從英美慈善募捐立法規(guī)制看我國慈善募捐立法的發(fā)展路徑

於良晶

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福州 350116)

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從英美慈善募捐立法規(guī)制看我國慈善募捐立法的發(fā)展路徑

於良晶

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福州 350116)

摘要：英美國家在慈善募捐立法方面取得了一些成功經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在寬松的慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制、完善的慈善募捐監(jiān)督法律機(jī)制、充分的稅收慈善募捐激勵機(jī)制等。針對當(dāng)前我國慈善募捐立法存在法律制度結(jié)構(gòu)不健全、雙重監(jiān)管模式缺乏有效性、公眾參與度不夠、募捐激勵性法律規(guī)定有待完善等問題，借鑒英美立法經(jīng)驗，我國需要適當(dāng)放寬慈善組織的準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)慈善募捐的評級與公示，建立更為有效的慈善募捐激勵制度，以此構(gòu)建出我國慈善募捐立法的未來可持續(xù)發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：慈善募捐;英美立法;立法規(guī)制

從20世紀(jì)90年代起至今，我國慈善事業(yè)獲得了長足發(fā)展。募捐作為慈善組織的主要工作，近年來隨著一些焦點案例的頻頻發(fā)生，例如“郭美美案件”等，嚴(yán)重影響了我國慈善組織的社會公信力，也導(dǎo)致了募捐困境。盡管其中的原因是多方面的，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面，但筆者認(rèn)為，其核心問題還在于我國慈善募捐法律制度相對滯后，調(diào)整慈善募捐行為的法律規(guī)范不盡完善，從而使得慈善募捐法律行為中的權(quán)力義務(wù)不夠明晰，進(jìn)而影響到了慈善募捐的實際效果?；诖耍疚臄M借鑒英美國家在慈善募捐立法方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國慈善募捐立法的困境，提出未來慈善募捐法律制度的可持續(xù)發(fā)展路徑，最終展現(xiàn)出慈善募捐發(fā)展演變中應(yīng)有的法制屬性。

一、英美慈善募捐立法的法律規(guī)制及域外經(jīng)驗審視

英美法系國家在慈善募捐立法規(guī)范方面有著較為悠久的歷史。英國早在1601年就頒布了《慈善法》，最近一次修改《慈善法》是在2006年，其中對于慈善組織管理、慈善募捐行為規(guī)范、慈善募捐行為監(jiān)管等進(jìn)行了較為詳細(xì)的立法規(guī)制。美國雖然沒有針對慈善募捐行為進(jìn)行專門立法，但是在其稅法、公司法、雇傭法當(dāng)中，有針對慈善募捐行為的專門法律規(guī)制條款?？傮w來說，英美國家關(guān)于慈善募捐的法律規(guī)范，保證了慈善組織的良性發(fā)展，提高了社會公眾對于募捐行為的認(rèn)可度與參與度，值得我國慈善募捐立法借鑒。

(一)寬松的慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制

英美法律在慈善組織的準(zhǔn)入方面，都采用了較為寬松的準(zhǔn)入制度。在英國，慈善組織分為兩類：一類是小規(guī)模的慈善組織，沒有固定的場地，年收入低于1000英鎊。對于這樣的慈善組織，英國的法律并沒有規(guī)定其必須進(jìn)行登記，而是采取了自由開放的態(tài)度。另一類是較大的慈善組織，根據(jù)英國2006年《慈善法》，要求其身份獨立，專門從事慈善活動并且由董事會對其進(jìn)行管理。對于慈善組織的管理主體，英國慈善委員會注重對每一個提交申請注冊的慈善組織“公益行為”的認(rèn)定，而對于申請組織的程序性與實體性審查不是很嚴(yán)格。美國對于慈善組織的申請采取了比英國更為寬松的政策，只要向所在的州政府提出申請并且繳納少量的會費就可以進(jìn)行慈善活動。美國慈善組織也可以申請注冊，但是根據(jù)美國相關(guān)法律，慈善組織注冊只是獲得免稅資格的一個前提條件，而并非慈善組織成立的必要條件[1]。

英美兩國較為寬松的慈善組織準(zhǔn)入制度，直接帶動了本國慈善募捐的發(fā)展，尤其是在激勵民間組織加入慈善募捐上，較為寬松的準(zhǔn)入制度起到了關(guān)鍵性的作用。

