對(duì)政治——行政二分法的認(rèn)識(shí)

雷松齡

（430072 武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

對(duì)政治——行政二分法的認(rèn)識(shí)

雷松齡

（430072 武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢）

政治——行政二分法為行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了理論基礎(chǔ)，它的提出既有一定的理論基礎(chǔ)也有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)歷史條件。威爾遜對(duì)二分法進(jìn)行了初步的闡述，古德諾則對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋。雖然在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中二分法遭到了一些學(xué)者的批判，但是它仍然具有相當(dāng)?shù)睦碚搩r(jià)值和實(shí)踐意義，并對(duì)我國(guó)的行政體制改革提供了有益指導(dǎo)。

政治；行政；二分法；改革

1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)研究》一文，這標(biāo)志著行政學(xué)的產(chǎn)生。他在文中指出了建立一門獨(dú)立的行政學(xué)科的必要性，并闡述了行政學(xué)研究的對(duì)象和方法，威爾遜將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來，政治——行政二分法為行政學(xué)的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ)，雖然這一觀點(diǎn)隨著社會(huì)的發(fā)展遭到一些學(xué)派的批判，但在今天看來它無論從理論上還是實(shí)踐上都對(duì)我國(guó)行政學(xué)的發(fā)展有重要的啟發(fā)。

一、政治——行政二分法提出的背景

威爾遜在《行政學(xué)研究》的開篇就指出“對(duì)于一門實(shí)用科學(xué)而言，如果沒有必要了解它，那么我們就永遠(yuǎn)不會(huì)對(duì)它進(jìn)行研究?！雹僬巍姓址仁俏鞣缴鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是西方民主政治體制發(fā)展的必然要求。

（一）理論基礎(chǔ)

最早提出應(yīng)對(duì)政治與行政進(jìn)行區(qū)分的是政治學(xué)家布倫奇利（Bluntschli），他認(rèn)為政治是重大而帶有普遍性的事項(xiàng)，而行政是國(guó)家個(gè)別和細(xì)微方面的事項(xiàng)，因此，政治是政治家特殊活動(dòng)范圍，而行政則是技術(shù)性職員的活動(dòng)。威爾遜對(duì)此表示贊同，在他看來布倫奇利的這種觀點(diǎn)推動(dòng)人們將行政從政治或法律中分離出來。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，最早對(duì)政治——行政二分法進(jìn)行闡述的是德國(guó)學(xué)者斯坦因，他指出“國(guó)家在一定社會(huì)秩序條件下是個(gè)人格主體，具有心理學(xué)上的意志和活動(dòng)，分別表現(xiàn)為憲政和行政。憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據(jù)意志的活動(dòng)。憲政規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來自憲政。”從這一論述中可知，斯坦因從心理學(xué)的角度，將憲政與行政進(jìn)行了劃分，并指出行政要在憲政規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。雖然在這一論述中我們并沒有看到“政治”一詞，但實(shí)際上斯坦因已經(jīng)在一定程度上對(duì)政治和行政進(jìn)行了劃分。威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中對(duì)“憲政”和“行政”所研究的不同領(lǐng)域進(jìn)行了分析，批判了斯坦因“意志”和“行動(dòng)”比喻，威爾遜指出“這并不完全是‘意志’與相應(yīng)‘行為’之間的差異，這是因?yàn)椋姓賳T為了完成工作任務(wù)而選擇手段時(shí)，他本應(yīng)而且也確實(shí)有自己的‘意愿’。他不是也不應(yīng)該只是一種被動(dòng)的工具。”②

（二）社會(huì)歷史條件

1.經(jīng)濟(jì)上

第二次工業(yè)革命之后，主要資本主義國(guó)家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡，生產(chǎn)力的迅速發(fā)展及社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化產(chǎn)生了諸如勞資沖突、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育等只有政府才能解決的問題，社會(huì)向自由資本主義時(shí)期政府“守夜人”的角色提出挑戰(zhàn)，要求政府改消極被動(dòng)的狀態(tài)為積極主動(dòng)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，行政管理在政府中的地位日益重要。威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中指出“政府的職能也在逐日變得更加復(fù)雜和艱難，它們?cè)跀?shù)量上也同樣地大大增加。行政管理當(dāng)局在將他的手伸向每一個(gè)地方以執(zhí)行新的任務(wù)?！雹劢?jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)問題不斷增多，迫切需要一門科學(xué)來指導(dǎo)政府在治理的過程中少走彎路，提高效率，這種需要促使行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科應(yīng)運(yùn)而生。

