分區(qū)制與整區(qū)制：美國(guó)地方治理中的選舉制度競(jìng)爭(zhēng)*

何 俊 志

分區(qū)制與整區(qū)制：美國(guó)地方治理中的選舉制度競(jìng)爭(zhēng)*

何 俊 志

摘要：美國(guó)地方代議機(jī)構(gòu)的選舉制度分為分區(qū)制和整區(qū)制兩種。在美國(guó)的地方治理機(jī)制中，進(jìn)步主義改革的一個(gè)重要內(nèi)容，就是為了提高政策效率而在選舉過(guò)程中引入了整區(qū)制。但是，民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起和《選舉權(quán)利法》的通過(guò)，又導(dǎo)致整區(qū)制面臨全面的挑戰(zhàn)。這兩種選舉制度在歷史變遷、法律訴訟和學(xué)術(shù)研究中的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)表明：選舉制度的變遷會(huì)直接影響公民的權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)程度；但是，選舉制度所產(chǎn)生的政治后果，則必須要同時(shí)結(jié)合政府形式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)估。對(duì)一個(gè)大國(guó)的地方治理而言，適當(dāng)允許多種制度的共存，不但會(huì)帶來(lái)制度競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的效率，同時(shí)也為制度改進(jìn)提供了更多的實(shí)驗(yàn)和比較樣本。

關(guān)鍵詞：選舉制度； 分區(qū)制； 整區(qū)制； 地方治理

在1787年的美國(guó)憲法中，沒(méi)有對(duì)地方政府做任何規(guī)定。1791年的第十條修正案雖然規(guī)定，憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州或人民行使，但是對(duì)于州以下的地方政府的組織形式，同樣只字未提。在選舉制度方面，也只是在1870年的第十五條修正案中規(guī)定，合眾國(guó)公民的投票權(quán)，不得因種族、膚色或曾被強(qiáng)迫服勞役，而被合眾國(guó)或任何一州加以剝奪或限制。1920年的第十九條修正案則規(guī)定，合眾國(guó)公民的選舉權(quán)，不得因性別而被合眾國(guó)或任何一州加以剝奪或限制。1964年的第二十四條修正案規(guī)定，合眾國(guó)公民的選舉權(quán)，不得因未交納人頭稅或其他稅而被合眾國(guó)或任何一州加以剝奪或限制。1971年的第二十六條修正案規(guī)定，年滿18周歲或18歲以上的合眾國(guó)公民的選舉權(quán)，不得因年齡關(guān)系而被合眾國(guó)或任何一州加以剝奪或限制。

憲法在地方政府的組織形式和選舉制度方面留下的“活口”，加上此前就一直存在的地方自治傳統(tǒng)，為美國(guó)的地方民眾選擇自己的選舉制度和政府形式，敞開(kāi)了一定的空間。這一空間的存在，也為地方民眾選擇各自的政府形式和選舉制度，提供了某種變革的機(jī)會(huì)，從而為多元的政府形式和選舉制度提供了各種組合模式。

整體而言，美國(guó)城市代議機(jī)構(gòu)的選舉制度可以分為兩種純粹類型，即分區(qū)制(ward system or district system)和整區(qū)制(at-large system)。在分區(qū)制下，地方議會(huì)或委員會(huì)的成員,由各個(gè)選區(qū)分別單獨(dú)選舉產(chǎn)生；在整區(qū)制下，所有的議員或委員都在整個(gè)城市的范圍內(nèi)選舉產(chǎn)生?；蛘哒f(shuō)，分區(qū)制是一種將城市劃分為以街區(qū)為基礎(chǔ)的選區(qū)的制度；整區(qū)制則將整個(gè)城市視為一個(gè)大選區(qū)，所有的議員都在這個(gè)選區(qū)中產(chǎn)生。

由此而提出的一個(gè)問(wèn)題是，到底哪種選舉制度會(huì)帶來(lái)更好的績(jī)效？圍繞著這一問(wèn)題，美國(guó)政界和學(xué)界從進(jìn)步主義時(shí)代開(kāi)始就展開(kāi)過(guò)各種爭(zhēng)論,甚至還數(shù)度在法庭上一決勝負(fù)。考察這一爭(zhēng)論的來(lái)龍去脈，將不但有利于我們深入理解美國(guó)地方政治的內(nèi)在機(jī)理，也可能會(huì)為中國(guó)地方治理改革過(guò)程的制度設(shè)計(jì)提供某種參照性的框架。

近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然已經(jīng)較為關(guān)注美國(guó)地方治理領(lǐng)域的研究，但是在相關(guān)的作品中幾乎沒(méi)有涉及地方選舉的研究*這類研究可參見(jiàn)：王季艷、劉秀華：《美國(guó)地方政府之治理基礎(chǔ)分析》，《理論觀察》2006年第1期，第69—70頁(yè)；麻寶斌、戴昌橋：《中美兩國(guó)地方治理模式比較》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期，第121—127頁(yè)；戴昌橋：《中美兩國(guó)地方治理決策比較》，《理論探討》2009年第3期，第141—145頁(yè)。。即使在涉及與選舉有關(guān)的政府體制和公眾參與領(lǐng)域，也較少談及選舉問(wèn)題*這類研究可參見(jiàn)：高新軍：《美國(guó)地方政府治理中的公眾參與》，《中國(guó)改革》2006年第9期，第69—72頁(yè)；黃曉東：《美國(guó)地方政府的結(jié)構(gòu)及運(yùn)作特點(diǎn)論析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期，第77—83頁(yè)；張江濤：《授權(quán)與制約：美國(guó)地方政府治理中的權(quán)力邏輯——以美國(guó)西雅圖市為研究對(duì)象》，《天津行政學(xué)院黨報(bào)》2011年第2期，第98—104頁(yè)；高新軍：《以政府架構(gòu)奠定善治基礎(chǔ)——美國(guó)地方民主治理評(píng)析》，《人民論壇》2012年第8期，第13—21頁(yè)。。甚至一些專門(mén)觀察和研究地方選舉的作品，都沒(méi)有涉及選舉制度的內(nèi)容*龔小夏：《親歷美國(guó)地方選舉》，《南風(fēng)窗》2008年第12期，第40—43頁(yè)；高新軍：《美國(guó)地方選舉管窺》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年7月4日；辛君：《美國(guó)地方選舉是不是“富人的游戲”》，《同舟共進(jìn)》2008年第9期，第32頁(yè)。。由于選舉制度在美國(guó)地方治理過(guò)程中的重要地位，圍繞著地方選舉制度的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)產(chǎn)生出了大量的學(xué)術(shù)著作，本文擬從歷史變遷、法律爭(zhēng)議和學(xué)術(shù)研究這三個(gè)方面考察這一領(lǐng)域的基本態(tài)勢(shì)，以引起國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的重視和更為深入的研究。

選舉改革與制度競(jìng)爭(zhēng)

在美國(guó)選舉史上，早期的地方政府尤其是城市政府，大多采用的是分區(qū)制的選舉制度。在這種制度之下，地方政府選舉制度的設(shè)計(jì)邏輯是，先設(shè)定代議機(jī)構(gòu)的成員規(guī)模，然后則以街區(qū)(ward)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)。每個(gè)選區(qū)各選舉一名議員或委員共同組成當(dāng)?shù)氐淖h事機(jī)構(gòu)。根據(jù)大衛(wèi)德森和柯貝爾(Chandler Davidson and George Korbel)的考證，整區(qū)制作為城市治理結(jié)構(gòu)改革的一個(gè)組成部分，與市經(jīng)理制一道，起源于美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代。在這一時(shí)期，一些推動(dòng)城市改革的商業(yè)組織提出，城市就其本質(zhì)而言就是一個(gè)商業(yè)團(tuán)體，應(yīng)該按照企業(yè)運(yùn)作的原理進(jìn)行管理。根據(jù)企業(yè)運(yùn)作的原理，在城市管理的過(guò)程中應(yīng)該盡量去政治化、去政黨化。在模仿企業(yè)公開(kāi)招聘經(jīng)理的同時(shí)，城市的議事機(jī)構(gòu)也應(yīng)該縮小規(guī)模，將原來(lái)的議會(huì)改為精干的委員會(huì)(commission),城市的選舉也應(yīng)該像公司團(tuán)體選舉公司董事會(huì)成員那樣，以全公司的名義選舉產(chǎn)生一個(gè)精干高效的委員會(huì)*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43, pp.982—1005.。因此，城市的議事機(jī)構(gòu)應(yīng)該在縮小規(guī)模的同時(shí)，將議事機(jī)構(gòu)改造為代表全體市民的委員會(huì)而非各個(gè)選區(qū)選民的代理機(jī)構(gòu)。只有將城市議事機(jī)構(gòu)成員的挑選權(quán)置于全體市民，才能將代議士的控制權(quán)從鄰里關(guān)系、地方首腦和商業(yè)團(tuán)體中解救出來(lái)，代議士們也才會(huì)超越局部利益而考慮整體發(fā)展。在當(dāng)時(shí)的改革者們看來(lái)，一旦將分區(qū)制改為整區(qū)制，由于所有的委員會(huì)成員均由全體市民選舉產(chǎn)生，委員會(huì)的成員在行使城市管理權(quán)力時(shí)，將會(huì)更多地考慮全市而不是各區(qū)的利益，委員會(huì)的決策將不受各個(gè)具體的區(qū)域和階層利益所約束。一個(gè)由全市選民選舉產(chǎn)生的委會(huì)員，再加上一個(gè)非黨派背景的城市經(jīng)理，將提高城市管理的效率，還可以抑制黨派斗爭(zhēng)和社會(huì)沖突*Ernest S. Bradford,CommissionGovernmentinAmericanCities, New York: Macmillan, 1911, p.165.。

