我國艾滋病防治領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究

趙然，　陳任，　趙艷，　梁輝，　任勝男，　馬穎，　秦俠，　胡志

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·衛(wèi)生政策與管理·

我國艾滋病防治領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究

趙然，陳任，趙艷，梁輝，任勝男，馬穎，秦俠，胡志

非政府組織已經(jīng)成為我國艾滋病防治工作中的一支重要力量。在其蓬勃發(fā)展的同時(shí)也暴露出一些不足。績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立，可以發(fā)現(xiàn)非政府組織發(fā)展中的不足和困境，從而為艾滋病防治工作提供決策參考。當(dāng)前我國艾滋病防治領(lǐng)域非政府組織的績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于起步階段，評(píng)價(jià)目標(biāo)、主體以及指標(biāo)方法都有待進(jìn)一步完善。在今后的工作中，需要明確組織的公益身份，提高評(píng)估意識(shí)；建立多層次、專業(yè)化的評(píng)估隊(duì)伍，確保評(píng)價(jià)全面；結(jié)合艾滋病防治領(lǐng)域現(xiàn)狀，保證指標(biāo)具體化，方法科學(xué)化。

非政府組織；績(jī)效評(píng)價(jià)；艾滋病防治；評(píng)價(jià)體系

1　概念梳理

艾滋病防治領(lǐng)域(以下簡(jiǎn)稱艾防領(lǐng)域)非政府組織是指專門從事艾滋病宣傳教育、行為干預(yù)和關(guān)懷救助等工作的社會(huì)組織，例如艾滋病感染者支持組織、男男同性戀組織、性工作者服務(wù)組織、藥物依賴者服務(wù)組織等[1]。當(dāng)前，艾滋病已經(jīng)從一個(gè)獨(dú)立的公共衛(wèi)生問題轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的社會(huì)問題，迫切需要全社會(huì)的廣泛參與和協(xié)助[2-3]。非政府組織作為一支特殊的民間力量，憑借其高度的親和性、靈活性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮著重要的作用。通過對(duì)發(fā)達(dá)國家有效遏制艾滋病流行成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)非政府組織的介入是對(duì)政治機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的良好補(bǔ)充[4-5]，可以積極有效地推進(jìn)艾滋病防治工作的開展。作為艾滋病防治鏈中重要的一環(huán)，非政府組織運(yùn)作情況的好壞將直接影響艾滋病防治工作的效果。

艾防領(lǐng)域非政府組織的績(jī)效評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)主體運(yùn)用具體、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法對(duì)組織進(jìn)行綜合測(cè)量和系統(tǒng)評(píng)估的過程[6]。艾滋病防治領(lǐng)域非政府組織在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，其在組織結(jié)構(gòu)、組織管理、人員素質(zhì)等方面也暴露出一定的管理弊端。為了提高艾滋病相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量和效率，推動(dòng)艾滋病防治工作健康、可持續(xù)地開展，需要對(duì)艾防領(lǐng)域非政府組織開展多層面、多角度的綜合評(píng)價(jià)。

2　艾滋病防治領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

2.1協(xié)助政府開展艾滋病防治工作的需要

在艾滋病防治過程中，非政府組織正逐漸成為溝通政府與公民關(guān)系、協(xié)調(diào)政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡器[7]。政府和衛(wèi)生部門為組織提供可靠的資源和技術(shù)支持，非政府組織在其指導(dǎo)下，利用自身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和資源將這些信息普及給艾滋病感染者、患者和特殊人群，從而提高艾滋病防治相關(guān)的公共服務(wù)效率[8-9]。如何選擇最合適組織，這就需要通過組織績(jī)效來進(jìn)行評(píng)判。政府和衛(wèi)生部門要在非政府組織接受委托或取得公共服務(wù)資格之前對(duì)非政府組織進(jìn)行評(píng)估，衡量其是否具有艾滋病防治相關(guān)的資格和能力，是否能夠成為本領(lǐng)域政府最佳的合作伙伴[5]。從而根據(jù)不同的區(qū)域特征配備不同數(shù)量、不同類型的非政府組織，這也將為政府和衛(wèi)生部門今后制定政策和方針提供重要的參考和指導(dǎo)作用。

2.2督促組織承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的需要

作為社會(huì)公益性組織，非政府組織的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)，其最終目標(biāo)是帶來積極的社會(huì)效益。在艾防領(lǐng)域，積極的社會(huì)效益主要是指知識(shí)知曉率的提升、陽性發(fā)病率的提升以及高危行為發(fā)生率的降低等。所以，非政府組織一旦接受了出資方的授權(quán)和資助，就必須負(fù)擔(dān)起社會(huì)的責(zé)任，對(duì)服務(wù)對(duì)象以及社會(huì)所有人群負(fù)責(zé)[10-11]?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以幫助組織建立一套自律機(jī)制或問責(zé)機(jī)制，督促組織履行職責(zé)，按時(shí)、按質(zhì)、按量地為艾滋病患者、高危人群、健康人群等提供公共衛(wèi)生服務(wù)[5]。

