芻議跨省引進動物或動物產品的指定通道制度

石 泉，柳長君，鄧文煌（.內蒙古動物衛(wèi)生監(jiān)督所，內蒙古呼和浩特 0000；.湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 40064；.深圳市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣東深圳 58055 ）

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芻議跨省引進動物或動物產品的指定通道制度

石 泉1，柳長君2，鄧文煌3
（1.內蒙古動物衛(wèi)生監(jiān)督所，內蒙古呼和浩特 010010；2.湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 430064；3.深圳市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣東深圳 518055 ）

摘 要：本文以四川省、上海市、吉林省為切入點，對跨省引進動物或動物產品的指定通道制度進行了實地調研，深入分析了三?。ㄊ校┲付ㄍǖ赖慕ㄔO模式、運行狀況及取得的成效，闡述了現(xiàn)存制度中存在的問題，提出了加強法律支撐、國家統(tǒng)一規(guī)劃、政府政策立項、保障人員待遇、嚴格落地報告、加強深入調研等建議。

關鍵詞：指定通道；跨省引進；《動物檢疫管理辦法》；專題調研

1 指定通道建設概況

1.1 指定通道制度的發(fā)展歷程

所調研的省市實施指定通道制度比較早，且各有特點。四川省為了打開歐盟市場，于上世紀八十年代開始以無疫區(qū)建設為目的，根據(jù)動物疫病區(qū)域化管理原則，在省界建起了一批公路動物防疫監(jiān)督檢查站，到2003年以無疫區(qū)為核心增至50處；2013年省畜牧食品局印發(fā)《四川省無規(guī)定動物疫病區(qū)指定通道規(guī)劃》，明確了44條省際指定通道。上海市于2001年以市政府公告形式，明確了8個外省市動物及動物產品入滬指定道口；2002年至2003年，通過實施市境道口動檢信息網絡系統(tǒng)及專用光纖傳輸網絡建設項目，配置了道口檢查數(shù)據(jù)的聯(lián)網及自動消毒工具；2004年實施科技興農項目，完成了市境道口實時監(jiān)控系統(tǒng)，并優(yōu)化監(jiān)管系統(tǒng)軟件，建成了視頻、數(shù)據(jù)、語音“三網合一”的信息化網絡；近兩年又增加投入，升級改造，監(jiān)控系統(tǒng)得到不斷完善；2014年在楓涇道口建成了無害化處理專用冷庫，將查處的病害動物及動物產品集中存放銷毀。吉林省人民政府于2003年發(fā)文確定了全省設置41處省際公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站 ；2011年，為推進永吉免疫無口蹄疫區(qū)建設，根據(jù)吉林省公路網發(fā)展情況和動物衛(wèi)生監(jiān)管形勢，省政府下發(fā)了《吉林省人民政府關于調整無規(guī)定動物疫病區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站并設立指定通道的批復》，將省際公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站調整為40處，并確定了26條公路指定通道、4條鐵路指定通道和3條民航指定通道。以上三個省市在指定通道制度實施方面都取得了很好的成效，規(guī)章制度比較完善，具備機構、人員編制以及相應設施設備，基本滿足當?shù)貏游锓酪咝枨蟆?/p>

1.2 設置指定通道的法律依據(jù)

四川省為了加強無規(guī)定動物疫病區(qū)建設，2011 年12月19日發(fā)布《四川省無規(guī)定動物疫病區(qū)管理辦法》（第255號政府令），明確規(guī)定輸入到無疫區(qū)的動物、動物產品應當經指定通道進入；2014 年6月1日修訂施行的《四川?。紕游锓酪叻ǎ緦嵤┺k法》進一步明確，跨省輸入到無疫區(qū)的動物及動物產品的檢疫申報程序、檢疫所需費用要納入財政預算以及由省級獸醫(yī)主管部門對指定通道進行統(tǒng)一規(guī)劃。

