我國水資源管理體制的完善

梁 歡

（710063 西北政法大學(xué) 陜西 西安）

我國水資源管理體制的完善

梁 歡

（710063 西北政法大學(xué) 陜西 西安）

水是人類和一切生物賴以生存和發(fā)展的最基本的環(huán)境要素和自然資源之一。在我國水資源相對缺乏、水污染日益加重的情況下，本文在界定相關(guān)概念的前提上，通過分析我國水資源管理體制的現(xiàn)狀和不足，提出構(gòu)建我國以流域為主的水資源管理體制的完善對策。期望通過本文的探討為我國水資源管理體制的完善提供有益參考，并為探索解決我國水資源危機的有效途徑有所助益。

管理體制；流域管理；完善對策

一、我國水資源管理體制現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代后，我國政府開始了依法治水、依法管水的努力，開始了水資源立法的嘗試。迄今為止，全國人大先后通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年通過，2014年最新修訂）、《中華人民共和國水法》（2002年）、《中華人民共和國水土保持法》（1991年通過，2010年最新修訂）、《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂）、《中華人民共和國防洪法》（1997年通過）等。中國水資源法律制度正在逐步建立并形成體系，尤其是新《水法》關(guān)于流域管理制度的確立，是歷史的進步，標(biāo)志著我國水資源管理注重流域與行政區(qū)域緊密結(jié)合進入一個新時期，這無疑是我國水資源管理體制的一次重大變革。

2002年新修訂的《水法》是調(diào)整水行政主體在行使水行政管理職權(quán)過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。新修訂的《水法》第十二條和第十三條規(guī)定了我國水資源的管理體制。第十二條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

二、現(xiàn)行水資源管理體制存在的問題

1.流域管理與行政區(qū)域管理關(guān)系存在突出問題

流域機構(gòu)與地方政府水行政主管部門的職責(zé)權(quán)限分工不明晰，分析新《水法》的規(guī)定，流域機構(gòu)與地方政府水行政主管部門的職責(zé)權(quán)限分工不明晰但縱觀現(xiàn)實情況，在水資源管理中主要是以地方水行政主管部門為主，這樣又如何實現(xiàn)水資源流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制，致使流域機構(gòu)名存實亡。

2.流域機構(gòu)的性質(zhì)定位的問題

就筆者個人的看法，新《水法》雖明晰了流域管理機構(gòu)的法律地位，但就其究竟在水資源管理中處于怎樣的地位，扮演怎樣的角色，現(xiàn)行實際也就是僅粗略地列舉出七大流域機構(gòu)而已，對于其在實踐中的性質(zhì)卻無從考量。這將有待于法律工作者未來的完善與探索。

3.我國流域管理立法滯后

現(xiàn)今我國對流域管理的規(guī)定都是散見于《水法》、《防洪法》等法律法規(guī)中。至今還沒有一套完整系統(tǒng)的流域管理法，未能從體制上保障水資源的優(yōu)化配置。這部法律主要應(yīng)該包含什么內(nèi)容？筆者認為應(yīng)該建立一部專門流域管理的法律來配套《水法》的實施，并且這部法內(nèi)容至少應(yīng)該包含流域管理的原則、流域管理的基本制度、流域管理的范圍以及與地方行政管理的協(xié)調(diào)機制。再者，我國《水法》將流域分為三類，一類是國家確定的重要江河，湖泊的流域；二類流域是跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江、河、湖、泊的流域；三類流域是其他江河、湖泊的流域。《水法》明確規(guī)定在一類流域上設(shè)立流域管理機構(gòu)，二三類未明確規(guī)定，是否也應(yīng)建立流域機構(gòu)？這在法律中也存在空白。

