經(jīng)濟全球化背景下的區(qū)域同城化戰(zhàn)略思考——淺談吉林省四平、梨樹區(qū)域同城化若干問題

四平市規(guī)劃局 柴冠

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經(jīng)濟全球化背景下的區(qū)域同城化戰(zhàn)略思考——淺談吉林省四平、梨樹區(qū)域同城化若干問題

四平市規(guī)劃局 柴冠

摘 要：隨著經(jīng)濟全球化和省級區(qū)域城市化的快速推進，出現(xiàn)了都市區(qū)內(nèi)部的同城化現(xiàn)象。都市區(qū)作為城市區(qū)域化和區(qū)域一體化的重要空間載體，是城市地理學和區(qū)域經(jīng)濟學研究的重要前沿領域，也是近年來我國城市規(guī)劃的重要實踐領域。本文系統(tǒng)地研究了吉林省四平、梨樹同城化的發(fā)展條件、發(fā)展動因等，并提出了同城化發(fā)展的具體實施方法。

關鍵詞：同城化 區(qū)域經(jīng)濟 規(guī)劃 戰(zhàn)略發(fā)展

當前，全球信息一體化促進了經(jīng)濟全球化，并導致了世界政治、經(jīng)濟格局的新變化。生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系的國際化使世界經(jīng)濟緊密地連為一體，經(jīng)濟全球化的基本動力是經(jīng)貿(mào)活動的成本最小化、利益最大化。努力融入全球化經(jīng)濟體系和促進本國區(qū)域經(jīng)濟一體化是當今各國政府的努力目標。在經(jīng)濟全球化背景下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中呈現(xiàn)城市集聚新趨勢，即以區(qū)域中心城市帶動周圍次級核心城市發(fā)展，以區(qū)域板塊經(jīng)濟為代表的同城化開始成為我國近年城市發(fā)展的新趨勢。如以“廣佛同城化”、“廈漳泉同城化”、“沈撫同城化”等為代表的同城化板塊經(jīng)濟典型已顯露出強勁的發(fā)展勢頭。本文僅就吉林省四平市、梨樹縣區(qū)域同城化(以下簡稱四梨同城化)規(guī)劃、發(fā)展的若干問題提出一些建議。

1 四梨同城化研究背景及理論依據(jù)

同城化是指兩個或兩個以上城市因地域相鄰、經(jīng)濟和社會發(fā)展要素緊密聯(lián)系，具有空間接近、功能關聯(lián)、交通便利、認同感強的特性，通過城市間經(jīng)濟要素的共同配置，使城市間在產(chǎn)業(yè)定位、基礎設施建設、土地開發(fā)和政府管理上形成高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的機制，從而相互融合、互動互利，促進共同發(fā)展?！巴腔辈皇恰巴换被蛘摺巴w化”，也不是簡單的規(guī)模擴張，而是形成輻射力、擴散力與競爭力越來越強的板塊經(jīng)濟?！巴腔笔墙?jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的客觀要求，也是城市化加速發(fā)展的新模式。同城化是大都市區(qū)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的一個重要階段，是區(qū)域城市間經(jīng)濟與社會發(fā)展到一定程度的必然趨勢，也是大都市區(qū)建設和區(qū)域經(jīng)濟一體化實現(xiàn)的重要途徑。

四平市在國家“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略的大格局中是“吉林省中部城市群”和“沈陽都市圈”的連接點。因此，在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施背景下、長吉圖空間發(fā)展戰(zhàn)略下，在吉林省“強化中部、構筑支點、區(qū)域聯(lián)動”的城鎮(zhèn)發(fā)展體系下、在東北大區(qū)域交通背景下，四平市面臨定位和角色的戰(zhàn)略選擇。四平市與梨樹縣應依托其自身的自然優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位交通優(yōu)勢，在行政區(qū)劃的基礎上謀取區(qū)域戰(zhàn)略優(yōu)勢，以區(qū)域經(jīng)濟互補網(wǎng)絡為框架，實施“四梨同城化”，以引導全域的城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民結成命運和利益共同體，實現(xiàn)以城為主、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、共同發(fā)展態(tài)勢，發(fā)揮四平在吉林省南部發(fā)展軸上的引領作用，提升四平市的區(qū)域地位和職能，進一步增強城市綜合競爭力。

2 四平、梨樹區(qū)域概況及同城化基本條件

2.1 四平與梨樹的區(qū)域概況

四平市位于松遼平原中部、吉林省西南部，北與松原市接壤，西與內(nèi)蒙古毗鄰，南與遼寧省相連，北與長春市相依，是吉林省距離沿?？诎逗铜h(huán)渤海經(jīng)濟圈最近的城市。其交通區(qū)位良好，是東北重要的交通樞紐。市域總面積1.4萬平方公里，其中市轄區(qū)面積1085平方公里，土地資源比較豐富，地貌類型多樣，地域性差異明顯。