(二)完善的慈善募捐監(jiān)督法律機(jī)制

在英國，對于包括慈善募捐行為在內(nèi)的慈善組織行為進(jìn)行監(jiān)管的主體是英國慈善委員會，其性質(zhì)為直接隸屬于議會的專門性慈善監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不受政府的絕對控制。在監(jiān)管方式上，英國慈善委員會并不采取直接的派員監(jiān)管或者主動檢查的方式，而是要求國內(nèi)較大的慈善組織遞交年報，通過慈善組織提供的年報對慈善組織進(jìn)行財務(wù)分析與風(fēng)險分析。針對慈善組織募捐中可能出現(xiàn)的問題，英國慈善委員會采取接受舉報以行為監(jiān)控的方式進(jìn)行監(jiān)管。英國慈善委員會這種被動監(jiān)管的方式，避免了對于慈善行為的主動干預(yù)，使得慈善組織能夠更為主動而又靈活地展開慈善募捐活動。當(dāng)然，這種事后被動監(jiān)管的方式，并沒有削弱英國慈善委員會的監(jiān)管力度。除了監(jiān)管方式之外，英國慈善委員會對于募捐行為的審批也比較嚴(yán)格。根據(jù)英國2006年《慈善法》，英國慈善組織進(jìn)行慈善募捐，如果在公共場合，需要持有英國慈善委員會頒發(fā)的公共募捐許可證書。如果采取逐家逐戶募捐方式，除了申請公共募捐許可證書之外，還應(yīng)當(dāng)將募捐的目的、時間與地點等必要內(nèi)容，通知當(dāng)?shù)卣⑶耀@得許可。如果是在本地進(jìn)行短期募捐，則不用進(jìn)行以上的審批程序。英國對于募捐行為的審批許可制度，不僅規(guī)范了本國慈善組織的慈善募捐行為，而且也充分保障了被募捐人的利益。此外，英國還設(shè)置了比較嚴(yán)格的慈善募捐公開制度，根據(jù)《慈善法》要求，英國慈善組織應(yīng)當(dāng)將慈善募捐所有的收入和募捐去向在財務(wù)報表中進(jìn)行細(xì)致披露，公眾可以隨時查閱，同時任何人都可以要求慈善組織的受托人在2個月內(nèi)提供最新的會計賬本[2]。

美國對于慈善組織慈善募捐的監(jiān)管在監(jiān)管主體與監(jiān)管方式上與英國有所不同。美國并沒有采取設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對慈善募捐行為進(jìn)行監(jiān)管，而是通過美國聯(lián)邦稅務(wù)局對慈善組織包含慈善募捐在內(nèi)的慈善款項進(jìn)行監(jiān)管，而不對慈善組織進(jìn)行過多干涉。根據(jù)美國《國內(nèi)收入法典》與《稅收條例》，慈善組織每年向聯(lián)邦稅務(wù)局提交的年度申報表，即990表，其中應(yīng)當(dāng)包含公益募捐的清單、募捐的籌資費用以及其他管理費用。當(dāng)然，美國慈善組織慈善募捐違規(guī)行為記錄也在990表中有所體現(xiàn)，公眾可以在公開信息平臺上查閱990表，考察慈善組織進(jìn)行慈善募捐行為的可信度。另外，為了保證慈善組織慈善募捐行為的公開性與透明性，美國引入了慈善組織星級制度，并且進(jìn)行負(fù)面排行，從而大大提高了慈善募捐的可信度。

(三)充分的稅收慈善募捐激勵機(jī)制

在英國，只要是以慈善行為為唯一目的的非盈利性慈善組織，就可以獲得免稅資格。英國對于慈善組織進(jìn)行慈善募捐的優(yōu)惠稅種較多，在組織上主要涉及企業(yè)所得稅和增值稅。在企業(yè)所得稅方面，包括非貿(mào)易收入免稅與來自自有資產(chǎn)資本利得的免稅。在增值稅方面，慈善組織進(jìn)行慈善募捐活動購買的商品與服務(wù)，以及銷售特定商品與服務(wù)，都會獲得增值稅的減免資格。在個人所得稅方面，英國個人進(jìn)行捐贈時，可以捐贈數(shù)額抵扣遺產(chǎn)稅與個人所得稅，同時為了鼓勵個人進(jìn)行捐贈，還規(guī)定個人可以在自己的薪金中扣除一部分金額進(jìn)行捐贈，捐贈的數(shù)額在個人所得稅的應(yīng)繳稅款中進(jìn)行減免。