2.政治上

隨著資本主義的發(fā)展，多黨制在西方國(guó)家普遍確立，多黨制的條件下政治體現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性的特征，政治集團(tuán)分化為一些相互對(duì)立的利益集團(tuán)，他們關(guān)注的是如何使自己的黨派取得執(zhí)政地位，當(dāng)人們認(rèn)為公職應(yīng)該作為戰(zhàn)利品獎(jiǎng)勵(lì)給在政治競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的政黨，并將“職位輪換”原則應(yīng)用于任命的官員時(shí)，政黨分肥制就產(chǎn)生了，政黨分肥制嚴(yán)重?fù)p害了行政效率，這種制度使得“政黨成為了一種目的，而不是實(shí)現(xiàn)某種目的的工具”④，政黨成為了一種機(jī)器，這種機(jī)器是為了維護(hù)黨的執(zhí)政地位，而不是促進(jìn)國(guó)家意志的表達(dá)。政府的合法性和有效性遭到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為了解決政府的這一問題，行政學(xué)家開始尋求將行政從政治中分離出來，并使二者取得協(xié)調(diào)的方法，對(duì)政治——行政二分法的探討逐漸展開。

二、政治——行政二分法的主要內(nèi)容

（一）威爾遜的初步闡述

威爾遜在《行政學(xué)研究》中指出“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)”，“行政管理置身于政治所特有的范圍之外，行政管理問題不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由加以確定的”。他借鑒了布倫奇利的觀點(diǎn)，認(rèn)為“政策如果沒有行政的襄助，政策就會(huì)一事無成，但行政管理并不因此就成為政治”。因此，威爾遜主張將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨(dú)立的學(xué)科，目的是把“行政方法從經(jīng)驗(yàn)性試驗(yàn)的混亂不堪和奢侈浪費(fèi)中解脫出來，并使其深深地根植于穩(wěn)固原則之上”。威爾遜《行政學(xué)研究》中只是提出了政治——行政二分法的基本設(shè)想，而對(duì)這一設(shè)想進(jìn)行具體闡釋的是另一位學(xué)者古德諾。

基于已有相關(guān)研究及對(duì)數(shù)學(xué)課堂教學(xué)的觀察發(fā)現(xiàn)：目前中小學(xué)數(shù)學(xué)課堂留白藝術(shù)的運(yùn)用仍存在一些有待商榷之處，值得數(shù)學(xué)教育工作者在教學(xué)實(shí)踐與未來研究中進(jìn)一步探索．

（二）古德諾的系統(tǒng)闡釋

古德諾在《政治與行政》的開篇就清楚地指出“在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行”⑤“國(guó)家作為一個(gè)政治實(shí)體，其行動(dòng)既存在于國(guó)家意志表達(dá)所必需的活動(dòng)中，也存在于國(guó)家意志執(zhí)行所必需的活動(dòng)中”⑥。雖然古德諾已經(jīng)明確指出了政治與行政是兩種不同的領(lǐng)域，但這并不是其研究重點(diǎn)，他進(jìn)一步指出“雖然人們可以輕而易舉地區(qū)分政府的這兩種功能，但卻無法明確規(guī)定應(yīng)該將這些功能委托給哪些政府機(jī)構(gòu)”“指派獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)每種功能是不可能的，原因不僅在于政府權(quán)力的執(zhí)行無法明確分配，還在于隨著政治體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能往往會(huì)分化為次要功能和輔助功能”。因此，古德諾的研究重點(diǎn)在于政治與行政應(yīng)當(dāng)取得某種形式的協(xié)調(diào)。