在這些商業(yè)團(tuán)體的推動(dòng)下，德克薩斯州的加爾韋斯頓市(Galveston)于1895年首次采用整區(qū)制選舉產(chǎn)生12名市議事會(huì)成員。在加爾韋斯頓市的輻射下，至1938年時(shí)，在50個(gè)采用城市經(jīng)理制的大城市中，就已經(jīng)有40個(gè)城市采用了整區(qū)制的選舉制度，其中有些城市采用整區(qū)制的時(shí)間甚至還早于城市經(jīng)理制。到1943年時(shí)，在人口5 000以上的城市中，有56.9%的城市采用整區(qū)制選舉市議員*[美] 查爾斯·A·比爾德著，朱曾汶譯：《美國(guó)政府與政治》下，北京：商務(wù)印書(shū)館，1987年，第840頁(yè)。。至20世紀(jì)60年代，在全美10 000人口以上的城市中，已經(jīng)有60%的城市引入了整區(qū)制；采用純粹分區(qū)制的城市則只占23%。1971年，在人口5 000以上的城市中，絕大多數(shù)的委員會(huì)成員均由整區(qū)制選舉產(chǎn)生；采用整區(qū)制的城市數(shù)量是純粹分區(qū)制的兩倍多*Alan Klevit, City Councils and Their Functions in Local Government, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1972, 19,p.25.。

正當(dāng)整區(qū)制在20世紀(jì)60年代大幅擴(kuò)張之時(shí)，美國(guó)社會(huì)的民權(quán)運(yùn)動(dòng)也開(kāi)出了法律之花。為了體現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，美國(guó)國(guó)會(huì)于1965年通過(guò)《投票權(quán)利法》。這部法律的主旨，就是宣布凡是以膚色和種族為標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)置選舉障礙的操作皆為非法。早在整區(qū)制引入之際，一些觀察者就已經(jīng)注意到，在整區(qū)制下，少數(shù)族裔和社會(huì)底層民眾的當(dāng)選較為困難?！锻镀睓?quán)利法》實(shí)施之后，這一問(wèn)題就更為明顯地被突出出來(lái)。美國(guó)民權(quán)協(xié)會(huì)1968年的一份調(diào)查表明，在80個(gè)被調(diào)查的城市中，在黑人總?cè)丝谝颜?5—30%的背景下，僅有兩個(gè)城市的議事機(jī)構(gòu)中有黑人委員*U.S. Civil Rights Commission, Political Participation, Washington D.C.: Government Printing Office, 1968.。就原理而言，黑人委員的比例偏低，主要來(lái)自于兩個(gè)方面的原因：一是在一些城市中作為少數(shù)族裔的黑人群體，其候選人很難在整區(qū)制下獲得多數(shù)票；二是這些城市的黑人選民投票率偏低，進(jìn)一步提升了黑人候選人當(dāng)選的難度。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，一些推動(dòng)投票權(quán)和代表權(quán)平等的選民和草根組織，也開(kāi)始在一些地方以整區(qū)制稀釋了少數(shù)群體的代表權(quán)為由提起訴訟。在選舉訴訟的壓力之下，一些城市當(dāng)局逐漸放棄了整區(qū)制。還有一些城市，如厄巴納(Urbana)曾于2004年采用了全民公投的方式來(lái)決定是否要保留整區(qū)制*資料來(lái)源：Vote No At Large： http://www.noatlarge.org,2012/4/2。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1986年時(shí)，采用整區(qū)制的城市數(shù)量雖然在50 000人以下的城市中仍然占絕對(duì)多數(shù)；但是，在50 000—99 000人口的城市中，這一比例則降至了50%左右；在10萬(wàn)人口以上的城市中，這一比例已經(jīng)不到一半*Tari Renner, Municipal Election Processes: The Impact on Minority Representation, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1988,p.14.。

在選舉訴訟的壓力之外，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些城市為了強(qiáng)調(diào)市政管理機(jī)構(gòu)對(duì)多元群體的回應(yīng)，也開(kāi)始將選舉制度從整區(qū)制改回分區(qū)制。1996年的一份基于問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)表明，在做出回應(yīng)的城市中，有60.9%的城市采用整區(qū)制的選舉制度，但是相對(duì)于人口的增長(zhǎng)趨勢(shì)而言，采用整區(qū)制選舉制度的城市數(shù)量，近年來(lái)則有所下降。另外，一個(gè)新近的趨勢(shì)是，一些人口構(gòu)成較為多元的大城市，比較傾向于采用兩種制度的混合模式，而且采用混合制的城市數(shù)量也呈上升之勢(shì)*Tari Renner and V. DeSantis, Municipal Form of Government: Issues and Trends, in The Municipal Yearbook, Washington D.C.: International City Managers’ Association, 1998, 65, pp.30—41.。

回顧歷史，我們可以簡(jiǎn)要將上述現(xiàn)象概括為：進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)帶來(lái)了整區(qū)制在20世紀(jì)上半期的大幅擴(kuò)展;民權(quán)運(yùn)動(dòng)和多元社會(huì)的出現(xiàn)，又在20世紀(jì)后半期強(qiáng)力壓縮了整區(qū)制的空間。美國(guó)地方政府選舉制度在20世紀(jì)之所以出現(xiàn)這一重大的轉(zhuǎn)變，其直接原因來(lái)自于《投票權(quán)利法》實(shí)施之后所引發(fā)的幾場(chǎng)重大訴訟。

法律爭(zhēng)議

1965年的《投票權(quán)利法》的憲法依據(jù)是前述的第十五條修正案，即合眾國(guó)公民的投票權(quán)，不得因種族、膚色或曾被強(qiáng)迫服勞役，而被合眾國(guó)或任何一州加以剝奪或限制。為了落實(shí)這一原則，《投票權(quán)利法》第2條規(guī)定，合眾國(guó)公民的投票權(quán)，不得因種族和膚色，而被任何一州及其政治分支通過(guò)施加有關(guān)投票的資格、前提、標(biāo)準(zhǔn)、慣例或程序而加以否定或削奪。在1965年通過(guò)《投票權(quán)利法》之后，美國(guó)國(guó)會(huì)還于1970年、1975年、1982年和1990年制定過(guò)該法的修正案。其中，1975年的修正案將語(yǔ)言上的少數(shù)族裔也納入了保護(hù)范圍。就在這部法律通過(guò)后不久，一些少數(shù)族裔組織和個(gè)人，開(kāi)始依據(jù)《投票權(quán)利法》起訴地方當(dāng)局，要求廢除稀釋(dilute)了少數(shù)族裔選舉權(quán)的整區(qū)制選舉制度。