梨樹縣是吉林省四平市下轄縣，位于吉林省西南部，地處松遼平原腹地，基礎產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，梨樹縣位于黃金玉米帶、有“東北糧倉”和“松遼明珠”的美譽?？h域面積4209平方公里，戶籍總人口為69.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口數(shù)量為61萬。梨樹縣縣城距四平市僅為10公里，南與遼寧省西豐、開原兩縣及四平市接壤，北與遼河農(nóng)墾管理區(qū)相鄰。

2.2 四梨同城化的基礎條件

(1)四平市作為東北老工業(yè)基地之一，其工業(yè)化已經(jīng)開始進入中后期階段，城市要素向中心區(qū)外圍擴散，而梨樹縣作為四平市的近郊縣，以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)基礎決定了其對四平市區(qū)的城市空間演替、產(chǎn)業(yè)承接、農(nóng)產(chǎn)品供應服務地位。(2)四平市區(qū)與梨樹縣毗鄰，梨樹縣作為四平城市空間擴展方向，其空間距離必將不斷縮短，如能在基礎設施、重大項目的建設方面實現(xiàn)共享將有效降低基礎投資。(3)四平市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對成熟，擁有健全的服務體系，高級人才匯集、社會服務設施健全。梨樹縣以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎，擁有大批量剩余初級勞動者，土地資源豐富、自然環(huán)境良好。兩者可通過資源整合、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)整體經(jīng)濟、社會及生態(tài)效益的最大化。(4)產(chǎn)業(yè)結構互補。四平市的產(chǎn)業(yè)以特色裝備制造業(yè)、綠色食品產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、專用汽車產(chǎn)業(yè)、職業(yè)教育培訓業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)，為梨樹縣等近郊縣鎮(zhèn)提供現(xiàn)代服務業(yè)、科技、商務的支撐，同時梨樹縣的農(nóng)鮮產(chǎn)品基地、豐富的勞動力資源及土地資源與四平市密切相關，兩地各自在同城化中發(fā)揮服務中心和合作支撐的作用。

3 四梨同城化的優(yōu)劣勢分析

3.1 四梨同城化優(yōu)勢分析

(1)作為東北老工業(yè)城市，國家曾在四平布局了一系列大型項目，如以收割機、裝載機、鼓風機、改裝車和客車為代表的“三機兩車”享譽全國。因此，有堅實的工業(yè)基礎和成熟的工業(yè)物流支撐體系。(2)四平已進入文化消費需求不斷上升的增長期，文化要素類型多樣，文化資源存量充足，與周邊城市的文化競爭力優(yōu)勢明顯。(3)四平市位于三省要沖，交通網(wǎng)絡發(fā)達，歷史上就是東北地區(qū)最重要的交通節(jié)點。擁有四通八達的鐵路干線，轄區(qū)內(nèi)貫通的鐵路有南北方向的京哈鐵路和哈大高鐵，東西方向的平齊線、四梅線，在公路方面，四平市域內(nèi)分布有五條省道。(4)擁有豐富的山水資源，門類齊全、專業(yè)突出的科研、職教資源等。

3.2 四梨同城化發(fā)展劣勢分析

(1)四平市主城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的服務功能尚未全部升級轉型，缺乏總部經(jīng)濟、金融服務、科技研發(fā)等高端生產(chǎn)服務業(yè)。(2)技術與營銷人才外流嚴重，職業(yè)教育缺乏明確定位，未能形成合理的高端職業(yè)教育培訓體系。(3)區(qū)域同構嚴重，內(nèi)耗競爭激烈。目前四平與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構主要表現(xiàn)在農(nóng)副食品加工、汽車零配件、換熱器、風機、改裝車等產(chǎn)業(yè)上，企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力、缺乏核心競爭力。(4)包括土地流轉等市場機制不健全、融資途徑有限及內(nèi)外部市場流通不暢等因素，這些嚴重制約了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

4 四梨同城化的目標定位和戰(zhàn)略實施

4.1 四平市的目標定位

立足省域，服務東北，雙向輻射，綠色發(fā)展，打造引領戰(zhàn)略腹地城鎮(zhèn)參與區(qū)域競爭的核心城市，服務東北地區(qū)雙鉆型城市群的節(jié)點城市，示范東北地區(qū)轉型發(fā)展的文化生態(tài)城市。具體目標為：吉林省中部城市群門戶城市、東北地區(qū)現(xiàn)代制造業(yè)基地、中國北方文化生態(tài)城市。