上海市根據(jù)其特大消費型城市特點，于2001年印發(fā)《上海市人民政府辦公廳關于進一步加強本市動物防疫工作的通知》（滬府辦［2001］35號）和《上海市人民政府關于在指定道口運入畜禽及其產品的通告》；由市政府批準自2002年2月1日起，設立8個公路道口動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站和5個鐵路貨運專線作為入滬動物及動物產品指定道口，對其他外省市供滬企業(yè)實施了備案登記制，并與相關省市區(qū)建立了產銷聯(lián)防年度聯(lián)席會議機制。

吉林省在永吉免疫無口蹄疫區(qū)建設推動下，于2011年7月28日修訂通過《吉林省無規(guī)定動物疫病區(qū)建設管理條例》，明確規(guī)定對過境和進入無疫區(qū)的動物、動物產品實行指定通道制度，為指定通道提供了重要依據(jù)；同時為了加強對引進易感動物及動物產品的檢疫監(jiān)管，由省人民政府發(fā)布通告，對進入或過境無疫區(qū)的動物和動物產品應在指定通道所在檢查站進行報檢、查證驗物、消毒以及隔離做出了詳細規(guī)定。三個省市均通過政府層面或人大立法層面，確認了經公路、鐵路、航空跨省輸入動物檢疫監(jiān)管指定通道的合法地位，同時對輸入到無疫區(qū)的動物及動物產品的二次檢疫提供了法律支撐。

1.3 已建成的指定通道運行情況

三個省市指定通道建設的模式有所不同，但目的都是為了防止動物疫病通過跨省引進的動物或動物產品傳入，并取得了一定效果。針對錯綜復雜的跨省或跨地區(qū)的交通網，將每一條通道統(tǒng)一編號、分級分類。省級人民政府發(fā)文確認的視為一級指定通道，除此之外的為二級和三級指定通道。二級指定通道由各地縣級主管部門確定，由所在地公安交通或路政部門協(xié)助監(jiān)控，三級指定通道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會配合下實施監(jiān)控。

四川省根據(jù)無疫區(qū)建設要求，由省際檢查站及無疫區(qū)周圍新建的檢查站形成了內外兩層指定通道模式，在指定通道建設過程中將過去的公路檢查站以動物檢疫申報點的名義全部保留下來，成為了堵截外疫、執(zhí)行動物疫病防控政策的實體載體。

上海市將外省市動物及動物產品進滬指定道口分為三類：第一類為8個運入畜禽及其產品的指定道口；第二類為21個設有公安道口檢查站或交通運政檢查站的市境道口，其中包括設立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的8個指定道口；第三類為41個沒有設置任何檢查站，有少量車輛通行的非指定市境道口。8個指定道口均設在與江蘇、浙江兩省相連的跨省市國道、省道等主要交通要道，車輛及貨物流通量較大，每年80%的動物及動物產品均由外省市供應，道口檢查站24小時晝夜輪班執(zhí)勤，據(jù)統(tǒng)計僅2014年檢查消毒車次達190 413輛。

吉林省以永吉縣無疫區(qū)為核心，設置三條指定通道，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站為載體，在三條指定通道上配置了10個公路檢查站，在其他非指定通道上均設置了警示牌，以劃區(qū)包片形式形成了公路道口監(jiān)控網。近兩年，省里又提出要建設全省范圍的無疫區(qū)，各項工作正在緊鑼密鼓地籌備和實施當中。

2 設立指定通道的原則及意義

2.1 設立指定通道遵循的原則

各省在設定指定通道時主要考慮的因素有動物及動物產品運輸量大的高速公路、國道、省道等主要交通要道；指定通道必須設有動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，能對進境或過境運載動物及動物產品車輛進行監(jiān)督檢查和查證驗物；設立的指定通道必須被社會及管理相對人熟知；與指定通道配套設置的動物檢疫申報點，要以現(xiàn)有的公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站或指定通道所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站（動物衛(wèi)生監(jiān)督分所）為依托；四川和吉林兩省因地制宜，結合無疫區(qū)建設需求，與外省相鄰的每個縣區(qū)原則上都要設立1處指定通道，如一個縣與2個省相鄰的，有2條以上跨省公路且距離較遠的可以設2個，一個縣境內最多不超過2個指定通道；此外，考慮的因素還有指定通道進入或過境無疫區(qū)載畜車輛的數(shù)量、動物及動物產品主要集散地、流通去向和途徑、指定通道兩旁規(guī)定距離內易感動物養(yǎng)殖場所分布等；堅持既能便民，又能節(jié)省監(jiān)管成本的原則；指定通道以外的非指定通道的監(jiān)控，由公安交通及公路運輸管理部門配合協(xié)調，建立辦案移交機制；其他道路需要由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、行政村村委會形成聯(lián)防聯(lián)控機制，來保證外省市動物及動物產品運輸車輛能夠按照規(guī)定經過指定通道進入或過境。