在早期的訴訟案例中，阿拉巴馬州的莫比爾市(Mobile)的故事就頗有代表性。莫比爾市根據(jù)州法始建于1911年。當(dāng)時(shí)的州法規(guī)定，莫比爾市采用委員會(huì)制政府，由3名通過(guò)整區(qū)制、根據(jù)絕對(duì)多數(shù)原則選舉的議員治理全市。至1970年時(shí)，該市已經(jīng)擁有190 026人,黑人雖然占總?cè)丝诘?5.4%，但一直沒(méi)有進(jìn)入市議會(huì)。1975年6月9日，博爾登(Wiley L.Bolden)代表黑人選民，將莫比爾市告上聯(lián)邦地方法院(阿拉巴馬州南區(qū)法院)(Bolden V.Mobile)，訴稱莫比爾市的整區(qū)制選舉制度稀釋了黑人選民的選票，使黑人選民難以有效參與政治，從而違背了憲法第一、第十三、第十四和第十五條修正案的精神，并明顯違背了《公民權(quán)利法》和《投票權(quán)利法》的規(guī)定。該案件從1976年7月開(kāi)始由聯(lián)邦地方法院審理，至1976年10月22日宣判。聯(lián)邦地方法院裁定，莫比爾市的選舉制度稀釋了黑人選民的選票，導(dǎo)致黑人無(wú)法有效參與政治，違背了憲法和《投票權(quán)利法》的非歧視原則，并且也沒(méi)有能夠有效回應(yīng)黑人市民的各種需求。有鑒于此，聯(lián)邦地區(qū)法院于1976年10月22日命令該市在1977年的選舉中采用分區(qū)制，將全市劃分為9個(gè)選區(qū)，并且于1977年3月9日命令該市廢除委員會(huì)體制而改用市議會(huì)—市長(zhǎng)體制。

莫比爾市政當(dāng)局認(rèn)為，根據(jù)憲法第十條修正案的規(guī)定，凡憲法沒(méi)有明文列舉應(yīng)該由聯(lián)邦行使的權(quán)力，皆歸州或人民行使。因此，聯(lián)邦地區(qū)法院無(wú)權(quán)發(fā)布命令，讓該市采用新的選舉制度和政府形式。因此，莫比爾市政當(dāng)局不服原判，將此案上訴至聯(lián)邦第五巡回法院。1978年3月29日，聯(lián)邦第五巡回法院合并審理了四起涉及到要求廢除整區(qū)制的案件(即571 F. 2d 209,571 F. 2d 238,571 F.2d 248, 571 F.2d 257)。這四起案件均由黑人選民發(fā)起，目的是控告市政當(dāng)局用整區(qū)制的選舉制度稀釋黑人選民的投票權(quán)利，淹沒(méi)(submerge)了黑人選民的選票，從而剝奪了黑人選民有效參與政治的憲法權(quán)利。在本案中，第五巡回法院維持了地區(qū)法院的判決，駁回了上訴人的請(qǐng)求*案例資料來(lái)源：http://openjurist.org，2015/4/6。。但是，莫比爾當(dāng)局仍然不服上訴法院的裁定，繼續(xù)將該案上訴至聯(lián)邦最高法院(446 U.S. 55)。

在聯(lián)邦最高法院于1980年4月22日裁定這一案件的過(guò)程中，9名最高法官之間也出現(xiàn)了爭(zhēng)議，最后投票時(shí)，以6：3的多數(shù)支持了莫比爾市的訴求。在這些支持莫比爾市的法官們看來(lái)，整區(qū)制本身，無(wú)論是制度設(shè)計(jì)的初衷，還是制度的運(yùn)作，都沒(méi)有為黑人選民的登記和投票設(shè)置任何障礙，也沒(méi)有違背第十四條修正案所要求的平等保護(hù)原則。由于該市在1911年采用整區(qū)制時(shí)，黑人都還沒(méi)有享有選舉權(quán)，制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作都不存在有意識(shí)地故意(purposefully)歧視黑人的證據(jù)，因此就沒(méi)有必要廢除這一套制度*案例資料來(lái)源：美國(guó)聯(lián)邦最高法院：https://supreme.justia.com/cases/federal/us/446/55/， 2015/4/6。。至此，博爾登訴莫比爾案最后演化為莫比爾訴博爾登案(Mobile V.Bolden)，并以莫比爾市的勝利而告終。

也就是在這一時(shí)期，得克薩斯州的尤瓦爾縣還發(fā)生了一起由聯(lián)邦檢察官直接起訴地方當(dāng)局的選舉制度違背《投票權(quán)利法》的案例。尤瓦爾聯(lián)合獨(dú)立學(xué)區(qū)(Unvalde Consolidated Independent School District)位于美國(guó)得克薩斯州尤瓦爾縣，該學(xué)區(qū)董事會(huì)的7名委員均通過(guò)整區(qū)制選舉產(chǎn)生。這個(gè)學(xué)區(qū)居住著大約50%的墨西哥裔美國(guó)人，而且是集中居住在尤瓦爾學(xué)區(qū)的某個(gè)區(qū)域。在整個(gè)學(xué)區(qū)的歷史上，只有一位墨西哥裔美國(guó)人曾經(jīng)當(dāng)選為董事會(huì)的成員，在20世紀(jì)70年代則沒(méi)有一位墨裔人士在董事會(huì)任職。據(jù)此，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)向聯(lián)邦地區(qū)法院(得克薩斯西區(qū)，625 F.2d 547)提起了針對(duì)尤瓦爾聯(lián)合獨(dú)立學(xué)區(qū)的訴訟(US V.Unvalde Consolidated Independent School Dstrict)，訴稱該學(xué)區(qū)所采用的整區(qū)制選舉制度，在實(shí)施過(guò)程中有意識(shí)地對(duì)墨裔人士構(gòu)成了歧視，導(dǎo)致墨裔人士的投票被稀釋，無(wú)法有效進(jìn)行政治參與，從而違背了憲法第十四條修正案關(guān)于平等法律保護(hù)原則和《投票權(quán)利法》的規(guī)定。在審理過(guò)程中，得克薩斯西區(qū)法院認(rèn)為，無(wú)論是憲法第十五條修正案，還是1965年的《投票權(quán)利法》，所直接規(guī)范的都是選民的投票行為，不能以這兩個(gè)法律文件為依據(jù)而挑戰(zhàn)作為一套體系的整區(qū)制；而且《投票權(quán)利法》也并未給聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)授予改變地方選舉制度的權(quán)力。因此，得克薩斯西區(qū)法院駁回了聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)的訴求。

聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)不服一審判決，向聯(lián)邦第五巡回法院提起上訴。聯(lián)邦第五巡回法院于1980年10月9日召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)后，在判決中推翻了聯(lián)邦地區(qū)法院的判決并發(fā)回重審。在一審過(guò)程中，地區(qū)法院采用了上訴方的主張。上訴法院的法官認(rèn)為，憲法第十五條修正案所要求的平等原則，不但適用于投票環(huán)節(jié)，而且也應(yīng)該適用于有意識(shí)的選票稀釋現(xiàn)象。同時(shí)，針對(duì)被上訴方提出的“學(xué)區(qū)”不屬于《投票權(quán)利法》所范圍的“州及其政治分支”，上訴法院在沿用了一些類似案例之后提出，《投票權(quán)利法》所指的“政治分支”，同樣適用于“學(xué)區(qū)”。上訴法院的這一判決，不但引起了被上訴方的極大不滿，而且還在當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)界引起了反彈。例如，一些專家曾署名撰文提出，上訴法院的解釋，在一些重要的方面都不當(dāng)?shù)剡^(guò)度擴(kuò)大了法律的適用范圍*R.S.B., The Voting Rights Act and Local At Large Elections,VirginiaLawReview, 1981, Vol.67, No.5, pp.1011—1033.。

在尤瓦爾聯(lián)合獨(dú)立學(xué)區(qū)將此案再上訴至聯(lián)邦最高法院(451 U.S. 1002)之后，聯(lián)邦最高法院在審理過(guò)程中認(rèn)為，上訴法院既誤讀了法律條文，又對(duì)先前的判例做了錯(cuò)誤的理解。在莫比爾市訴博爾登一案中，聯(lián)邦最高法院已經(jīng)明確過(guò)，憲法第十五條修正案和《投票權(quán)利法》所規(guī)范的，只是選民的投票機(jī)會(huì)。從這兩個(gè)法律文件中都無(wú)法直接找出廢除整區(qū)制的理由。同時(shí)，由于整區(qū)制的采用本身并無(wú)故意歧視某一群體的意圖，因此不能將其納入《投票權(quán)利法》所禁止的范圍。最終，在1981年5月18日的判決中，聯(lián)邦最高法院推翻了上訴法院的結(jié)論，維持了地區(qū)法院的判決結(jié)果*案例來(lái)源：http://openjurist.org/451/us/1002, 2015/4/6。。