在美國，慈善組織進(jìn)行慈善募捐免稅的資格審查采取申報制，只要申報得以通過，其捐贈的數(shù)額經(jīng)過審核就可以在企業(yè)所得稅中進(jìn)行減免。美國聯(lián)邦稅務(wù)局對慈善組織的稅收減免申報進(jìn)行檢查，確認(rèn)慈善組織每年的免稅資格，得到確認(rèn)之后，慈善組織接受的慈善捐贈，以及將捐贈的金額進(jìn)行慈善投資等公益事項都可以進(jìn)行減免。而從個人募捐方面來看，美國對于個人進(jìn)行慈善募捐免稅申報提供了極其便利的程序，只要個人進(jìn)行募捐并且持有抵稅發(fā)票，稅務(wù)局就會自動郵寄回來扣稅憑證。同時，根據(jù)美國稅收法律，不管是企業(yè)還是個人，都可以將本年度法律規(guī)定的扣稅比例限額內(nèi)的余額結(jié)轉(zhuǎn)到下年內(nèi)繼續(xù)扣除，以5年為限[3]。

通過以上分析可以看出，英美國家在慈善募捐立法方面，著重構(gòu)建了寬松的慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制、完善的慈善募捐監(jiān)督法律機(jī)制、充分的稅收慈善募捐激勵機(jī)制，這盡管是英美國家的國情使然，但我國目前正在引領(lǐng)改革開放走向深入，與國際先進(jìn)發(fā)展理念接軌，特別是當(dāng)前我國慈善募捐立法方面存在諸多問題，值得我們借鑒英美發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)立法經(jīng)驗。

二、當(dāng)前我國慈善募捐立法存在的主要問題分析

(一)慈善募捐法律制度結(jié)構(gòu)存在缺失

從我國規(guī)制慈善募捐的立法現(xiàn)狀來看，尚未有專門性的法律規(guī)范來調(diào)整全部的慈善組織的行為。從其他法律規(guī)范上來看，我國的《紅十字會法》作為專門調(diào)整紅十字會法律行為的規(guī)范，只是針對紅十字會的整體慈善行為的活動原則、經(jīng)費管理以及職責(zé)方面進(jìn)行規(guī)范。我國的《公益事業(yè)捐贈法》，僅對依法成立的公益事業(yè)團(tuán)體以及公益性事業(yè)單位的慈善捐贈行為進(jìn)行了簡單的規(guī)定，而對于民間組織的慈善募捐行為，我國目前并沒有專門的法律規(guī)范予以調(diào)整。同時，《公益事業(yè)捐贈法》主要是對受贈人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定，而對于募捐行為本身，該法并沒有進(jìn)行全面的法律規(guī)制[4]。

我國目前法律對于慈善組織的調(diào)整僅僅限于國家公辦事業(yè)性單位，對于民間團(tuán)體慈善組織的成立、慈善募捐行為程序與監(jiān)管沒有法律規(guī)范予以完整的制約。從性質(zhì)上來看，慈善募捐行為不僅與其他社會公共服務(wù)行為有所區(qū)別，也與其他公益事業(yè)有所區(qū)別。缺乏專業(yè)性的法律規(guī)范予以調(diào)整使得我國目前的公益募捐行為或者沒有法律予以規(guī)制，募捐行為存在被人暗中操作、募捐款項被人以非法目的占有的風(fēng)險，或者出現(xiàn)調(diào)整募捐行為的法律針對性不強(qiáng)，很難起到法律規(guī)制的效果。

(二)雙重監(jiān)管模式使得慈善募捐行為缺乏有效監(jiān)督

我國目前慈善組織的管理采取了“雙重”管理的體制，民政部門負(fù)責(zé)慈善組織的登記，政府及其相關(guān)的授權(quán)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。另外，審計部門、財政部門對于業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的慈善募捐款項的使用也有監(jiān)督管理的權(quán)限。從立法目的上來看，這樣的監(jiān)督管理制度設(shè)計，盡管力求對慈善組織的募捐行為與募捐資金的使用實現(xiàn)全面監(jiān)督管理，但是從實際效果來看，對同一組織的同一行為進(jìn)行多頭監(jiān)督，可能造成對整個慈善募捐行為重復(fù)監(jiān)管或相互推諉的現(xiàn)象。