2.2 指定通道制度的功能定位

從三個省市指定通道制度運行情況看，指定通道在動物疫病防控立體機制中起到了很好的屏障和濾網作用。各地在落實指定通道制度當中，把省際動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站當作指定通道建設的重要關卡，因此過去的公路、鐵路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站建設都得到了加強，能夠對進境、過境運輸動物及動物產品的車輛進行登記檢查，進一步促進了檢查站的正常運行，使檢查站在查證驗物、登記造冊、檢疫消毒、疫情報告等方面的功能真正得到發(fā)揮。上海市通過實施指定道口入滬登記備案制度，實現(xiàn)了外來動物及動物產品在全市范圍內的全程監(jiān)控，有效維護了肉食品市場的公共衛(wèi)生秩序。四川和吉林省實施指定通道制度，通過開展廣泛宣傳教育活動，提高了全體管理相對人對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的認知度，目前絕大部分運載動物及動物產品的車輛都從指定通道進境或過境，這在一定意義上降低了動物疫病通過跨省運輸環(huán)節(jié)的傳播蔓延的風險。

2.3 實施指定通道制度的意義

三個省市均通過實施指定通道制度有效促進了當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，維護了跨省運輸環(huán)節(jié)的動物防疫秩序。各省市都以指定通道制度的落實為契機，逐步完善各項規(guī)章制度，不斷規(guī)范工作程序，切實提高了跨省運輸動物檢疫監(jiān)管能力，能及時發(fā)現(xiàn)染疫、病害動物及動物產品，并能采取科學、快速、嚴格的處置措施，消滅傳染源，有效控制了重大動物疫病傳播，保護了人民群眾的身體健康，維護了社會和諧穩(wěn)定，促進了畜牧業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。社會各界對指定通道的認識不斷提高，經指定通道進入的運輸動物及動物產品車輛逐漸增多，違法違規(guī)現(xiàn)象逐年減少。

3 指定通道制度建設及運行中存在的問題

指定通道制度在實施過程中也遇到了一些問題，主要是缺乏上位法依據(jù)，導致機構、人員、設備以及運行經費很難按需配備。

3.1 因缺乏上位法依據(jù)，地方法規(guī)很難設定突破性規(guī)定

四川和吉林兩省都通過立法，將指定通道制度納入地方性法規(guī)，但都是在無疫區(qū)建設背景下才列入了法條，且都設置了相應的罰則。而對于非指定通道的監(jiān)控，缺乏獸醫(yī)部門與公安交通等部門之間協(xié)調配合的硬性規(guī)定。面對四通八達的交通網、現(xiàn)代物流業(yè)及市場大流通格局，沒有公安交通部門的協(xié)助配合，只靠動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法這支薄弱力量，無法堵截漏洞，造成有心無力的尷尬局面。以上海市指定道口為例，由于《動物防疫法》對動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的臨時性定位，在建站用地上無法落實，現(xiàn)目前運行的8處指定道口均為臨時性設站，隨時可能被城市規(guī)劃或路政建設拆除。

3.2 檢查站工作人員缺乏執(zhí)法資質，被動從事執(zhí)法監(jiān)督工作

調研各省市指定通道動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站都存在人員不足情況，臨時性聘用人員因不具備官方獸醫(yī)身份，導致檢查站開展工作十分被動。尤其四川和吉林兩省指定通道檢查站一般都設在省際的偏遠山區(qū)，地方財政困難，加上縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構編制有限，檢查站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站或臨聘人員為主，且受人數(shù)所限制，很難實行24小時不間斷地在崗值班，報酬待遇與工作艱苦程度不相匹配，造成隊伍穩(wěn)定性差，對指定通道檢查站的正常運轉和工作開展帶來很多不利因素。