4.2 四梨同城化的戰(zhàn)略實施

(1)在綜合考慮區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略、綜合用地布局以及對外交通體系的基礎上，構建由主、次、支路共同構成的功能完善、結構合理的區(qū)域城市道路交通系統(tǒng)。(2)依托城市地理西北部指狀帶型空間實施專業(yè)化集聚策略，強化工業(yè)園區(qū)集聚和產(chǎn)城融合，發(fā)展集成住宅產(chǎn)業(yè)園區(qū)、吉遼蒙市場服務園區(qū)、先進制造業(yè)園區(qū)、南湖濕地旅游度假區(qū)等10大產(chǎn)業(yè)園區(qū)。依托東南部生態(tài)文化資源，實施文商旅相結合，發(fā)展上三臺水庫旅游度假區(qū)、山門—葉赫滿族文化旅游區(qū)和二龍山水庫風景旅游區(qū)。(3)規(guī)劃強制預留三條120平方公里楔形綠地，楔形綠地范圍內(nèi)可布局苗圃、基礎設施、市政設施、旅游基礎設施、游賞景觀設施、生態(tài)型農(nóng)業(yè)設施、人防應急疏散通道等，建設用地與綠色空間比例控制為3:7。(4)適度增強建設用地市場配置的靈活性，促進土地集約、建設集聚。優(yōu)先保證同城化區(qū)域的開發(fā)建設用地。加強財政支持，尤其加大對區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的資金支持力度，適度推動有利于促進城鄉(xiāng)融合的行政區(qū)劃調(diào)整。(5)引導人口有序流動，建立健全社會保障體系，實施公共服務向下派送，擴大城市(鎮(zhèn))職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險制度的覆蓋面。(6)建立起機構精簡、職能綜合、結構扁平、運作高效的同城化管理體制和運作機制，為四梨同城化區(qū)域發(fā)展建設提供組織保障。創(chuàng)新開發(fā)方式，先期成立國有控股的開發(fā)建設投資公司負責統(tǒng)籌開發(fā)運營，逐步與管委會職能剝離，并積極引入國內(nèi)外大型投資主體從事開發(fā)建設投資。(7)強化區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃對城市(鎮(zhèn))規(guī)劃的統(tǒng)籌、指導作用，加強各級規(guī)劃與區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的對接。實現(xiàn)相鄰城市之間的規(guī)劃銜接，開展與鐵嶺市、長春市、遼源市等雙邊或多邊合作，共同組織開展規(guī)劃編制或?qū)ｎ}研究工作，從整體發(fā)展的角度考慮城際邊界地區(qū)的資源配置，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋、各類要素的全統(tǒng)籌、各類規(guī)劃在空間上的全協(xié)調(diào)。

5 四梨同城化的戰(zhàn)略保障

四平和梨樹已經(jīng)具備了同城化發(fā)展所需要的人文、經(jīng)濟基礎條件和優(yōu)越的地理優(yōu)勢，但真正實現(xiàn)四梨同城化發(fā)展還需要建立良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則，需要兩地政府加強合作、協(xié)調(diào)推進。

5.1 積極推行實施共同制度

(1)推行城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的共同制度，為地方層面的規(guī)劃和發(fā)展調(diào)控提供戰(zhàn)略性政策框架，為生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動與合理配置提供制度保障。(2)為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，推動產(chǎn)業(yè)轉移，應在同城化區(qū)域內(nèi)實施產(chǎn)業(yè)轉移補償制度。(3)建立市政公用行業(yè)的統(tǒng)一制度，政府部門的職能應從直接管理轉變?yōu)楹暧^管理，從管行業(yè)轉變?yōu)楣苁袌?，從對企業(yè)負責轉變?yōu)閷?、對社會負責?/p>

5.2 加緊行政區(qū)劃調(diào)整

四梨核心區(qū)作為四平和梨樹兩個城市未來共同的發(fā)展中心，涉及到行政區(qū)域的整合問題。

5.3 城市規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在四梨同城化發(fā)展勢態(tài)不斷加快的背景下，發(fā)揮城市規(guī)劃的先行性調(diào)控作用是今后發(fā)展的必然選擇。按照遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，著眼于振興老工業(yè)基地和實現(xiàn)全市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，應堅持高起點、高標準，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、編制四梨同城化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，并納入兩地總體規(guī)劃以起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，以充分體現(xiàn)城市規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學性。

5.4 政府宏觀政策調(diào)控

目前，經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)步入了新的發(fā)展階段，國家宏觀調(diào)控政策日趨規(guī)范和嚴格，土地、信貸、稅收等經(jīng)濟政策地方很難突破，通過“比較政策優(yōu)勢”和“政策偏飯”推動區(qū)域發(fā)展已不可能。但在國家振興東北的大環(huán)境下，四平市作為東北老工業(yè)城市，實施四梨同城化對區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展影響重大，必須立足東北老工業(yè)基地振興和樞紐型城市轉型的戰(zhàn)略機遇，在局部地區(qū)和少數(shù)領域率先探索和實踐，求得國家政策支持。

5.5 運用市場進行調(diào)節(jié)

四梨同城化核心區(qū)域開發(fā)與保護的投融資要盡可能實行市場化運作，以項目為載體，多方吸納社會投資，可采取股份制的組織形式，廣泛吸納國資、民資甚至外資參與項目建設、城市建設。

世界經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，如何在大背景、大趨勢、大環(huán)境下做好城市規(guī)劃，是我們規(guī)劃部門應該思考的主要問題。立足省級區(qū)域城市化開展區(qū)域同城化規(guī)劃設計，是促進城市建設、繁榮經(jīng)濟、提高人民生活水平的有效手段。

參考文獻

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中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)02(a)-131-03