2.3建立組織間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的需要

近年來，行政體制的改革使得非政府組織的管理方式也在不斷創(chuàng)新。為了獲得更多的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，艾防領(lǐng)域的非政府組織需要參與各類公益服務(wù)項(xiàng)目的公開招標(biāo)。通過公平公正地投遞標(biāo)書和公開唱標(biāo)，專家組會(huì)對(duì)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，只有各方面均表現(xiàn)優(yōu)異的社會(huì)組織才能拿到國際組織、各級(jí)政府等艾防領(lǐng)域相關(guān)的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)。權(quán)威的績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠建立艾防領(lǐng)域組織間公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過相應(yīng)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)清晰客觀地展示出組織在各方面的實(shí)際情況，從而讓出資方能夠客觀地選擇最合適的項(xiàng)目執(zhí)行方[12]。

2.4增強(qiáng)組織自身建設(shè)的需要

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，任何組織都避免不了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，艾防領(lǐng)域的非政府組織亦是如此。若想在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得生存，組織就需要不斷調(diào)整管理機(jī)制，突顯組織的能力和優(yōu)勢(shì)。目前，我國艾防領(lǐng)域的非政府組織絕大多數(shù)起步晚、經(jīng)驗(yàn)少、發(fā)展不成熟。近年來學(xué)者的研究也發(fā)現(xiàn)[13]，艾防領(lǐng)域非政府組織尚存在諸多不足，例如組織制度不健全、組織能力弱小、所需資源匱乏、組織規(guī)模小且覆蓋面不足等，這些問題都會(huì)影響組織自我競(jìng)爭(zhēng)力的提升。合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部存在的不足，督促組織加強(qiáng)自身的能力建設(shè)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)也是一種良好的激勵(lì)工具，它可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)組織成員朝著績(jī)效目標(biāo)的方向而努力，從而提升組織自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和社會(huì)公信力。

3　我國艾防領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

3.1注冊(cè)和資金存在困境，評(píng)價(jià)目標(biāo)受局限

當(dāng)前，艾防領(lǐng)域非政府組織的數(shù)量正在迅猛增長(zhǎng)。2014年中國艾滋病疫情報(bào)告顯示，中國目前有大約1 000個(gè)艾防領(lǐng)域的社會(huì)和社區(qū)組織[2]。組織數(shù)量的增加充分展現(xiàn)了非政府組織參與艾滋病防治的巨大潛力，但同時(shí)也會(huì)帶來一定的管理局限性。清華大學(xué)NGO研究所的研究顯示[14]，在民政部門、工商部門或政府其他部門(如編制管理部門等)正式注冊(cè)的占47.06%，即有超過一半的NGO未注冊(cè)。登記注冊(cè)門檻高，年檢手續(xù)繁雜，使得大量組織游離于法律監(jiān)管之外[15]；同時(shí)，作為非營(yíng)利性組織，艾防領(lǐng)域非政府組織的經(jīng)費(fèi)并不如企業(yè)那樣有彈性，來自政府采購、國際基金贊助、企業(yè)捐贈(zèng)的部分都很缺乏[15]。如果組織得不到合法注冊(cè)，在申請(qǐng)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的過程中就會(huì)遇到各種限制和困難。組織只能服務(wù)于特定范圍內(nèi)的成員，發(fā)展目標(biāo)也只能局限于短期項(xiàng)目的獲得以及干預(yù)治療率的改變等，而組織的能力建設(shè)以及對(duì)于政府和社會(huì)的公益作用則更難納入組織日常工作中。

3.2以項(xiàng)目開展為依托，評(píng)價(jià)主體不全面

非政府組織參與艾防工作目前主要是以項(xiàng)目為依托。在中國，艾滋病項(xiàng)目來源主要有3個(gè)渠道，政府社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目、國際組織與中國政府合作項(xiàng)目(如全球基金、中英項(xiàng)目等)、國際非政府組織或政府贊助的項(xiàng)目[15]?？?jī)效評(píng)價(jià)的主體多數(shù)為項(xiàng)目執(zhí)行方的工作人員[16]。以項(xiàng)目為導(dǎo)向探索開展的組織評(píng)估工作，在很大程度上能夠提高我國艾防領(lǐng)域非政府組織的整體能力與水平，尤其是參與國際上高水平的項(xiàng)目活動(dòng)，能夠?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)工作積累一定的經(jīng)驗(yàn)。然而，僅以項(xiàng)目為評(píng)價(jià)主體，評(píng)價(jià)結(jié)果就會(huì)缺乏一定的專業(yè)性，不能代表不同利益群體的參與，也可能會(huì)忽略組織內(nèi)部建設(shè)過程中存在的一些隱性問題。