在這兩個(gè)重要的案例中，聯(lián)邦最高法院都強(qiáng)調(diào)，只有那些帶有明顯歧視意圖的操作，才被視為是違背了憲法第五條修正案和《投票權(quán)利法》的規(guī)定。有意思的是，美國(guó)國(guó)會(huì)于1982年修訂《投票權(quán)利法》時(shí)規(guī)定，禁止任何有歧視影響(effect)的投票操作，而無(wú)論這一操作的制定和實(shí)施是否帶有歧視意圖。顯然，國(guó)會(huì)的這一新規(guī)定，以成文法的形式推翻了最高法院的判例傳統(tǒng)。同時(shí)，國(guó)會(huì)在修正案中還提出，法院在判決某一選舉制度是否會(huì)稀釋投票權(quán)時(shí)，必須要綜合考慮影響投票結(jié)果的各種因素。這一修正的結(jié)果是，法院在此后對(duì)類似案例做出判決時(shí)，必須要將判決的標(biāo)準(zhǔn)從“目的”改變?yōu)榫C合考慮各種因素后的“效果”。

更有意思的地方在于，在莫比爾市訴博爾登一案中，雖然案件被聯(lián)邦最高法院發(fā)回重審，但是，聯(lián)邦基層法院在重審時(shí)，將“命令”改為“建議”采用分區(qū)制選舉3名市委員會(huì)成員。此后，莫比爾市的州議會(huì)議員又于1985年向州議會(huì)提出，將莫比爾市的政府形式改為議會(huì)—市長(zhǎng)制，取代現(xiàn)行的委員會(huì)制；同時(shí)，以分區(qū)制選舉產(chǎn)生7名議員組成市議會(huì)，取代原有的委員會(huì)。在該法案獲得通過(guò)之后，該市的非裔美國(guó)人和女性開(kāi)始有當(dāng)選為議員的事例*Wikipedia：http://en.wikipedia.org/wiki/City_of_Mobile_v._Bolden, 2015/4/6.。

整體而言，美國(guó)國(guó)會(huì)在1982年修改《投票權(quán)利法》時(shí)對(duì)歧視性影響的強(qiáng)調(diào)，使得一些城市在面臨針對(duì)整區(qū)制的訴訟時(shí)，常常處于不利地位。在這一新的形勢(shì)要求下，部分城市也采用了主動(dòng)改革的方式，將整區(qū)制改成了分區(qū)制或某種形式的混合制。還有一些城市則采用了累積投票制(Cumulative Voting)或限制連記法(limited Voting)來(lái)替代原來(lái)的整區(qū)制*Richard L. Engstrom, The Voting Rights Act: Disfranchisement, Dilution, and Alternative Election System,PS:PoliticalScienceandPolitics, 1994, Vol.27,No.4,pp.685—688.。在面臨潛在的訴訟壓力之下，整區(qū)制在整體上已經(jīng)呈現(xiàn)出了明顯的收縮之勢(shì)。

經(jīng)驗(yàn)研究

(一)選舉制度與權(quán)利平等

一方面是由于訴訟的需要，另一方面也是城市改革的需求，都對(duì)美國(guó)社會(huì)提出了這樣一個(gè)問(wèn)題：分區(qū)制和整區(qū)制到底是如何在影響美國(guó)民眾的權(quán)利實(shí)現(xiàn)？正是在這種新的需求之下，早期的零散觀察，開(kāi)始逐步匯集為系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究。這些學(xué)術(shù)研究的成果不但深化了人們對(duì)兩種選舉制度的認(rèn)識(shí)，而且還為法院的判決和地方當(dāng)局的改革提供了更多的知識(shí)積累。

1.早期的爭(zhēng)論

面臨著少數(shù)族裔法律訴訟的增多，一些市政當(dāng)局也開(kāi)始雇傭?qū)W者來(lái)采集數(shù)據(jù)和提供證據(jù)。專門(mén)研究選舉權(quán)的休斯敦大學(xué)政治學(xué)教授蘇珊·麥克曼紐斯(Susan MacManus)就曾經(jīng)受雇于休斯敦市，為市政當(dāng)局準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)選舉訴訟而提供數(shù)據(jù)服務(wù)。在為1976年的一次選舉權(quán)訴訟作證時(shí)，麥克曼紐斯曾經(jīng)利用所調(diào)查的中部地區(qū)243個(gè)城市的選舉制度與少數(shù)族裔參政的數(shù)據(jù)得出結(jié)論認(rèn)為，整區(qū)制與少數(shù)族裔的代表權(quán)之間并無(wú)明顯聯(lián)系*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麥克曼紐斯的這一觀點(diǎn)，隨后就在學(xué)術(shù)界引爆了一場(chǎng)激烈的爭(zhēng)論。因?yàn)椋?0世紀(jì)70年代以前，整區(qū)制不利于少數(shù)族裔當(dāng)選的觀點(diǎn)幾乎已經(jīng)是學(xué)術(shù)界的共識(shí)，而且在經(jīng)驗(yàn)研究中也一再得到過(guò)驗(yàn)證*Robert Lineberry and Edmend P.Fower, Reformism and Public Policies in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61,No.3,pp.701—716.。

為了進(jìn)一步闡明自己的觀點(diǎn)，麥克曼紐斯還對(duì)這243個(gè)城市的選舉制度進(jìn)行了細(xì)分，將整區(qū)制進(jìn)一步區(qū)分為4種次級(jí)類型之后，通過(guò)7種類型的選舉制度與少數(shù)族裔的代表權(quán)進(jìn)行交叉列表后發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)的地方政府選舉中，所有的選舉制度下都存在黑人和西班牙語(yǔ)族群的代表性不足的問(wèn)題。但是，黑人的代表性不足現(xiàn)象，在整區(qū)制與分區(qū)制之間并無(wú)明顯差異，反倒是那些在整區(qū)制中混合了某種分區(qū)制因素的選舉制度，會(huì)降低一些黑人的代表性不足的程度。與此同時(shí)，這些城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量，倒是更能解釋黑人的代表性不足現(xiàn)象。在將選舉制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量共同納入模型之后，選舉制度的影響就變得不太明顯。因此整區(qū)制并不一定就是少數(shù)族裔代表性不足的原因*Susan MacManus, City Council Election Procedures and Minority Representation: Are They Related?SocialScienceQuarterly, 1978,Vol.59,No.1, pp.153—161.。麥克曼紐斯的研究在一定程度上也呼應(yīng)了先前的類似研究，此前已經(jīng)有學(xué)者針對(duì)新澤西州16個(gè)城市的研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于少數(shù)族裔的代表權(quán)而言，城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響比單純的選舉制度更為重要*Leonard A. Cole, Electing Blacks to Municipal Office: Structure and Social Determinants,UrbanAffairsQuarterly, 1974,Vol. 10,No.1, pp.17—39.。麥克曼紐斯的研究在顛覆了正統(tǒng)觀點(diǎn)同時(shí)，她甚至還建議學(xué)術(shù)界“拋棄”傳統(tǒng)的看法，重新考慮選舉制度的作用。一些著作曾經(jīng)因此而將以她為代表的群體稱之為是這一領(lǐng)域內(nèi)的“修正主義者”*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2,pp.344—354.。

有意思的是，就在麥克曼紐斯發(fā)表上述觀點(diǎn)的同一期雜志上，羅賓遜和戴伊(Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye)同樣也使用了這243個(gè)城市的數(shù)據(jù)，卻得出了相反的結(jié)論。他們用表格的方式直接表明，在市議會(huì)中阻礙黑人代表權(quán)平等的唯一重要障礙，就是整區(qū)制的采用。在他們看來(lái)，整區(qū)制獨(dú)立于其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)因素，明顯壓縮了黑人的代表權(quán)。正是整區(qū)制的采用和議會(huì)規(guī)模的縮小，才導(dǎo)致了黑人和西班牙語(yǔ)族裔代表權(quán)的稀釋*Theodore D. Robinson and Thomas R. Dye, Reformism and Black representation on City Councils,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1, pp.133—141.。這一期雜志還發(fā)表了一篇與麥克曼紐斯觀點(diǎn)對(duì)立的文章，作者正是曾與她合作過(guò)的特貝爾(Delbert Taebel)。特貝爾指出，前期的研究在測(cè)量因變量方面的一個(gè)重要問(wèn)題是，都使用議會(huì)中黑人議員比例除以人口比例作為代表性高低的指標(biāo)。這樣，假設(shè)某兩個(gè)市議會(huì)的黑人議員為0，而黑人人口比例分別為15%和30%，測(cè)量的結(jié)果就是這兩個(gè)城市的因變量值都一樣。同時(shí)，如果一個(gè)城市的黑人議員為0，實(shí)際人口占15%，按照上述測(cè)量其值為0，而實(shí)際上二者之差為-15%；另一個(gè)市議會(huì)黑人議員占20%，人口比例為60%，差值為-40%，但是按照前述的測(cè)量則其值為0.33。因此更好的做法是，用少數(shù)族裔議員的比例減去該族裔的人口比例，更能準(zhǔn)確測(cè)量因變量的變化?；谶@種新的測(cè)量方法，同樣是利用上述243個(gè)城市的數(shù)據(jù)，特貝爾的相關(guān)分析結(jié)果是，整區(qū)制顯著地降低了少數(shù)族裔的代表性程度。但是，整區(qū)制對(duì)黑人的代表性程度的影響要大于對(duì)西班牙裔的代表性程度的影響*Delbert Taebel, Minority Representation on City Councils：The Impact of Structure on Blacks and Hispanics,SocialScienceQuarterly, 1978, Vol.59,No.1,pp.142—152.。