三、構(gòu)建我國流域為主的水資源管理體制的設(shè)想

（一）流域管理組織機構(gòu)框架的設(shè)立

一個權(quán)責(zé)明確、權(quán)威統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、管理高效的組織機構(gòu)是實施流域管理的前提。我國已按照七大流域設(shè)立了流域管理機構(gòu)，有長江水利委員會、黃河水利委員會、海河水利委員會、淮河水利委員會、珠江水利委員會、松遼水利委員會、太湖流域管理局。七大江河湖泊的流域機構(gòu)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權(quán)在所管轄的范圍內(nèi)對水資源進行管理與監(jiān)督。

（二）正確劃分流域管理與區(qū)域管理的職權(quán)問題

流域與區(qū)域同為一個空間區(qū)域，但具有不同的功能屬性，二者不僅是一個機構(gòu)松散的共同體，同時也是一個相互關(guān)聯(lián)、相互影響的統(tǒng)一體。因此要正確劃分流域管理與行政區(qū)域管理的職權(quán)。行政區(qū)域管理必須服從流域統(tǒng)一管理，局部服從整體，接受宏觀指導(dǎo)，積極發(fā)揮區(qū)域行政管理作用，配合流域機構(gòu)做好具體的管理工作；同時，流域管理又必須以行政區(qū)域管理為基礎(chǔ)和依托，充分考慮和兼顧區(qū)域發(fā)展要求，優(yōu)化發(fā)展布局，妥善處理上中下游等的關(guān)系，使流域治理、開發(fā)與保護的整體部署與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。

（三）完善流域管理立法

目前，我國還沒有一部完全意義上的水資源管理法典，因此我們可以從水資源管理體制為切入點，將各類的水資源管理部門在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、權(quán)限劃分、功能協(xié)調(diào)等各個方面整齊劃一，構(gòu)建一部綜合的水資源管理法。這將適應(yīng)流域水資源管理體制的要求。為建立流域為主的水資源管理體制提供必要的法律依據(jù)，建立以流域水資源管理體制為基準(zhǔn)的水資源綜合管理法。

在流域管理領(lǐng)域，我國至今還沒有一部完整、系統(tǒng)的流域管理法，對流域管理的規(guī)定都只是散見于《水法》、《防洪法》等之中。因此，應(yīng)當(dāng)以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念為指導(dǎo)，制定一部完整的《流域管理法》，改變流域管理缺乏有效法律指導(dǎo)的現(xiàn)狀，真正做到流域管理領(lǐng)域的有法可依。

另外筆者認為每個流域都有其自身的自然人文屬性，因此要制定不同流域內(nèi)的特別法，在法律位階上，《流域管理法》是體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念、可持續(xù)發(fā)展的綜合性法律，對各流域立法具有統(tǒng)籌全局的指導(dǎo)和規(guī)范作用，具有基本法的性質(zhì)；而根據(jù)每個流域自身性質(zhì)制定的適用于特定流域的法規(guī)則具有特別法的性質(zhì)。當(dāng)二者發(fā)生沖突時，依據(jù)特別法優(yōu)于普通法的法理理念，適用特別法。如此一來，就真正對流域管理的法律建設(shè)做到整體劃一。

四、結(jié)語

本文通過對我國現(xiàn)今水資源管理體制的分析提出對我國未來建立以流域為主的水資源管理體制的建議。當(dāng)然，這種新的流域管理體制的建立也是一項長期的工作，不可能一蹴而就。但不可否認，建立以流域為主的水資源管理體制將是我國法制建設(shè)不可回避，不可逆轉(zhuǎn)的局勢。筆者期待未來我國水資源管理進入嶄新的局面，同時也相信流域管理勢必成為我國未來水資源管理的主流。

［1］呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.

［2］俞樹毅，柴曉宇.西部內(nèi)陸河流域管理法律制度研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2012.

［3］陳紅衛(wèi)，陳蓉：完善我國流域水資源管理的對策思考［J］.人民長江，2013（6）.

［4］晁根芳，王國永，張希琳.流域管理法律制度研究［M］.北京：中國水利水電出版社，2011.

梁歡（1991～ ），女，漢族，陜西省渭南人，現(xiàn)為西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)2014級研究生。