(huán)境信息的公開化，但是現(xiàn)在我國環(huán)境公開化太過于形式

我國在2007年開始實(shí)施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，環(huán)境信息公開正逐漸地成為了社會(huì)公眾的共同意識(shí)，生態(tài)環(huán)境的信息已經(jīng)成為了人人都可以看到的透明化的信息。但是，公眾想要獲得相關(guān)部門的環(huán)境信息卻不是那么簡單的事情。表面上政府都在積極的公布環(huán)境信息，但是發(fā)布的信息缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，就是缺少的這一小部分的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容中，就包含了民眾希望能夠得知的信息。例如，民眾自己周圍的生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量情況，政府對(duì)于環(huán)境的執(zhí)法情況、企業(yè)對(duì)環(huán)境是否保護(hù)到位等都是民眾需要得知的，但是這些信息卻不能得到。民眾對(duì)于環(huán)境信息并不能完全得知，那么想讓民眾積極參與到環(huán)境的保護(hù)、監(jiān)管等方面就不能夠有效實(shí)現(xiàn)。

3.3 在我國相關(guān)部門關(guān)于環(huán)境方面的訴訟制度尚不完備，造成了有關(guān)環(huán)境方面的侵權(quán)行為得不到有效救濟(jì)

環(huán)境法中公眾參與原則的重點(diǎn)之一就是生態(tài)環(huán)境受到侵權(quán)行為時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)該提供相應(yīng)的司法救濟(jì)。這樣的司法救濟(jì)對(duì)于民眾的個(gè)人利益關(guān)系密切，但是這樣的救濟(jì)在我國的實(shí)施情況卻不盡如人意。例如，在近幾年發(fā)生的紫金礦業(yè)廢水滲漏污染江河和錦業(yè)公司長期排放含砷廢水事故中，在周圍生活的民眾都是受害者，但是當(dāng)他們想通過相應(yīng)的司法救濟(jì)來獲得損害賠償時(shí)，卻并不能找到有效的途徑來維護(hù)自己的利益。在我國，環(huán)境法中也受到了民事訴訟法的影響，當(dāng)非直接利害關(guān)系人對(duì)環(huán)境進(jìn)行訴訟的時(shí)候，它們的主體身份并不能得到法院認(rèn)可，這樣就造成了他們并不能去維護(hù)環(huán)境問題；即使法院接受了一些關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的案件，民眾的勝訴幾率極小，這些都導(dǎo)致了民眾關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的訴訟途徑阻礙重重，民眾自身利益得不到應(yīng)有的保證，都大大地降低了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和監(jiān)管環(huán)境破壞情況的責(zé)任心。

3.4 我國環(huán)境法中公眾參與原則對(duì)于環(huán)境事故發(fā)生之前適用性不足

讓環(huán)境受到破壞的風(fēng)險(xiǎn)還沒有發(fā)生之前就能受到相關(guān)部門和民眾的關(guān)注是公眾參與原則的重要作用之一，這樣就可以降低生態(tài)環(huán)境發(fā)生破壞的幾率。但是，在我國環(huán)境法中的環(huán)境信息透明化機(jī)制在實(shí)施中并沒有得到完全的展示，而且我國民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)參與積極性不強(qiáng)，這就導(dǎo)致了我國對(duì)于公眾參與原則的設(shè)定，重心都偏向于環(huán)境破壞后公眾再參與其中，而并沒有做到公眾在環(huán)境破壞之前就參與其中。

4 健立健全我國環(huán)境法中公眾參與制度的建議

4.1 加強(qiáng)政府和企業(yè)環(huán)境信息公開的執(zhí)行力度

現(xiàn)今法律都在努力規(guī)定公眾參與條款，但信息閉塞依然存在，政府是最大阻礙。如實(shí)施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》以來，可以看出我們中央政府非常重視信息公開這個(gè)問題，但是地方政府常常極力阻礙。公民申請(qǐng)信息公開案件很多，但有幾人能如愿看到自己所要的政府信息，政府回復(fù)的理由是否能讓人信服？法院受理此類棘手行政案件，能否司法獨(dú)立，做出公正裁判？因此，應(yīng)減少政府在環(huán)境信息公開的自由裁量權(quán)，并就拒絕環(huán)境信息公開的行為，公民可向上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)核。