大衛(wèi)得森(Chandler Davidson)認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)同樣的數(shù)據(jù)得出不同結(jié)論的現(xiàn)象，主要原因在于麥克曼紐斯將整區(qū)制細(xì)分成了四種次級(jí)類型。如果將麥克曼紐斯細(xì)化的這四種次級(jí)類型合并為一種類型，則從交叉列表中可以清晰地顯示出，整區(qū)制明顯稀釋了少數(shù)族裔的代表權(quán)。他還指出，麥克曼紐斯還曾經(jīng)于1977年與特貝爾發(fā)表過(guò)與1976年的證詞和1978年的論文觀點(diǎn)相反的文章，并且他還專門(mén)致信希望麥克曼紐斯解釋這一沖突的觀點(diǎn)。但是這一詰問(wèn)在此前并沒(méi)有得到回應(yīng)*Chandler Davidson, At-large Elections and Minority Representation,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2,pp.336—338.。麥克曼紐斯在同一期雜志上所刊發(fā)的反駁文章中指出，大衛(wèi)得森的這一評(píng)論犯了四個(gè)基本的錯(cuò)誤。其中與本研究的關(guān)系最為直接的一個(gè)錯(cuò)誤是，雖然爭(zhēng)論的雙方都使用的是這243個(gè)城市的數(shù)據(jù)，但是她本人的數(shù)據(jù)來(lái)自于1975年12月9—18日的電話訪談數(shù)據(jù)，而羅賓遜和戴伊的數(shù)據(jù)采集于1976年10月。同時(shí)，她雖然曾經(jīng)在1977年與特貝爾有過(guò)合作研究，但正是由于存在可能沖突的觀點(diǎn)，所以這篇文章并未發(fā)表。兩人后來(lái)各自獨(dú)立的論文才在上一卷的《社會(huì)科學(xué)季刊》上同期發(fā)表。她本人的一貫觀點(diǎn)是，沒(méi)有任何一種選舉制度能夠單獨(dú)確保黑人代表性程度的提升或下降*Susan MacManus, At-Large Elections and Minority Representation: An Adversarial Critique,SocialScienceQuarterly, 1979, Vol.60,No.2, pp.338—340.。

從以上簡(jiǎn)要的介紹中可以看出，圍繞著選舉制度與黑人代表權(quán)的爭(zhēng)論，主要的分歧在于：一種觀點(diǎn)認(rèn)為是選舉制度導(dǎo)致了代表權(quán)的不平等；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為是城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了黑人代表權(quán)的不平等。值得關(guān)注的是，爭(zhēng)論的雙方都采用的是一種非此即彼的思維方式。

2.改進(jìn)模型

與非此即彼的思維方式且主要是進(jìn)行相關(guān)分析的做法不同的是，另外一些研究者則將更多的變量納入了模型，同時(shí)也開(kāi)始更為綜合地考察各種因素對(duì)于少數(shù)族裔的代表權(quán)的影響。此外，在樣本的選取方面，也更為注意樣本的特性與推論的范圍。

在討論了前期研究在樣本和變量選擇方面的缺陷之后，卡尼格(Albert Karnig)在全國(guó)范圍內(nèi)選取了139個(gè)人口在25 000以上且黑人人口至少占15%以上的城市進(jìn)行研究。這一研究的發(fā)現(xiàn)是：整體而言，美國(guó)南部城市在代表權(quán)方面對(duì)黑人的歧視程度要高于北部城市；就全國(guó)整體的情況而言，黑人在整區(qū)制下的代表性程度要明顯低于分區(qū)制下的代表性程度；與此同時(shí)，黑人在私人部門(mén)中所擁有的資源的多少，也是影響其在市議會(huì)中的代表性程度的重要因素*Albert K. Karnig, Black Representation on City Councils: The Impact of District Elections and Socioeconomic Factors,UrbanAffairsQuarterly, 1976, Vol.12,No.2, pp.223—242.。在后來(lái)的一項(xiàng)研究中，卡尼格通過(guò)對(duì)人口在25 000以上的126個(gè)城市的研究發(fā)現(xiàn)，雖然選舉制度本身是一個(gè)影響黑人在市議會(huì)中的代表性程度的重要因素，但是，黑人在該市中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位及其擁有的政治資源，才是更為重要的影響因素*Albert K. Karnig, Black Resources and City Council Representation,TheJournalofPolitics, 1979,Vol. 41,No.1, pp.134—149.。顯然，在卡尼格的研究中，選舉制度和黑人所擁有的資源多少，都是影響其代表性的重要因素。但是在他看來(lái)，資源因素比選舉制度的影響要更為直接和重要。

與上述觀點(diǎn)類似的一些學(xué)者雖然都在一定程度承認(rèn)，選舉制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素都起作用，但是在具體的研究中，不同學(xué)者對(duì)二者的側(cè)重程度則明顯不一樣。如果說(shuō)卡尼格認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素更重要，那么，另外兩項(xiàng)研究則提出了明顯與之不同的觀點(diǎn)。拉鐵美爾(Margaret K. Latimer)專門(mén)選取了黑人更多且曾有過(guò)歧視黑人歷史的美國(guó)南部地區(qū)進(jìn)行研究。在作者選取的南部80個(gè)城市中，作者發(fā)現(xiàn)，選舉制度和黑人所占總?cè)丝诘谋壤紝?duì)黑人在市議會(huì)中的代表性有著獨(dú)立而顯著的影響，整區(qū)制顯著地降低了黑人的代表性，黑人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位所起的作用則不那么明顯*Margaret K. Latimer, Black Political Representation in Southern Cities: Election Systems and Other Causal Variables,UrbanAffairsQuarterly, 1979,Vol.15,No.1,pp.65—86.。瓦拉溫德?tīng)?Richard Wallawender)通過(guò)對(duì)268個(gè)城市的比較也發(fā)現(xiàn)，在那些有少數(shù)族裔居住的城市中，相對(duì)于整區(qū)制而言，采用分區(qū)制的選舉制度會(huì)使得議員的比例顯著地更接近少數(shù)族裔在該城市中所占的人口比例*Richard Wallawender, At-large elections and vote dilution: an empirical study,UniversityofMichiganLawReform, 1986, Vol.19, No.4,pp.221—242.。

恩斯特倫和麥克唐納(Richard L. Engstrom and Michael D. Mcdonld)認(rèn)為，前期研究中的爭(zhēng)論，在方法上的問(wèn)題一方面來(lái)自于測(cè)量上的差異，另一方面也可能是樣本選擇上的差異。在測(cè)量方面，比例除法確實(shí)難以處理議員比例為0而少數(shù)族裔比例變異的情況，但是特貝爾的比例減法也面臨著類似的問(wèn)題(例如一個(gè)城市的黑人議員為0，人口為10%；另一城市的黑人議員比為35%，人口比為45%。二者的計(jì)算結(jié)果都一樣)。與此相關(guān)的是，除了麥克曼紐斯將黑人比占15%的城市納入自己的模型外，大多數(shù)研究都沒(méi)有確定納入城市的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)替代的辦法是，就像選舉研究中將比例性看作是一種關(guān)系而不是變量一樣，將黑人議員比作為因變量，黑人人口比作為自變量之后，可以更為清楚地看到二者間的關(guān)系。同樣運(yùn)用羅賓遜和戴伊所使用的243個(gè)城市的數(shù)據(jù)，在剔除了黑人占多數(shù)的6個(gè)城市后，他們的發(fā)現(xiàn)是，黑人人口比每提升一個(gè)點(diǎn)，比例性可提高0.6。這一方面表明黑人的代表權(quán)在整體上受到了壓縮，同時(shí)也說(shuō)明人口比例對(duì)代表性程度有著顯著影響；相對(duì)于分區(qū)制而言，整區(qū)制下的比例性程度更低；社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量雖然也有一定的影響，但是影響的程度非常低。與此同時(shí)，在黑人人口比例超過(guò)10%的城市中，黑人人口比越高，整區(qū)制對(duì)比例性的壓縮越明顯*Richard L. Engstrom and Michael D.Mcdonld, The Election of Blacks to City Councils: Clarifying the Impact of Electoral Arrangements on the Seats/Population Relationship,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1981, Vol.75,No.2, pp.344—354.。