對于民間慈善組織募捐行為與資金管理，目前我國在監(jiān)管主體上基本上缺乏專業(yè)化監(jiān)管，使得民間慈善組織募捐存在較多現(xiàn)實問題。根據(jù)我國《社會團(tuán)體登記條例》與《民辦非企業(yè)登記條例》，慈善組織的成立需要有掛靠單位，而掛靠單位大部分是紅十字會等半官方的社團(tuán)組織，或者是完全行政化的民政部門，這樣的管理體制造成很多民間慈善組織難以自身成為合法的慈善行為主體，或者由于行政部門的管理效率低下，民間慈善組織難以展開有效的慈善募捐行為。上述問題阻礙了我國慈善組織尤其是民間慈善組織自身的發(fā)展，也影響了我國慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)慈善募捐資金管理公眾參與不夠

慈善行為屬于社會公益行為，需要社會公眾的積極參與。因此，公眾對于慈善募捐行為的認(rèn)可度，直接關(guān)系到慈善募捐行為的發(fā)展。從我國目前的慈善募捐款項監(jiān)管來看，不論是我國的“紅十字會”，還是我國的財政行政部門，對于慈善組織募捐款項的使用都沒有實現(xiàn)細(xì)致與完全公開。例如在2008年汶川大地震中，各地紅十字會等官方組織大多只是公開了募捐的總數(shù)以及募捐的出處，而并沒有對捐贈款項的用途明細(xì)進(jìn)行公布。這與我國目前立法對于募捐款項使用公開缺乏明確的實施細(xì)則有著直接的關(guān)系。

(四)社會公眾參與慈善募捐激勵性法律規(guī)定有待完善

法律對于我國慈善募捐行為的調(diào)整，除了采用法律規(guī)范進(jìn)行慈善募捐行為的管理和制約之外，還需要運用法律制度的預(yù)測作用，激勵公民參與到慈善募捐行為當(dāng)中。對此，我國相關(guān)法律制度中有所涉及。例如我國《企業(yè)所得稅法》與《個人所得稅法》，對于企業(yè)與公民從事慈善募捐行為都有稅收優(yōu)惠的法律規(guī)定，但是從實際效果上來看，并沒有達(dá)到立法預(yù)期的激勵社會公眾與組織參與慈善募捐的法律效果。其原因主要有：一是從接受募捐的主體上來看，我國能夠接受募捐的合法主體有限，只有中國紅十字總會、中國慈善總會、宋慶齡基金會等二十余家合法接受捐贈的主體，并且只有在這些主體進(jìn)行募捐才能獲得免稅憑證，這樣就排除了社會公眾或者組織向民間慈善團(tuán)體尤其是小型民間慈善團(tuán)體進(jìn)行捐贈而獲得稅收優(yōu)惠的可能性；二是根據(jù)我國《企業(yè)所得稅法》，雖然企業(yè)進(jìn)行慈善活動可以獲得12%的免稅優(yōu)惠，但是目前根據(jù)該法的規(guī)定，企業(yè)本年度12%的尚未扣稅的額度不能結(jié)轉(zhuǎn)，超過12%的稅額扣除額度也不能夠結(jié)轉(zhuǎn)至下年，這就在很大程度上打擊了企業(yè)進(jìn)行公益募捐的積極性；三是從個人募捐角度上來看，我國《個人所得稅法》雖然規(guī)定進(jìn)行慈善募捐可以在應(yīng)納所得稅額的30%限額內(nèi)進(jìn)行退稅，但是實際生活當(dāng)中退稅過程非常復(fù)雜，再加上我國個人所得稅本身在征稅過程中漏洞較多，所以通過目前《個人所得稅法》中的相關(guān)規(guī)定難以達(dá)到預(yù)期鼓勵慈善募捐的效果。

三、借鑒英美立法經(jīng)驗推進(jìn)我國慈善募捐立法的未來發(fā)展路徑

英美慈善募捐立法具有普通法系的通行做法，我國屬于大陸法系，盡管在立法體例方面存在一定的差異，但由于目前兩大法系呈現(xiàn)出互相融合的趨勢，再加上慈善具有國際通行的行為規(guī)范，因此有機(jī)地借鑒英美發(fā)達(dá)國家在慈善募捐立法方面的先進(jìn)經(jīng)驗，對于推進(jìn)我國慈善募捐立法的未來發(fā)展路徑具有很強(qiáng)的啟示和指引作用。