3.3 違法逃避報檢現(xiàn)象嚴重，查辦案件困難重重

由于管理相對人疫病防控意識淡薄，依靠公路“三亂”治理和“鮮活農產品綠色通道”的規(guī)定，常有逃避監(jiān)督檢查現(xiàn)象的發(fā)生，對指定通道正常工作造成困擾。貨主或承運人發(fā)現(xiàn)自己的動物或動物產品不符合檢疫監(jiān)管規(guī)定時，常采取將貨物暫遺棄在檢查站，或者提前繞道進境或過境等形式逃避監(jiān)督檢查，對此類違法行為依法依規(guī)處理費用太高，當?shù)刎斦趾茈y承擔，對被遺棄貨物的處置束手無策。尤其在生豬市場價格高位運行時期，豬源緊張，生豬販運人和屠宰場的地下利益交換，對檢疫監(jiān)管帶來巨大壓力，群眾食肉安全很難保障。雖然地方法規(guī)都對不經指定通道進境或過境的行為作出了相應處罰規(guī)定，但沒有公安交通部門協(xié)助，很難落實動物檢疫監(jiān)管落地報告、指定通道強制性規(guī)定。

3.4 選址建站與便民原則存在矛盾

國家對高速交通網逐步實行一卡通管理，且鮮活農產品免費通行，而檢查站一般都在高速路外側，導致運輸動物或動物產品車輛接受檢查與國家其他優(yōu)惠政策相抵觸，產生了被動局面。四川省在一期規(guī)劃的指定通道檢查站中，有很多需要新建或遷址的指定通道檢查站，由于交通部門不支持涉路施工建設，指定通道檢查站選址建站成為一大難題，無法正常開展工作。比如隆昌縣漁箭檢查站，由于交通部門要求載重車輛必須沿稱重車道行駛，從重慶方向入省車輛如駛下高速接受檢查，將無法返回高速，導致目前漁箭檢查站形同虛設。隨著國家公路網建設不斷深入，指定通道檢查站選址建站及管理越來越艱難，需要國家層面協(xié)調解決。

3.5 對指定通道制度的認識有待提高

四川省無疫區(qū)建設政府令發(fā)布實施已有四年多時間，但由于各地政府部門對于無疫區(qū)建設認識不足、經費投入難度大等諸多實際情況，一些指定通道所在縣級政府一直未發(fā)布公告，缺乏政府層面的協(xié)調和交通部門的協(xié)助，指定通道制度很難落實。由于食用農產品分段監(jiān)管等職能調整，對市場流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的執(zhí)法主體和監(jiān)管范圍沒有明確界限，各地的落地監(jiān)督執(zhí)法等工作銜接還不完善，動物衛(wèi)生風險評估工作進展緩慢，導致指定通道制度未能體現(xiàn)其應有的意義。

3.6 檢查站建設和運行經費匱乏

隨著交通的日益便利，動物疫病表現(xiàn)出了跨區(qū)域化和復雜化趨勢，指定通道檢查站堵截外疫的重要性越來越突出。但仍有很多區(qū)域由于領導重視不夠、資金缺乏等原因，建設遲遲未得到推進。由于跨省檢查站位置多在山區(qū)邊遠地區(qū)，地方財政困難，對檢查站的建設、運行、維護等經費投入十分欠缺，導致工作條件十分艱苦。四川省自2014年起，每年對11個指定通道檢查站撥付20萬元，各檢查站輪流集中使用，連日常的支出都不夠，更無法配置執(zhí)法辦案裝備，對疑似染疫或需實施補檢的動物缺乏隔離觀察場地，導致很多案件辦理困難，對檢疫監(jiān)督執(zhí)法造成巨大風險，未能發(fā)揮指定通道檢查站的功能。