3.3以現(xiàn)有體系為參照，評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法欠科學(xué)

在國內(nèi)，非營(yíng)利性組織的績(jī)效評(píng)價(jià)工作正逐步引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注和討論，越來越多的學(xué)者結(jié)合在企業(yè)中成熟運(yùn)用的指標(biāo)體系，為非政府組織尋找科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。目前關(guān)注度較高的有民間組織問責(zé)、績(jī)效和組織能力相結(jié)合的“APC”評(píng)估理論，經(jīng)濟(jì)、效率與效果相結(jié)合的“三E”評(píng)估理論，基于平衡計(jì)分卡的“六維棱柱”模型等[17，19]。這些指標(biāo)體系對(duì)于艾防領(lǐng)域的非政府組織是很好的參考。然而，在艾防領(lǐng)域還沒有形成適合本領(lǐng)域組織間可廣泛應(yīng)用的績(jī)效評(píng)價(jià)框架或方案，在國家層面也缺少對(duì)非政府組織參與艾防領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)工作的頂層設(shè)計(jì)，所以組織開展的活動(dòng)、產(chǎn)出和效果等相關(guān)信息往往得不到科學(xué)的歸納和匯總；同時(shí)，組織績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)多為短期指標(biāo)。考慮到艾防領(lǐng)域所產(chǎn)生的社會(huì)效益與影響存在一定的潛伏期，有些結(jié)果在短期內(nèi)無法感知與察覺，若忽視這部分指標(biāo)，則會(huì)影響組織的能力建設(shè)和健康發(fā)展。此外，艾防領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)數(shù)的確定主要采用專家意見法，由于問卷的填寫完全取決于專家的主觀判斷，會(huì)影響到權(quán)重的確定和指標(biāo)的評(píng)價(jià)。

4　對(duì)我國艾防領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

4.1明確公益身份，提高評(píng)估意識(shí)

完善的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系首先需要明確評(píng)價(jià)目標(biāo)。第一，組織要明確自身的公益性。組織需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)工作的督促，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，延伸艾滋病預(yù)防干預(yù)服務(wù)的可用性和可及性，提高患者的生活質(zhì)量，提高艾滋病知識(shí)的知曉率，從而才能為艾滋病防治工作提供社會(huì)支持。第二，績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立需要政府和組織提高評(píng)價(jià)意識(shí)。只有從觀念上認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)組織的發(fā)展和效能的改進(jìn)具有重要作用，才能從根本上解決組織在績(jī)效評(píng)估中的各種問題。

4.2建立多層次、專業(yè)化隊(duì)伍，確保評(píng)價(jià)全面

績(jī)效評(píng)估的價(jià)值在很大程度上取決于評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，而評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性又取決于多層次、專業(yè)化評(píng)估隊(duì)伍的建立。以美國馬里蘭州非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì)為例[17]，評(píng)估隊(duì)伍分為工作人員、評(píng)估人員和決策者。工作人員負(fù)責(zé)資料的收集，評(píng)估小組的評(píng)估人員負(fù)責(zé)審查并做出評(píng)估意見，評(píng)估委員會(huì)在評(píng)估小組專業(yè)意見的基礎(chǔ)上決策。其中，評(píng)估小組的評(píng)估人員都是該領(lǐng)域的評(píng)估專家，而評(píng)估委員會(huì)的人員則由相關(guān)利益群體代表組成。這樣的評(píng)估隊(duì)伍不僅具有專業(yè)性，而且具備綜合性，能夠反映不同利益群體的價(jià)值觀，是值得我國借鑒和參考的。

結(jié)合我國艾防領(lǐng)域的實(shí)際情況，可以選擇第三方機(jī)構(gòu)，如本領(lǐng)域科研院校的課題組、專家組等負(fù)責(zé)資料的收集以及具體的評(píng)估工作，因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)具備專業(yè)理論知識(shí)，并且長(zhǎng)期從事相關(guān)的科研工作，所得結(jié)果有一定的科學(xué)性和客觀性。然后，我們可以選擇樞紐型社會(huì)組織，如國家和地方各級(jí)的性病艾滋病防治協(xié)會(huì)結(jié)合評(píng)估意見作出決策[9]。一方面，它們是半官方的非政府組織，主要負(fù)責(zé)傳達(dá)政府和衛(wèi)生部門的政策精神以及項(xiàng)目和技術(shù)在組織間的分配和協(xié)調(diào)；另一方面，它們自身也是非政府組織，最能直接參與和接觸到其他組織，對(duì)于其組織的發(fā)展情況、項(xiàng)目的進(jìn)展情況、社會(huì)貢獻(xiàn)能力等最具有發(fā)言權(quán)。