(一)適當(dāng)放寬慈善組織的準(zhǔn)入門檻

我國目前慈善募捐的主要問題之一是公眾的參與度不夠，其中民間慈善組織參與慈善募捐遇到了各種門檻，特別是民間慈善組織的審批在我國仍然存在制度障礙。因此，我國未來慈善募捐立法可以適當(dāng)放寬慈善組織的準(zhǔn)入門檻，改變現(xiàn)在的雙重管理模式，由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理。關(guān)于慈善組織管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，我國法律應(yīng)該將慈善管理組織的性質(zhì)定位于社團(tuán)管理組織，擺脫行政強(qiáng)制性干預(yù)，這樣就可以避免對于慈善組織的多頭監(jiān)管或者各個管理部門相互推諉的現(xiàn)象。慈善組織在達(dá)到資金許可的條件下，向統(tǒng)一的慈善管理機(jī)構(gòu)提出申請，由慈善管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面審核。另外，我國可以降低民間慈善組織的準(zhǔn)入門檻，基本上應(yīng)當(dāng)與公立社團(tuán)組織成立慈善機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻相一致，這樣可以鼓勵更多的民間團(tuán)體參與到慈善募捐當(dāng)中。

(二)加強(qiáng)慈善募捐的評級與公示

公信力是衡量慈善募捐是否能夠達(dá)到其本身社會救濟(jì)意義的重要維度。我國目前的慈善募捐立法，雖然對于公立慈善組織與基金會慈善募捐的使用建立了財務(wù)申報監(jiān)督與公示制度，但是在公信力方面仍然存在著較大的缺陷[5]?；诖?，筆者認(rèn)為美國的慈善組織評級制度值得我們借鑒，通過制定相應(yīng)的慈善組織評級標(biāo)準(zhǔn)，將募捐款項的使用程度和資金管理作為評級標(biāo)準(zhǔn)向公眾進(jìn)行公示，以此提高我國慈善募捐的公信力。另外，我國在慈善款項的使用和發(fā)放方面，尚未形成強(qiáng)制性的公開制度，因此未來慈善募捐立法需要細(xì)化公開內(nèi)容，力求將每一筆款項的收支狀況都進(jìn)行公開，使得慈善募捐行為更加透明化。

(三)建立更為有效的慈善募捐激勵制度

我國目前的慈善募捐激勵法律制度尚未起到應(yīng)有的作用。基于此，英美法律制度中關(guān)于組織和個人慈善募捐行為的優(yōu)惠政策值得我們借鑒。在免稅資格上，我們可以放寬慈善活動免稅的門檻，簡化程序，具體措施之一就是推進(jìn)慈善組織注冊制度，只要具備慈善組織活動資格，其就可以自動獲得慈善募捐相應(yīng)行為的免稅資格，而在免稅的稅種和稅率上，我國完全可以采取更為寬泛的做法。在慈善組織利用慈善募捐資金進(jìn)行管理運用方面，我國可以在營業(yè)稅上予以免稅。在個人捐贈方面，可以將慈善捐贈行為作為完全免除個人所得稅的免稅資格之一，并且簡化個人所得稅免稅程序。在免稅的扣除比例方面，不管是個人還是企業(yè)，我國完全可以允許超額的慈善捐贈向下一年度結(jié)轉(zhuǎn)，這樣才能真正起到通過法律鼓勵慈善募捐行為的指引作用。

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[5]楊道波.新中國慈善立法的回顧、評估與展望[J].河北法學(xué),2013(5).

(責(zé)任編輯劉成賀)

收稿日期：2016-03-24

作者簡介：於良晶(1991—)，女，湖北荊門人，福州大學(xué)法學(xué)院社會法學(xué)碩士研究生，研究方向：社會法、勞動與社會保障法。

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.03.008

中圖分類號：DF391.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-3715(2016)03-0033-04

The Development Path of Chinese Legislation of Charity and Collection Looking from American and British Legislation Rules of Charity and Collection

YU Liang-jing

(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

Abstract：American and British legislation rules of charity and collection have got some successful experiences, which are mainly reflected in its loose admittance mechanism of charity organization, faultless legal supervision mechanism of charity and collection,sufficient tax revenue incentive mechanism and so on. According to the problems such as current imperfect legal system of charity legislation, lack of effectiveness of the double supervision modes, insufficient public participation and imperfect incentive laws, we should use the experiences of American and British, legislation relax the barriers to entry of charitable organizations, strengthen the rating and public charity, establish an effective charity incentive system, in order to build the sustainable development path for charity legislation in China.

Key words：charity and collection; British and American legislation; legislation rules