企業(yè)作為市場主體，具有經(jīng)營自主權(quán)，也擁有商業(yè)秘密的權(quán)利，政府這個(gè)有形之手與市場的無形之手如何做到不沖突，這需要價(jià)值衡量。在我國，企業(yè)經(jīng)營權(quán)應(yīng)該讓位于公民的生存權(quán)，故企業(yè)涉及環(huán)境信息應(yīng)該強(qiáng)制公開，以公開為原則，企業(yè)自愿選擇公開內(nèi)容為例外。

4.2 使公眾參與原則在環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法上更具體化

我們應(yīng)該在以“以人為本”為重點(diǎn)的科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下，將環(huán)境保護(hù)當(dāng)成切身利益的一部分。雖然，我國的環(huán)境法等相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境保護(hù)，民眾參與原則有一些規(guī)定，但是這些規(guī)定并沒有明確表示公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的事務(wù)范圍和應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)，還有對(duì)于保護(hù)環(huán)境的途徑和受到權(quán)益損害時(shí)應(yīng)該采取的救濟(jì)手段等。除此之外，因?yàn)槲覈h(huán)境法制定時(shí)并沒有確立公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)事務(wù)哪些有參與權(quán)利哪些又沒用參與權(quán)利，這樣使得公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)得不到穩(wěn)定的保障。因此，我國的憲法中應(yīng)當(dāng)將民眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利作為我國公民的一項(xiàng)基本權(quán)利表現(xiàn)出來，這樣公民在為環(huán)境訴訟時(shí)就能獲得憲法給予的保護(hù)，可以使得環(huán)境法中民眾參與原則得到進(jìn)一步的完善，使得民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極性和責(zé)任心得到提升。

4.3 建立和完善環(huán)境公益訴訟制度

目前我國的法律訴訟主要包括三大類：刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。在訴訟過程中對(duì)原告的要求主要是指與案件事實(shí)存在利害關(guān)系的當(dāng)事人。如果為環(huán)境問題提起公益訴訟的當(dāng)事人是一個(gè)沒有利害關(guān)系的人，那么通常會(huì)被法院因?yàn)橹黧w不符合而駁回。這就需要賦予公眾具有維護(hù)環(huán)境的膽識(shí)，喚起公眾的環(huán)保意識(shí)。因此，在我國公益訴訟制度還不夠完善的基礎(chǔ)上，亟須推行一套三大訴訟法之外的隸屬于保護(hù)環(huán)境的訴訟制度，以確保公眾的參與度。也就是說，我國應(yīng)彌補(bǔ)立法的空白，設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)社會(huì)和公眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益。因此，其一，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)訴訟中的原告資格及當(dāng)事人的利益關(guān)系，可以適當(dāng)放寬對(duì)原告起訴資格的要求；其二，擴(kuò)大受案范圍將政府的決策性行為納入訴訟范疇；其三，應(yīng)當(dāng)考慮在資金、技術(shù)和法律援助等方面給予更多的支持和鼓勵(lì)。

4.4 積極開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)

我國公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管積極性不高也源于我國人民對(duì)于生態(tài)環(huán)境認(rèn)識(shí)水平不高，并且缺少參與環(huán)境保護(hù)意識(shí)。是否擁有良好的生態(tài)環(huán)境對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)、人民生活質(zhì)量都有重大的意義。對(duì)于如何提高我國人民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，國家積極的開展環(huán)保宣傳教育不失為一個(gè)好辦法。所以，我國應(yīng)該加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法的宣傳力度，通過開展大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)知識(shí)講座、舉辦以環(huán)境保護(hù)為主題的文藝晚會(huì)、加強(qiáng)對(duì)學(xué)生們的環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)等，從多個(gè)方面，進(jìn)行多種形式的環(huán)保宣傳，以此來提高民眾的環(huán)境法制觀念和民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度，增強(qiáng)民眾參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性和責(zé)任心。

［1］張小軍.論環(huán)境參與權(quán)［J］.環(huán)境科學(xué)與管理，2006（7）.

［2］胡雙.淺談我國環(huán)境法公眾參與制度［A］.環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集（第二冊(cè)）［C］，2007年.

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李娟華（1981.3.21～ ），女，畢業(yè)于中央民族大學(xué)，馬克思主義哲學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)檎握軐W(xué)?，F(xiàn)就職于司法部法律出版社，編輯，中級(jí)職稱。