大衛(wèi)得森和科貝爾在系統(tǒng)回顧先前的研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，在16篇研究這一問(wèn)題的論文中，有12篇論文都肯定了前期的觀察，即整區(qū)制壓低了少數(shù)族裔在議事機(jī)構(gòu)中的代表性；只有4篇論文反對(duì)這一觀點(diǎn)。在逐一檢討前期研究在方法論上的問(wèn)題之后，他們選擇了德克薩斯州在1970—1979年期間從整區(qū)制轉(zhuǎn)向混合制和單區(qū)制的41個(gè)案例(21個(gè)城市、12個(gè)州議會(huì)選區(qū)、8個(gè)學(xué)區(qū))進(jìn)行準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雖然存在著差異，但是，選舉改革在整體上帶來(lái)了少數(shù)族裔議員在議會(huì)中的代表性程度的提高*Chandler Davidson and George Korbel, At-Large Elections and Minority Group Representation: A Re-Examination of Historical and Contemporary Evidence,TheJournalofPolitics, 1981, Vol.43,pp.982—1005.。在隨后的研究中，大多數(shù)研究者利用新的數(shù)據(jù)再次確認(rèn)了這一結(jié)論*Kenneth J. Meier and Robert E. England, Black Representation and Educational Policies: Are They Related?TheAmericanPoliticalScienceReview, 1984,Vol.78,No.2,pp.392—403; Theodore S and Thomas Gill Watts, The Election of Blacks to School Board in North Carolina,TheWesternPoliticalQuarterly, 1991, Vol.44,No.4, pp.1099—1105; Arrington Susan Welch, The Impact of At-Large Elections on the Representation of Blacks and Hispanics,TheJournalofPolitics, 1990, Vol.52,No.4,pp.1050—1076.。

3.意外后果

雖然大衛(wèi)得森和科貝爾的研究都確認(rèn)整區(qū)制稀釋了少數(shù)族裔的選票并導(dǎo)致其代表性程度的降低，但是，他們的結(jié)論并沒(méi)有終結(jié)這一領(lǐng)域的研究。后續(xù)的研究同樣豐富了人們對(duì)分區(qū)制和整區(qū)制的政治后果的認(rèn)識(shí)。而且，這些研究對(duì)制度變遷之后的意外后果的發(fā)現(xiàn)，更令人受啟發(fā)。

薩斯和梅黑(Tim R.Sass and Stephen L.Mehay)在檢驗(yàn)了國(guó)際城市管理協(xié)會(huì)所提供的1981年至1991年的美國(guó)地方政府選舉數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，在1980年代初期，分區(qū)制確實(shí)有提高黑人候選人當(dāng)選的可能性，但是選舉制度對(duì)黑人選舉成敗的影響能力則呈下降趨勢(shì)。在這10年中，黑人在整區(qū)制選舉中取得成功的概率也得到了大幅提升。尤其是在南方，黑人在分區(qū)制選舉中的成功率仍然高于整區(qū)制，但是二者之間的差距已經(jīng)明顯縮小。他們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，很可能是因?yàn)樵谶x舉改革之后，選民的投票行為已經(jīng)不完全是以種族為界，也有可能是因?yàn)樯贁?shù)族裔在居住方式上不再像以前那樣隔離式群居*Tim R.Sass and Stephen L.Mehay, The Voting Rights Act, District Elections, And the Success of Black Candidates in Municipal Elections,JournalofLawandEconomics, 1995,Vol.38,No.2, pp.367—392.。顯然，他們的研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，如果城市居民的居住方式并不以族群劃界，而且在投票時(shí)也不完全按族群投票，那么，選區(qū)規(guī)模對(duì)代表性程度的影響就會(huì)降低。

梅埃爾等人(Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard)的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)分區(qū)制將聚居于一處的黑人民主黨人劃分為一個(gè)選區(qū)時(shí)，反而有利于共和黨贏得更多議席。因?yàn)楫?dāng)一個(gè)新的黑人民主黨選區(qū)建立時(shí)，會(huì)將其他選區(qū)的黑人選民也匯集過(guò)來(lái)，由白人民主黨所代表，而其他更多的選區(qū)則留給了共和黨*Kenneth J. Meier, Eric Gonzalez Juenke, Robert D. Wrinkle and J.L. Polinard, Structure Choices and Representation Bias: Post-Election Color of Representation,AmericanJournalofPoliticalScience, 2005, Vol.49,No.4,pp.758—768.。與此類似的意外后果是，特羅斯汀和瓦爾蒂尼(Jessica Trounstine and Melody E.Valdini)在分析了7 000多個(gè)城市的數(shù)據(jù)并對(duì)一些市議員進(jìn)行訪談后發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)少數(shù)族裔在一個(gè)城市高度聚居且達(dá)到一定人口比例時(shí)，分區(qū)制才有助于提升他們的代表性；即使在這種情況下，選舉制度也只對(duì)非洲裔男性美國(guó)人和白人女性的當(dāng)選有顯著影響，對(duì)非洲裔女性美國(guó)人和拉美裔的市議員的代表性程度則并沒(méi)有顯著影響*Jessica Trounstine and Melody E. Valdini, The Context Matters: The Effects of Single-Member Versus At-Large District on City Council Diversity,AmericanJournalofPoliticalScience, 2008,Vol.52,No.3, pp.554—569.。

至此我們已經(jīng)可以基本得出結(jié)論：就直接關(guān)系而言，從整區(qū)制到分區(qū)制的改革，確實(shí)更為有利于少數(shù)族裔實(shí)現(xiàn)選舉過(guò)程中的權(quán)利平等；但是，在直接導(dǎo)致少數(shù)族裔的權(quán)利平等的同時(shí)，又有可能產(chǎn)生出另外的意外后果。

(二)選舉制度與公共政策

1.支持整區(qū)制

在經(jīng)驗(yàn)研究中，一些初期的研究也發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似的城市中，那些同時(shí)采用整區(qū)制和市經(jīng)理制的城市，在治理質(zhì)量方面確實(shí)要優(yōu)于那些沒(méi)有改革過(guò)的城市。其基本的邏輯是，由于整區(qū)制選舉排除了議員們對(duì)選區(qū)資源的壟斷而導(dǎo)致的各種腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也有利于公眾在更大范圍內(nèi)的參與。腐敗的減少和公眾參與的增加，提高了城市公共財(cái)政的利用效率，降低了城市居民的稅負(fù)并實(shí)現(xiàn)了預(yù)算的增長(zhǎng)*Robert L. Linebery and Edmund P. Fowler, Reformism and public policy in American cities,TheAmericanPoliticalScienceReview, 1967, Vol.61, No.3, pp.701—716.。

達(dá)倫貝格和杜菲—德羅(Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno)在隨后的研究中也支持上述觀點(diǎn)。在塔洛克(Gordon Tullock)的分析框架下，達(dá)倫貝格和杜菲—德羅認(rèn)為，在理論上，由于分區(qū)制的議員是由以鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)的選區(qū)而產(chǎn)生，議員的連任依賴于以鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)的選民的忠誠(chéng)。因此，議員必然存在著向本選區(qū)爭(zhēng)取公共項(xiàng)目，從而讓所有的選民來(lái)承擔(dān)本區(qū)政治分肥項(xiàng)目成本的動(dòng)機(jī)。在整區(qū)制下，由于所有的議員都是在全市的范圍內(nèi)選舉產(chǎn)生，在這種方式下產(chǎn)生的議員會(huì)更為關(guān)注全市范圍內(nèi)的利益。因此，分區(qū)制下的議員比整區(qū)制下的議員有著更強(qiáng)的投票交易動(dòng)機(jī)。為了檢驗(yàn)這一理論命題，他們以人均公共資金存量(per capita public capital stock)為因變量，以時(shí)間、地域、城市的人口密度、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)狀況(人口增長(zhǎng)狀況、人均收入、平均年齡、平均教育水平和白人所占比例)、人均生產(chǎn)型企業(yè)數(shù)和選舉制度(以分區(qū)制為啞變量)為自變量，在美國(guó)隨機(jī)選取了30個(gè)城市從1960年到1981年的變化狀況。他們發(fā)現(xiàn)，那些采用分區(qū)制的城市的人均公共資金存量，在統(tǒng)計(jì)意義上要明顯高于那些采用整區(qū)制的城市*Douglas R.Dalenberg and Kevin T. Duffy-Deno, At-Large versus ward elections: Implications for public infrastructure,PublicChoice, 1991, Vol.70, pp.335—342.。顯然，在他們的框架下，分區(qū)制所鼓勵(lì)的政治分肥項(xiàng)目的增多，會(huì)帶來(lái)城市預(yù)算支出的增長(zhǎng)。