古德諾認(rèn)為政治與行政取得協(xié)調(diào)的方法有兩個(gè)：政治對(duì)行政的適度控制、行政的適度集權(quán)。政治對(duì)行政的適度控制這一方法在英國(guó)和美國(guó)有著不同的途徑：英國(guó)是通過體制內(nèi)的途徑來實(shí)現(xiàn)，即內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志表達(dá)機(jī)關(guān)（議會(huì)）對(duì)國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)關(guān)（內(nèi)閣）的控制；美國(guó)是通過政黨來實(shí)現(xiàn)的，政黨挑選議員并提名總統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志表達(dá)機(jī)關(guān)（議會(huì)）對(duì)國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)關(guān)（總統(tǒng)）的控制。同時(shí)，他也指出了政治對(duì)行政的控制必須要在一定的限度之內(nèi)，否則就會(huì)損害政府的民治性，降低行政效率。在行政的適度集權(quán)上，古德諾認(rèn)為，因?yàn)椤暗胤秸喂餐w會(huì)通過運(yùn)用其執(zhí)行權(quán)力，或者某種真正的非執(zhí)行性的或修正的權(quán)力，改變由代表整個(gè)國(guó)家的機(jī)關(guān)表達(dá)的意志，以便使之適應(yīng)被認(rèn)為是地方政治共同體的需要”，因此“行政只有被適度集權(quán)化了才能達(dá)到政治與行政之間必要的協(xié)調(diào)”。

三、對(duì)政治——行政二分法的評(píng)析

（一）理論價(jià)值

政治——行政二分法認(rèn)為行政是不同于政治的獨(dú)特領(lǐng)域，從而為行政學(xué)的產(chǎn)生于發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。正是基于這種二分法，泰勒的科學(xué)管理理論和法約爾的管理的14條原則才得以作為一般管理理論用于政府部門以指導(dǎo)其行政活動(dòng)，使政府的管理更具科學(xué)化；韋伯以二分法為前提，擺脫了政治的干擾而研究行政組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行，以效率為目標(biāo)建立了官僚制體系；懷特在二分法的框架之下構(gòu)建了行政學(xué)的基本體系，《行政學(xué)導(dǎo)論》的出版標(biāo)志著行政學(xué)的誕生；古利克、厄威克等學(xué)者也是在二分法的理論基礎(chǔ)之下對(duì)行政管理的原則和方法進(jìn)行了研究?？傊趥鹘y(tǒng)公共行政時(shí)期，大多數(shù)學(xué)者都是在政治——行政二分法的框架下進(jìn)行研究，并取得了卓越的成就。

（二）實(shí)踐價(jià)值

（三）受到的批判

隨著行政學(xué)研究的深入，政治——行政遭到了一些學(xué)者的批判，這些批判主要來自以下幾個(gè)方面：

1.決策學(xué)派的質(zhì)疑

赫伯特·A·西蒙是決策學(xué)派的代表人物，他在《行政諺語》一文中對(duì)二分法提出了質(zhì)疑。他認(rèn)為，從決策的角度，政治與行政不能截然分開，因?yàn)樾姓袨橹幸脖仨殢氖履承Q策活動(dòng)，政治問題與行政問題都包含“價(jià)值”和“事實(shí)”兩方面的因素，政治與行政之間的界限是模糊的，在政治決策中價(jià)值占有重要的地位，而在行政決策中事實(shí)占有重要的地位。

2.新公共行政學(xué)派的批判

沃爾多是新公共行政學(xué)派的代表人物，他在《行政國(guó)家》一書中論證了事實(shí)與價(jià)值明確區(qū)分的無效性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)政治——行政二分法提出了批判，“無論是作為一種事實(shí)描述，還是作為一種改革方案，任何將政府分為政治和行政的模式都是不充分的”“由于傳統(tǒng)政治——行政二分法觀念，行政學(xué)研究局限在一個(gè)十分狹隘的領(lǐng)域內(nèi)，尤其是將研究焦點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)預(yù)算、人事、組織以及大量其他的所謂‘中性’問題上，相反卻很少重視與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等問題的研究上，致使公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)、處理社會(huì)危機(jī)的需要”。新公共行政學(xué)派認(rèn)為，將行政游離于政治之外只是一種理論的虛構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)中是不存在的。這一學(xué)派主張將價(jià)值放在優(yōu)先的位置上，如果實(shí)證分析與價(jià)值判斷發(fā)生沖突，寧可放棄實(shí)證分析。