4.3結(jié)合艾防領(lǐng)域現(xiàn)狀，保證指標(biāo)具體化、方法科學(xué)化

選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)和方法是績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系建立的核心。我們不僅需要參考公共組織評(píng)估理論中權(quán)威的模型，更需要結(jié)合我國各地區(qū)艾防領(lǐng)域的社區(qū)和社會(huì)組織實(shí)際來設(shè)計(jì)指標(biāo)。在結(jié)合了學(xué)者鄧國勝[17]、劉傳銘[18]、徐妍[19]提出的評(píng)估模型以及四川省社區(qū)社會(huì)組織防治艾滋病能力評(píng)估管理辦法和能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[20-21]后，筆者認(rèn)為艾防領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)估可以分為4個(gè)維度。

在組織層面上，可以測(cè)量規(guī)章制度制定執(zhí)行、例會(huì)制度等組織制度情況，辦公場(chǎng)所、設(shè)備、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式等組織建設(shè)情況；在內(nèi)部管理上，可以測(cè)量組織的年度計(jì)劃情況，項(xiàng)目的執(zhí)行率、組織實(shí)際干預(yù)/服務(wù)的服務(wù)對(duì)象數(shù)量等執(zhí)行力情況，接受過艾滋病相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)人員數(shù)量、學(xué)歷現(xiàn)狀等人力資源情況；在外部運(yùn)作上，可以測(cè)量參與申報(bào)的項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目中標(biāo)率、項(xiàng)目質(zhì)量情況、項(xiàng)目完成率等項(xiàng)目管理情況，組織受表彰、發(fā)表艾滋病領(lǐng)域相關(guān)文章情況、對(duì)其他組織培訓(xùn)情況等服務(wù)質(zhì)量情況；在財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)上，可以測(cè)量財(cái)務(wù)人員配備、資金來源、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、辦公經(jīng)費(fèi)管理等資金籌集和使用情況。

同時(shí)，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系還需要恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法來保障。確定評(píng)估主體和指標(biāo)后，就需要把考核指標(biāo)量化，明確各指標(biāo)的相對(duì)重要度，即權(quán)重?？紤]到方法的合理性和簡(jiǎn)便性，適合艾防領(lǐng)域非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重確立的方法有德爾菲法、專家調(diào)查加權(quán)法、層次分析法等[18，22]，這些方法思路清晰，方法簡(jiǎn)單，同時(shí)能夠?qū)⒅饔^和客觀的方法相結(jié)合，具有一定的科學(xué)性。

綜上所述，績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立是非政府組織進(jìn)行績(jī)效管理的基礎(chǔ)，更是艾防領(lǐng)域非政府組織生存和持續(xù)發(fā)展的必然需求。我們需要進(jìn)行全面的分析和調(diào)整。同時(shí)，要想構(gòu)建符合我國艾防工作實(shí)際情況的非政府組織績(jī)效評(píng)價(jià)體系，還需要在實(shí)踐中不斷地應(yīng)用和改進(jìn)。只有經(jīng)得起檢驗(yàn)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，才能促進(jìn)艾防領(lǐng)域非政府組織適應(yīng)市場(chǎng)需求，健康可持續(xù)地發(fā)展。

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Researchof the Establishment of the Performance Evaluation System for AIDS Non-governmental Organizations in China

ZHAO Ran，CHEN Ren，HU Zhi，et al.

InstituteofHealthAdministration，AnhuiMedicalUniversity，Hefei，230032，China

Non-governmental organizations in China have been an important force in the process of AIDS prevention and treatment.During the booming of its development，there are also some barriers.The establishment of the performance evaluation system can find out the obstacles and provide guidance for the AIDS prevention and treatment.The system construction of performance evaluation for the non-governmental organizations remains in a start-up phase and needs further perfection.We should identify the non-profit position，establish a multi-level professional assessment team and combine the exist model with the present situation in AIDS area.

Non-governmental organizations；Performance evaluation；AIDS prevention and treatment；Evaluation system

國家自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目(71303007)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71173002)

安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，安徽合肥，230032

胡志

R197.2

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2016.04.002

2015-11-13)(本文編輯王芳)