而邵維克(Lawrence Southwick,JR.)則認(rèn)為，不管是直接還是間接，由分區(qū)制所產(chǎn)生的市議會(huì)確實(shí)要比整區(qū)制產(chǎn)生的市議會(huì)更容易鼓勵(lì)預(yù)算支出的增長(zhǎng)。這一增長(zhǎng)的原因并不是韋恩加斯特(Barry R. Weingast)等人所闡述的“普遍化”交易模式，而更類似于“最小獲勝聯(lián)盟”模式。這是因?yàn)?，在分區(qū)制下，由選區(qū)產(chǎn)生的議員們，會(huì)有更強(qiáng)的沖動(dòng)去促成結(jié)盟活動(dòng)，并通過(guò)這種結(jié)盟來(lái)剝削其他選區(qū)的利益，從而促使聯(lián)盟選區(qū)利益的最大化。在邵維克看來(lái)，這一機(jī)制不僅在地方政府中存在，而且也可以用來(lái)解釋聯(lián)邦與州一級(jí)的預(yù)算和稅負(fù)增長(zhǎng)*Lawrence Southwick,JR., Local government spending and at-large versus district representation; Do wards result in more “pork”?EconomicsandPolitics, 1997, Vol.9, No.2,pp.173—203.。在隨后的研究中，斯卡羅(Howard A.Scarrow)也認(rèn)為，由整區(qū)制選舉產(chǎn)生的議員更為關(guān)注帶有全局意義的公共政策，而不那么被狹小的利益所約束*Howard A. Scarrow, The Impact of At-Large Elections: Vote Dilution or Choice Dilution,ElectoralStudies, 1999, (18), pp.557—567.。

2.支持分區(qū)制

扎克斯(Jeffrey S.Zax)的研究則確認(rèn)了前述的支持分區(qū)制的觀點(diǎn)。在扎克斯看來(lái)，正是由于分區(qū)制下的鄰里關(guān)系與議員之間的緊密關(guān)系，使得議員有著較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去監(jiān)督城市雇員的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程。而在整區(qū)制下，由于議員受到來(lái)自選區(qū)的監(jiān)督微弱，城市政府的雇員本身又是一個(gè)強(qiáng)大的投票集團(tuán)，對(duì)選民的影響大。議員們由于在選舉過(guò)程中依賴于城市雇員，在任職期間又缺乏監(jiān)督動(dòng)力，因此會(huì)導(dǎo)致城市雇員的工資待遇和社會(huì)保障都會(huì)高于那些采用分區(qū)制的城市。而且，美國(guó)的839個(gè)城市的數(shù)據(jù)都支持這一觀點(diǎn)*Jeffrey S.Zax, Reform city councils and municipal employees,PublicChoice, 1990, Vol.64,pp.167—177.。韋爾奇也發(fā)現(xiàn)，在整區(qū)制下，由于議員與選區(qū)居民的聯(lián)系相對(duì)松散，議員雖然更為關(guān)注全市范圍內(nèi)的商業(yè)項(xiàng)目，但是缺少監(jiān)督和回應(yīng)市民申訴的動(dòng)機(jī)*Susan Welch and Timothy, The Partisan Consiquences of Nonpartisan Elections and the Changing Nature of Urban Politics,AmericanJournalofPoliticalScience,1986, Vol.30,No.1, pp.128—139.。

3.多變量研究

一些后來(lái)的研究者們?cè)诓捎酶鼮閲?yán)密的研究方法之后，則對(duì)前者的研究提出了一些挑戰(zhàn)。例如，摩根和潘麗塞羅(David R. Morgan and John P. Pelissero)用半實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)的方式研究了曾經(jīng)改革過(guò)的11個(gè)城市和作為控制組的沒(méi)有改革過(guò)的11個(gè)城市的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，城市的選舉制度及相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)于城市政府的預(yù)算收支并沒(méi)有顯著的影響*David R. Morgan and John P. Pelissero, Urban Policy: Does political structure matter?TheamericanPoliticalScienceReview, 1980, Vol.74, No.4,pp.999—1006.。與此類似的是，里德(Gary J.Reid)在隨后通過(guò)對(duì)影響城市收支的制度性因素和非制度性因素比較后也提出，在影響城市預(yù)算支出的制度性因素和非制度性因素中，非制度性因素的影響要明顯大于制度性因素，城市的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素而不是基本的制度安排，更能解釋城市政府的預(yù)算收支*Gary J.Reid, Tests of institutional versus non-institutional models of local public expenditure determination,PublicChoice, 1991, Vol.70, No.3,pp.315—333.。上述兩項(xiàng)研究盡管在具體指標(biāo)設(shè)置上存在著一些差異，但是，其共同的結(jié)論都在于，城市的選舉制度對(duì)于城市政府的預(yù)算收支并沒(méi)有明顯的影響。

摩根和潘麗塞羅的研究明顯刺激了多變量研究的跟進(jìn)。朗本等人(Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher)則認(rèn)為，前述的研究無(wú)論在理論還是方法上都存在著一些基本的問(wèn)題。在經(jīng)驗(yàn)層面上，前述的研究并沒(méi)有能夠在統(tǒng)計(jì)上對(duì)相關(guān)的制度性變量實(shí)施有效的控制。例如，在對(duì)分區(qū)制和整區(qū)制進(jìn)行比較時(shí)，一個(gè)相當(dāng)重要的控制變量是，該市是否存在著一位由全體選民選舉產(chǎn)生且擁有否決權(quán)的市長(zhǎng)。如果不控制這一變量，就不能排除一位擁有否決權(quán)的市長(zhǎng)的重要影響。而他們的研究則專門(mén)針對(duì)那些弱勢(shì)市長(zhǎng)的城市，且將市議會(huì)的規(guī)模也納入了考察范圍。在理論層面上，前述的研究在建立模型時(shí)，無(wú)論對(duì)分區(qū)制還是整區(qū)制，都只是從一維的角度在展開(kāi)。具體而言，對(duì)于分區(qū)制的模型，大多數(shù)的研究都假定了只有兩個(gè)候選人，而且是獲得了中間選民支持的候選人當(dāng)選；對(duì)于整區(qū)制，也大多是假設(shè)候選人在競(jìng)爭(zhēng)中間選民的選票。實(shí)際上，當(dāng)分區(qū)制的候選人多于兩個(gè)，整區(qū)制下的候選人多于選區(qū)的2倍時(shí)，理性的候選人就不一定會(huì)爭(zhēng)取中間選民。按照這一思路，在城市議會(huì)進(jìn)行投票表決時(shí)，也只有當(dāng)他們就單議題進(jìn)行表決而且采用多數(shù)決時(shí)，中間人投票定理才會(huì)起作用。當(dāng)市議會(huì)的投票交易模式呈現(xiàn)出韋恩加斯特等人闡述的“普遍化”模式時(shí)，議員的數(shù)量而不是產(chǎn)生方式才起作用。因此，議員規(guī)模而不是選舉制度才對(duì)政治分肥項(xiàng)目更具有決定性作用。相反，對(duì)于市中心和圖書(shū)館等所有選民都支持的項(xiàng)目，利益受損的選區(qū)則有可能反對(duì)。與此同時(shí)，由分區(qū)制選舉產(chǎn)生的市議會(huì)，可能會(huì)擁有更多的議員是中間投票人。他們主要代表特定的選區(qū)而更為關(guān)注那些與選區(qū)有關(guān)的項(xiàng)目。由于窮人和少數(shù)民族居住區(qū)的人口密度更大，因此，少數(shù)人和社會(huì)底層的利益在分區(qū)制下會(huì)得到更多的關(guān)注*Laura I. Langbein, Philip Crewson & Charles Niel Brasher, Rethinking ward and at large elections in cities: Total spending, the number of locations of selected city service, and policy type,Publicchoice, 1996, Vol.88,pp.275—293.。總之，在他們看來(lái)，議會(huì)的規(guī)模相較于選舉制度而言更起作用；選舉制度是否會(huì)對(duì)預(yù)算模式產(chǎn)生影響，還要取決于其他制度的影響以及制度之間的交互作用。