3.新公共管理學(xué)派的批判

20世紀(jì)70年代末80年代初，西方主要資本主義國(guó)家掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的政府改革運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被稱作新公共管理運(yùn)動(dòng)，從而產(chǎn)生了新公共管理學(xué)派，這一學(xué)派對(duì)政治——行政二分法進(jìn)行了進(jìn)一步的抨擊，這一學(xué)派認(rèn)為，傳統(tǒng)行政要求政治與行政相互分離及強(qiáng)調(diào)公務(wù)員價(jià)值中立只是一種理論假設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中政治與行政分離是不可能的，因?yàn)椤靶姓芾砼c政策并非表現(xiàn)為互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是相互關(guān)聯(lián)的，無論是通過主觀還是客觀的方式，行政系統(tǒng)的特性都會(huì)影響政治系統(tǒng)的政策產(chǎn)出。行政系統(tǒng)的確在制定政策，盡管這些政策與立法機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)所制定的政策在擬訂與公布的方式上不完全相同，而且與那些公開發(fā)布的規(guī)則相比，行政機(jī)關(guān)所制定的可實(shí)施的規(guī)則對(duì)個(gè)人的實(shí)際影響更大”。 基于此，新公共管理學(xué)派主張對(duì)高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命 ，讓他們參與到政策的制定過程中并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

（四）政治——行政二分法對(duì)我國(guó)的借鑒作用

政治——行政二分法在西方國(guó)家的行政管理活動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用，雖然在之后的發(fā)展中遭到了一些學(xué)者的批判，但這并不能否定二分法本身的價(jià)值。全面、系統(tǒng)地把握二分法的內(nèi)涵同樣對(duì)我國(guó)的行政管理活動(dòng)有指導(dǎo)意義。

第一，在實(shí)踐中政治與行政是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，雖然二者之間沒有明確的界限并且聯(lián)系緊密，但并不意味著政府在實(shí)際運(yùn)行的過程中可以忽視二者之間的差別。中國(guó)特定的黨政關(guān)系造成了政治對(duì)行政的絕對(duì)主導(dǎo)，這使行政部門無法充分獨(dú)立地行使管理權(quán)限。在行政管理過程中，政治對(duì)行政的侵奪突出表現(xiàn)在黨組織對(duì)行政管理權(quán)能的分享，分解了行政部門的管理權(quán)限。由于黨政很難分開，因此行政行為實(shí)際上是由黨組織來決定的，這樣就使得行政權(quán)力要依賴政治權(quán)力才能真正發(fā)揮效能，長(zhǎng)此以往，對(duì)政治權(quán)力的過分依賴就使得行政權(quán)力可能逃脫司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，造成權(quán)力“尋租”。⑧因此，我國(guó)的政治體制改革中應(yīng)當(dāng)注意，在政治領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)使用政治的方式，在行政領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)使用行政的方式，如果二者渾然不分就會(huì)造成行政效率低下，權(quán)力“尋租”等惡果。

第二，政治——行政二分法經(jīng)過了一個(gè)多世紀(jì)的論證和辨析，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到政治與行政是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，二者既有差別又有聯(lián)系，結(jié)合我國(guó)政治體制改革，我國(guó)在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)更應(yīng)當(dāng)使各種配套改革跟上步伐，行政體制的改革要適應(yīng)政治體制改革的需要，這兩項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。

第三，政治——行政二分法將行政從政治中分離出來，以管理的角度來研究行政，在研究的過程中借鑒了私部門的管理經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在完善政府行政管理活動(dòng)的過程中也可以借鑒私部門的經(jīng)驗(yàn)，更好地將績(jī)效管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理等方法運(yùn)用于行政管理活動(dòng)中。也可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以降低行政活動(dòng)的成本，提高行政活動(dòng)的效率。

注釋：

①伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：215.

②伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：235.

③伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：220.

④古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：90.

⑤古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：18.

⑥古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：9.

⑦陳方璽.“分”、“和”的藝術(shù)——對(duì)古德諾政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想的研究［J］.學(xué)理論，2011（11）：16-18.

⑧薛方曉，徐書銘. 威爾遜行政學(xué)思想對(duì)我國(guó)行政管理的啟示［J］.哲理，2010（9）：14.

［1］伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：215.

［2］伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：235.

［3］伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究［J］.行政之研究，2011：220.

［4］古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：90.

［5］古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：18.

［6］古德諾. 政治與行政——政府之研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：9.

［7］陳方璽.“分”、“和”的藝術(shù)——對(duì)古德諾政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展思想的研究［J］.學(xué)理論，2011（11）：16-18.

［8］薛方曉，徐書銘. 威爾遜行政學(xué)思想對(duì)我國(guó)行政管理的啟示［J］.哲理，2010（9）：14.