4 思考與建議

4.1 為指定通道制度建設提供強有力的法律支撐

一是在立法當中應通盤考慮，加強相關法律法規(guī)的邏輯性和操作性方面的無縫銜接。二是對指定通道檢查站賦予明確的法律地位。無論是作為當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構的分支機構還是派出機構，都應該擁有與其承擔的義務和責任相匹配的法定職權。三是建立公安交通部門與獸醫(yī)部門之間的長期協(xié)調機制。法律允許情況下可以設立牧業(yè)派出所的形式解決路口查車問題，或者由公安部門派人常駐檢查站協(xié)助檢查；對非指定通道運輸動物或動物產品的車輛，由公安交警協(xié)助動物衛(wèi)生監(jiān)督人員巡查，有效解決基層實際工作難題。

4.2 指定通道建設應在國家層面統(tǒng)一規(guī)劃

實施全國統(tǒng)一規(guī)劃和建設，避免各省市重復建設，達到資源共享、規(guī)范化、標準化的指定通道工作格局。同時，應根據(jù)經濟社會發(fā)展以及交通網絡建設的變化情況，隨時調整動物及動物產品跨省際運輸指定通道布局，理順疫病防控政策與其他相關領域國家政策相互關系，保證指定通道制度的時效性。

4.3 通過政策立項，支持各地指定通道建設

從調研各省市經驗做法來看，指定通道制度的落實離不開政府層面的政策支持和資金投入，尤其是涉及選址征地和與相關部門的溝通方面，需要各級獸醫(yī)部門共同努力，經常性的開展多層次的宣傳教育活動，爭取到更多的政策和資金支持，才能更好更快地推進指定通道建設。建議在國家層面統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，逐步實施項目投入措施，解決指定通道實際困難。

4.4 提高指定通道檢查站人員待遇，保證執(zhí)法隊伍穩(wěn)定

指定通道制度的最終落實需要配備一支高素質隊伍，在目前國家人員編制緊缺情況下，指定通道檢查站只能通過聘用協(xié)檢人員來充實。因此，必須完善法律法規(guī)制度，明確對協(xié)檢人員的合法身份，落實其社保待遇，保證其正常的工作報酬，解除其后顧之憂。

4.5 嚴格依法執(zhí)行落地報告制度

落地報告制度與指定通道制度相輔相成，一個在前、一個在后，只有各地形成有效的聯(lián)防聯(lián)控機制，嚴格執(zhí)行落地報告制度，對未經指定通道檢查站簽章進入的動物或動物產品接收方給予嚴厲打擊，才能對跨省運輸違法行為形成高壓態(tài)勢，逐漸提高管理相對人經指定通道進入接受檢查的自覺性。

4.6 深入開展調研，出臺適合當前全國指定通道建設管理的政策措施

此次指定通道專題調研是在《動物檢疫管理辦法》立法評估調研基礎上開展的初步摸底調研，由于時間緊、任務重，只選擇了四川、上海、吉林等三個指定通道制度實施比較早的省市。雖然對指定通道的性質和功能形成了新的認識，但更深層次的問題，如機構性質、人員編制、協(xié)檢人員待遇落實、實際工作開展情況等，建議在更大范圍內進行更深入的調查研究，為下一步立法提供更具說服力的依據(jù)。

（責任編輯：白雅娟）

注：石泉、柳長君為并列第一作者

Discussion on the Specifi ed Channel System of Animal and Animal Products Inter Provincial Introduction

Shi Quan1，Liu Changjun2，Deng Wenhuang3
（1.Inner Mongolia Animal Health Supervision Institute，Hohhot，Inner Mongolia 010010；2. Hubei Animal Health Supervision Bureau ，Wuhan，Hubei 430064；3.Shenzhen Animal Health Supervision Institute，Shenzhen，Guangdong 518055 ）

Abstract：The specified channel system of animal and animal products inter provincial introduction in Sichuan province， Shanghai municipality， Jilin province were researched in this article.The achievements and existing problems were analyzed， some suggestions were put forward， such as strengthening legal support， making national unified planning， applying government policy project， guaranteeing staff special treatment， implementing landing report，etc..

Key words：specifi ed channel； inter provincial introduction； Measures for the Administration of Animal Quarantine；investigation

中圖分類號：S851.33

文獻標識碼：C

文章編號：1005-944X（2016）02-0084-05