以一些前期的案例研究為基礎(chǔ)，克爾本(H.Whitt Kilburn)則以定性比較的方式，對(duì)有關(guān)美國(guó)城市研究的14個(gè)案例進(jìn)行了比較。為了在一個(gè)更加廣泛的框架下比較各種因素對(duì)城市預(yù)算收支的具體影響，克爾本將主要的變量設(shè)置為市場(chǎng)條件(財(cái)政資源的基礎(chǔ)及地方資本的流動(dòng)性)和民主條件(直接民主還是分區(qū)制的代表制)。這項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政資源的基礎(chǔ)、地方資本的流動(dòng)性、公民直接參與制度、分區(qū)制和城市規(guī)模這五項(xiàng)要素中，沒(méi)有一項(xiàng)要素會(huì)單獨(dú)對(duì)城市的預(yù)算收支產(chǎn)生影響。因此，任何一個(gè)因素都不能單獨(dú)地解釋城市政府的性質(zhì)。但是，這些因素的交互作用模式，則會(huì)產(chǎn)生一些差異性的后果。而且，這些因素的交互作用，會(huì)在不同的地區(qū)產(chǎn)生不同的后果*H.Whitt Kilburn, Explaining U.S. urban regimes: A Qualitative Comparative Analysis,UrbanAffairsReview, 2004, Vol.39, pp.633—651.。克爾本的比較無(wú)疑有著重要的意義。因?yàn)檫@項(xiàng)研究表明，前述的研究可能主要是把選舉制度與其他制度看成是分別在對(duì)一個(gè)城市的預(yù)算模式產(chǎn)生影響。而這項(xiàng)研究則提出，每個(gè)要素都不一定能夠單獨(dú)起作用。但是要素之間的交互作用模式，可能才是影響城市政府的預(yù)算收支模式甚至城市政權(quán)性質(zhì)的真正因素。

結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)的考察結(jié)論，我們基本上可以認(rèn)為，選舉制度確實(shí)會(huì)對(duì)地方政府的預(yù)算模式產(chǎn)生影響，但是，這種影響并不一定是直接作用。首先是在制度層面上，選舉制度并不是一種單獨(dú)起作用的因素，選舉制度的作用大小也受到城市議會(huì)與行政關(guān)系的影響。例如，是否存在一位擁有否決權(quán)的強(qiáng)勢(shì)市長(zhǎng)，就會(huì)影響選舉制度的作用力的發(fā)揮程度。

其次，相關(guān)的研究也表明，選舉制度對(duì)地方政府的影響，其更為直接的后果在于，選舉制度決定地方社會(huì)中的哪一個(gè)階層有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入地方議會(huì)。從美國(guó)地方政府的選舉改革的后果中可以看出，在采用整區(qū)制的城市中，富裕和受教育程度較高的階層更容易進(jìn)入地方議會(huì)。而且整區(qū)制下的議員也更少回應(yīng)來(lái)自特定區(qū)域的需求*Ronald K. Vogal,HandbookofResearchonUrbanPoliticsandPolicyintheUnitedStates, West Port: Greenwood Press, 1997, p.137.。就原理而言，分區(qū)制下的選舉由于主要依賴于以鄰里關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)基礎(chǔ)，因而居住較為密集的底層社會(huì)更有可能產(chǎn)生自己的代表；在整區(qū)制下，由于競(jìng)選者必須要以全部區(qū)域作為社會(huì)基礎(chǔ)，這在客觀上就為底層的參政設(shè)置了資金和影響力方面的障礙。在這種情況下，底層的代表就更有可能希望通過(guò)征稅來(lái)提升地方居民的福利，而上層代表則更有可能傾向于降低稅收和再分配的作用。

結(jié)論與討論

本文從歷史變遷、法律爭(zhēng)議和經(jīng)驗(yàn)研究三個(gè)方面，展示了分區(qū)制和整區(qū)制這兩套選舉制度在美國(guó)地方治理中的分布狀況、功能變遷及其績(jī)效產(chǎn)出。從這三個(gè)側(cè)面的差異之中可以看出：兩種制度之間的競(jìng)爭(zhēng)既有歷時(shí)性的變化，也有共時(shí)性機(jī)制。從這些變遷、爭(zhēng)議和差異之中，可以得出三個(gè)基本結(jié)論：一是在美國(guó)的地方治理中，選舉制度在實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等和治理績(jī)效方面確實(shí)起著非常重要的作用。二是選舉制度并不單獨(dú)起作用，選舉制度與政府形式之間的不同搭配方式，也就是制度安排的差異，顯然會(huì)帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果的差異。同樣的選舉制度與政府形式，在不同的意識(shí)形態(tài)背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，會(huì)發(fā)揮出差異化的功能；同樣的制度安排，會(huì)在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生出不同的功能。只有當(dāng)制度安排能夠與意識(shí)形態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷協(xié)調(diào)一致時(shí)，才能發(fā)揮出意圖性的后果。三是任何制度設(shè)計(jì)都面臨著某種價(jià)值上的緊張。以地方選舉制度為例，分區(qū)制能夠更好地體現(xiàn)平等原則，能夠在更大程度上吸引大眾的參與；整區(qū)制則在一定程度上更接近效率原則，有更多的機(jī)會(huì)吸引有社會(huì)聲望和管理能力的人發(fā)揮治理才能。但是，沒(méi)有一套制度能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)。

從這一研究中還可以看出，在一個(gè)國(guó)家的地方治理體系中，同樣的制度會(huì)在不同的背景之下產(chǎn)生出不同的后果，而且這種后果又是制度的設(shè)計(jì)者所不能完全預(yù)期的。這樣，一套制度在設(shè)計(jì)出來(lái)之后，其功能的發(fā)揮就不完全會(huì)按照設(shè)計(jì)的初衷去展開(kāi)。而制度的變遷過(guò)程又帶有較強(qiáng)的路徑依賴特征，難以隨意再設(shè)計(jì)。在這種情況下，一個(gè)國(guó)家如果在地方治理領(lǐng)域存在著多種制度組合模式，而且各種模式在具有自我修復(fù)功能的同時(shí)，又具有相互比較的可能，或許是一種讓制度的運(yùn)行能夠體現(xiàn)設(shè)計(jì)意圖的必要條件。

需要補(bǔ)充的是，經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的爭(zhēng)論之后，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)的發(fā)展，美國(guó)地方治理體系改革過(guò)程中的一個(gè)重要趨勢(shì)是，多樣化的制度安排進(jìn)一步呈現(xiàn)。在選舉制度與政府形式的組合方面：分區(qū)制與整區(qū)制分別與委員會(huì)制、市經(jīng)理制、議會(huì)—市長(zhǎng)制結(jié)合，就產(chǎn)生了更為多元化的制度安排；與此同時(shí)，在分區(qū)制與整區(qū)制的混合途徑中，也出現(xiàn)了空間結(jié)合的部分分區(qū)制—部分整區(qū)制模式、時(shí)間結(jié)合的先分區(qū)制預(yù)選再整區(qū)制選舉的模式等。制度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是，并沒(méi)有哪種一種制度走向死亡，反而是為二者之間的深層競(jìng)爭(zhēng)提供了更多的機(jī)會(huì)。

由此可以推論的是，對(duì)于一個(gè)國(guó)情多樣化的大國(guó)而言，在設(shè)計(jì)地方治理體制時(shí)，在制度安排方面應(yīng)該采用多元共存的思維。在公民權(quán)利平等這一基本原則之下，在居民群體同質(zhì)性較高的區(qū)域，可以更多地采用效率準(zhǔn)則作為目標(biāo)；而在居民異質(zhì)性程度較高的區(qū)域，則應(yīng)首先考慮的是權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在治理單位相對(duì)較小的情況下，采用整區(qū)制易于達(dá)成一致行動(dòng)；在治理單位較大的情況下，整區(qū)制就會(huì)因?yàn)楹蜻x人人數(shù)太多而讓選民難以識(shí)別，此時(shí)就必須要考慮分區(qū)制或者以分區(qū)制為主的選舉制度。

【責(zé)任編輯：趙洪艷；責(zé)任校對(duì)：趙洪艷，張慕華】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.010

作者簡(jiǎn)介：何俊志，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)。

*收稿日期：2015—09—26